Стратегія реформування місцевих бюджетів в Україні

Одним із завдань, що його передбачається вирішувати в рамках стратегії податкової реформи, розробленої групою під керівництвом Володимира Ланового, є бюджетна децентралізація. Але в рамках нової концепції, як і свого часу при підготовці Бюджетного кодексу України, ця проблема зводиться до підвищення бюджетної самостійності місцевих органів влади та збільшення доходів місцевих бюджетів. Хоча досвід останніх років переконливо свідчить, що така постановка питання не дає змоги створити бюджетну систему, що сприяє відповідальному виконанню функцій публічної влади та ефективному використанню ресурсів національної економіки.

Міжбюджетні відносини — це передусім розподіл повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування і лише потім — розподіл видаткових зобов’язань та дохідних джерел між бюджетами різних рівнів. Причому має йтися не просто про розподіл бюджетних повноважень, а й у широкому розумінні — повноважень щодо надання суспільних благ та послуг, а також щодо виконання соціальних зобов’язань держави.

Згідно із загальними положеннями теорії державного права, розподіл повноважень між різними рівнями влади у межах національної держави може ґрунтуватися або на принципі автономії, або на принципі управління. Використання принципу автономії передбачає, що жителі населених пунктів добровільно об’єднуються в територіальну громаду і самі вирішують, які компетенції вони (спільно з іншими громадами) передають органам влади вищого рівня.

Принцип управління застосовується в рамках єдиної національної держави для формування структур, які забезпечували б найефективнішу організацію державного управління, зокрема — діяльності органів місцевого самоврядування. Самоврядування громад існує в рамках держави і не є правом проти держави. На принципі управління базується розподіл повноважень між органами влади та формування бюджетних систем у більшості європейських держав.

Нині в Україні у багатьох випадках має місце протиставлення місцевого самоврядування та держави, хоча, згідно з чинним законодавством, гарантії місцевого самоврядування, як і в інших унітарних державах, розглядаються в організаційному сенсі — як право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого рівня в межах Конституції та законів України. Досі чітко не розмежовано повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, в тому числі не визначено функції, що мають виконуватися ними під власну відповідальність. Більш того, можливим є делегування не тільки повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування, а й навпаки — повноважень органів місцевого самоврядування (через посередництво районних і обласних рад) місцевим державним адміністраціям.

Слід підкреслити, що передання повноважень передбачає ієрархічну залежність того, кому їх передають, від того, хто їх передає, і означає обмеження свободи першого. Теоретично, джерело делегованих повноважень може скасовувати рішення того, кому ці повноваження передаються. Отже, щодо делегованих повноважень (наприклад, з управління об’єктами спільної власності сіл, селищ і міст) обласна державна адміністрація повинна перебувати в ієрархічній залежності від міських та сільських рад, які, в свою чергу, можуть скасовувати рішення, що приймаються «підпорядкованим» їм органом (сільська рада повинна мати можливість скасувати рішення обласної адміністрації). Насправді такого, звичайно ж, немає. Ця законодавча суперечність означає відсутність чіткого визначення прав і функцій органів місцевого самоврядування (а відповідно, і сфер їх відповідальності), що призводить до зіткнення інтересів місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

У рамках унітарної держави надання органам місцевого самоврядування таких повноважень, які потім необхідно передавати іншому рівню влади, свідчить про те, що або їхній розподіл не відповідає критеріям економічної ефективності, або передання цих повноважень органам місцевого самоврядування є недоцільним, наприклад, із політичних міркувань. Отже, справжня децентралізація бюджетної системи потребує вирішення стратегічних питань децентралізації системи державного управління і формування структур, які забезпечували б ефективну організацію системи публічної влади в країні.

Урахування інтересів населення при формуванні місцевих бюджетів сприяє підвищенню податкової моралі у суспільстві, оскільки ухиляння від сплати податків є однією з форм усвідомленого захисту громадян від деспотичної та надмірної держави.

У цьому сенсі показовими є результати опитувань населення Скандинавських країн. Так, у Данії високі податкові ставки знаходять широку підтримку у суспільстві, оскільки населення високо цінує ті послуги, які воно отримує від держави завдяки податкам. Дослідження, проведені у Фінляндії, показали, що якість та обсяги послуг у системі охорони здоров’я, є важливішими факторами вибору місця проживання, ніж розмір податкових ставок за податками, що встановлюються місцевою владою. Багато громадян готові платити вищі податки, якщо їм буде гарантовано високу якість медичного обслуговування.

У 2003—2005 роках доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, становили менше 18% доходів місцевих бюджетів України, тоді як у 2000 році (до вступу у дію положень Бюджетного кодексу України) відповідні види доходів забезпечували майже 35% надходжень. Порівняно з 2000-м обсяг доходів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, зменшився із 2,4% ВВП до 1,0%, тобто майже у 2,5 разу, тоді як обсяг доходів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, є досить стійким (у % ВВП) із тенденцією до зростання — із 4,2% ВВП у 2000 році до 4,6% ВВП у 2005-му.

У 2004 році було зафіксовано мінімальний (з 1991-го) рівень доходів місцевих бюджетів (без трансфертів з державного бюджету) — 6,6% ВВП, у 2005-му він дещо збільшився (до 7,2% ВВП). Однак порівняно з іншими країнами цей показник є досить високим і перевищує доходи місцевих бюджетів багатьох унітарних країн ОЕСР. Вищі показники зафісковано тільки в Скандинавських країнах (11,3—18,5% ВВП) та Ісландії (9,8% ВВП), але там вищим є й загальний рівень податків та обов’язкових платежів (Україна-2005 — близько 39% ВВП, розвинені країни Європи — близько 41% ВВП, Скандинавські країни та Ісландія — 42—52% ВВП).

Більш того, в країнах ОЕСР спостерігаються значні відмінності в обсягах коштів, які надаються у розпорядження місцевих органів влади, — від 31,0% ВВП (у Данії) та 21,1% (у Швеції) до 0,4% ВВП (у Греції, де державні видатки майже повністю фінансуються з центрального бюджету, обсяг якого становить приблизно 37% ВВП). Отже, проблема достатності доходів місцевих бюджетів, що широко обговорюється, не може розв’язуватися незалежно від загального допустимого для конкретної країни рівня податкового навантаження на економіку та обсягу соціальних зобов’язань держави. В умовах України навряд чи можливе одночасне вирішення завдань підвищення доходів місцевих бюджетів та зменшення ставок усіх головних податків, як це пропонується у Стратегії податкової реформи.

Високий рівень доходів місцевих бюджетів у Скандинавських країнах забезпечується не тільки за рахунок податків, а й трансфертів, які забезпечують від 22 до 40% їх доходів. У європейських країнах з перехідною економікою також немає єдиного «стандарту» формування доходів місцевих бюджетів. Так, обсяг доходів місцевих бюджетів становить від 15,2% ВВП у Польщі до 2,9% ВВП у Словаччині, тобто відрізняється більш як у п’ять разів. У Словаччині та Угорщині за схожих рівнів податків (1,5—2,1% ВВП) доходи від трансфертів становлять відповідно 0,5 та 6,3% ВВП. В останні роки в Угорщині та Словаччині загальний рівень доходів місцевих бюджетів залишався незмінним, тоді як у Чехії та у Польщі він зріс. У Польщі це відбулося за рахунок збільшення як податків, так і трансфертів із центрального бюджету.

Частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів визначається ступенем самостійності органів місцевого самоврядування та підходами до вирівнювання умов життя по території країни. У більшості країн ОЕСР податки, що надходять до місцевих бюджетів, не перевищують 5% ВВП і включають не тільки податкові надходження виключно до місцевих бюджетів, але й загальнодержавні податки, що розподіляються між центральним та місцевими бюджетами. Податкові надходження до місцевих бюджетів найчастіше формуються за рахунок податків на нерухомість та податків на доходи (щоправда, вони можуть надходити не тільки до місцевих бюджетів, а й до центрального).

В останні роки в Україні проблема формування місцевих бюджетів розв’язувалася переважно шляхом вирівнювання фінансових можливостей. Зміна системи міжбюджетних відносин після набрання чинності Бюджетном кодексом призвела до високого ступеня вирівнювання витрат місцевих бюджетів. Якщо у 1999 році мінімальний рівень цих витрат в обласному розрізі відрізнявся від середнього майже на 35%, а коефіцієнт міжрегіональної варіації витрат становив 22%, то у 2004-му всім областям було забезпечено не менше 89% середніх витрат, а коефіцієнт їх варіації зменшився до 7%. Високого ступеня вирівнювання витрат досягнуто й по видатках бюджетів міст обласного значення, районів.

У 2002—2004 роках різниця між мінімальним та максимальним рівнем бюджетних витрат у розрахунку на душу населення сягала приблизно 40%, тоді як у 1999-му (тобто до прийняття Бюджетного кодексу) — двох з половиною разу. У 2004-му видатки місцевих бюджетів більшості регіонів перевищували 92% середнього по областях України рівня (і тільки в Сумській, Тернопільській та Луганській областях становили 89—90%).

Високий ступінь вирівнювання видатків місцевих бюджетів став можливим внаслідок обмеження податкових гарантій для місцевих бюджетів і збільшення частки трансфертів у доходах. Якщо у 1999 році податкові надходження становили 68,1% доходів місцевих бюджетів, а трансферти — 18,3%, то у 2004—2005 роках частка податкових надходжень зменшилася до 46,2—44,0%, а трансфертів зросла до 42,5—43,5%. Податкові повноваження місцевих органів влади фактично обмежуються місцевими податками і зборами, а також правом змінювати ставки єдиного податку для суб’єктів малого підприємництва. Це означає, що органи місцевого самоврядування фактично позбавлені повноважень, які дозволяли б їм приводити видатки місцевих бюджетів у відповідність з можливостями їх фінансування.

Безумовно, вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів до певної міри є необхідним — як із метою виконання соціальних зобов’язань держави, так і з економічної точки зору, для попередження процесів неефективного міжрегіонального переміщення капіталу, праці, інших факторів виробництва. Однак необхідно звернути увагу на негативні економічні наслідки такої політики для вирішення завдань розвитку регіонів і розширення їх податкової бази.

Так, у 2004 році видатки місцевих бюджетів 13 областей України були вищими, ніж сума всіх податків, зібраних на території відповідної області (у 1999 році таких областей було п’ять). Це стало можливим завдяки трансфертам із Державного бюджету України (у формі дотацій вирівнювання та цільових субвенцій на вирішення невідкладних проблем окремих регіонів). На ці цілі у 2004 році було витрачено 16,8 млрд. грн., що становить 4,9% ВВП, а у 2005-му — 23,4 млрд. грн. (5,6% ВВП) (рис. 1). Порівняно з 1999 роком номінальний обсяг трансфертів зріс майже у вісім разів.

У 2004 році за рахунок трансфертів формувалося від 29 до 66% доходів місцевих бюджетів регіонів. Порівняно з 1999 роком мінімальна частка трансфертів зросла у 6,6 разу.

Необхідність у чималих трансфертах зумовлена тим, що вирівнювання бюджетних видатків відбувається в умовах значних (майже п’ятиразових) міжрегіональних відмінностей рівня податкових надходжень у розрахунку на одного жителя (рис. 2). За останні роки у середньому диференціація податкових надходжень майже не зменшилася (коефіцієнт варіації доходів становить від 34 до 39%). У 2004—2005 роках у 11 областях рівень податків не перевищував 70% середньообласного показника (без Києва) (у 1999 році — в дев’яти областях).

Низький рівень регіональних податкових надходжень у розрахунку на одного жителя, як правило, прямо пов’язаний із високим (вищим, ніж у середньому по країні) рівнем безробіття, низьким рівнем інвестицій, у т.ч. прямих іноземних, та в цілому — з нижчим обсягом виробленої у регіоні валової доданої вартості. Так, за обсягом прямих іноземних інвестицій на душу населення (станом на початок 2005 року) регіони України відрізняються більш як у 10 разів — від 27 дол. США у Чернівецькій області до 286 у Київській, за обсягом інвестицій в основний капітал — майже у чотири рази (від 2,3 тис. грн. в Одеській області до 0,6 тис. грн. у Тернопільській). Рівень безробіття серед осіб працездатного віку (за методологією МОП) становить від 6,9% у Дніпропетровській області до 12,8—13% у Рівненській та Тернопільській, тобто відрізняється майже удвічі.

Як бачимо, зростання витрат на дотації та субвенції місцевим бюджетам викликано значною диференціацією умов та рівня розвитку економіки регіонів, а отже, й можливостей акумулювання податків (така ж ситуація спостерігається і всередині окремих регіонів). Оскільки економічні умови не можуть змінитися миттєво, вирішення завдань забезпечення певного мінімального рівня видатків місцевих бюджетів і в подальшому потребуватиме централізації чималих коштів у Державному бюджеті України.

І взагалі, розв’язання проблем місцевих бюджетів не може базуватися на протиставленні держави та органів місцевого самоврядування, як це часто відбувається в останні роки. Зокрема, не можна не враховувати, що в останні роки фінансування численних пенсійних програм із Державного бюджету України зросло з 4,6 млрд. грн. у 2002 році до 12,6 млрд. у 2005-му, тобто більш як у 2,8 разу. Крім того, у 2005 році за рахунок держбюджету було покрито дефіцит Пенсійного фонду України, що перевищував 16,3 млрд. грн. Природно, це не могло не призвести до зниження частки місцевих бюджетів у видатках зведеного бюджету (з 41,1% у 2002 році до 36,8% у 2005-му).

Високий рівень соціальних зобов’язань держави, а також високий ступінь вирівнювання видатків місцевих бюджетів і надалі визначатимуть гостру потребу центральних органів влади у фінансових коштах. Тому вони мають брати участь у надходженнях головних високодохідних податків, хоча фінансові потреби регіонів також не вдасться покрити, не надавши в їхнє розпорядження високодохідних податків. Участь органів місцевого самоврядування в таких доходах створює стимули до збільшення податкового потенціалу регіонів.

Створення умов для залучення інвестицій та розвитку підприємництва належить до важливих функцій органів місцевого самоврядування. Неефективне (у багатьох випадках) її виконання пояснюється, зокрема, умовами формування місцевих бюджетів: трансферти надаються незалежно від того, в чому причина нижчого (порівняно з іншими регіонами) рівня податкових надходжень.

Більш того, діючий порядок фінансування видатків місцевих бюджетів фактично є антистимулом розширення податкової бази. Збільшення податкових надходжень в економічно слабших регіонах (у результаті успішної економічної політики) приводить до зменшення трансфертів із держбюджету.

Деякі регіони, місцевим бюджетам яких надаються значні трансферти з державного бюджету, мають не тільки низький показник валової доданої вартості, а й низький рівень податкових надходжень у розрахунку на одиницю виробленої в регіоні валової доданої вартості. У 2004 році в середньому по областях України було зібрано 14 коп. податків у розрахунку на 1 грн. виробленої валової доданої вартості (по податках, що контролюються Державною податковою адміністрацією України), при цьому в п’яти областях податкові надходження становили лише 10—11 коп.

Для розвитку економіки країни важливо, щоб можливості збільшення витрат місцевих бюджетів залежали від збільшення їхніх власних доходів. Але цього можна досягти тільки в тому випадку, коли розміри територіальних громад відповідають обов’язкам, покладеним на відповідні органи місцевого самоврядування. Просторова доступність благ та територія проживання тих осіб, які фінансують їх надання, повинні максимально збігатися (принцип територіальної відповідності), щоб не виникало бажання перекласти витрати фінансування благ на третіх осіб. Тобто з економічної точки зору, а отже, й із точки зору створення реальних основ вирішення соціальних завдань у середньо- та довгостроковій перспективі треба говорити не про максимальне розширення повноважень (а отже, й обов’язків територіальних громад) і безумовне збільшення їх доходів, а про те, щоб ці повноваження відповідали можливостям територіальних громад акумулювати доходи для фінансування відповідних видатків.

Коли створення територіальних громад є результатом добровільного об’єднання громадян, то її учасники не тільки приймають самостійні рішення про надання необхідних учасникам такої громади колективних (суспільних) благ та послуг, але й фінансують їх за рахунок власних коштів. У сучасній термінології це означає, що в межах такої громади виконуються умови інституціональної симетрії.

Місцеві органи влади — оскільки до місцевого бюджету прямо надходить надто мала частина податків — не заінтересовані піклуватися про платників податку. Але й у населення та суб’єктів підприємницької діяльності регіону також немає стимулів до легалізації своїх доходів та сплати податків з цих доходів, бо немає зв’язку між тими податками, які вони сплачують до місцевого бюджету, та тими благами, які вони отримують за рахунок місцевого бюджету.

Щоб бути справді самостійними у вирішенні покладених на них завдань, місцеві органи влади повинні також мати надійні та гнучкі джерела власних доходів, які пов’язували б їх з приватними домогосподарствами та підприємствами. Окрім необхідності вирішувати питання запровадження податку на нерухомість, доцільно також з метою підвищення заінтересованості місцевих органів влади у залученні на свою територію як підприємств, так і населення змінити систему розподілу податку на доходи фізичних осіб між місцевими бюджетами. Сьогодні цей податок надходить до місцевого бюджету за місцем роботи платника податку, його необхідно розподіляти між місцевими бюджетами як за принципом місця походження (за місцем роботи платника податку), так і за принципом місця проживання платника податку.

Зарахування частини податку на доходи фізичних осіб до місцевого бюджету за місцем проживання платника податку дасть змогу, з одного боку, пов’язати жителів населених пунктів зі своїми місцевими бюджетами (через систему оподаткування); з іншого — спрямувати діяльність місцевих органів влади відповідно до інтересів місцевих жителів.

Жителі адміністративно-територіальних одиниць, обираючи місцеві органи влади, по суті визначають пріоритети діяльності органів місцевого самоврядування та одночасно, сплачуючи податок зі своїх доходів, фінансують їх реалізацію, що означає виконання принципу територіальної відповідності. Таким чином, зарахування податку на доходи громадян згідно з принципом «місця проживання» сприятиме тому, щоб відмінності у наданні бюджетних благ (або у наданні благ вищої якості) між населеними пунктами визначалися відмінностями у податковому навантаженні. За таких умов податок на доходи можна вважати платою за користування муніципальною інфраструктурою.

Інший аргумент на користь зарахування частини податку на доходи фізичних осіб за місцем проживання його платника полягає в тому, що місцеві органи влади при формуванні бюджету повинні орієнтуватися на потреби у суспільних благах місцевих жителів. А ці потреби змінюються із зміною рівня доходів, як і потреби у приватних благах. Розподіл податку за принципом місця проживання стимулюватиме місцеві органи влади до поліпшення умов проживання у регіоні з метою залучення додаткових платників податків.

Для забезпечення успіху бюджетної децентралізації, яка запланована у рамках Стратегії податкової реформи, необхідно:

1. Чітко розподілити функціональні повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Це багато в чому політичне рішення, але його основою мають стати економічні критерії.

2. Упорядкувати систему управління об’єктами комунальної власності, а коли це необхідно — і здійснити їх перерозподіл між органами державної влади та органами місцевого самоврядування відповідно до розподілу повноважень щодо надання суспільних благ і послуг.

3. Завершити передання соціальної сфери підприємств місцевим органам влади.

4. Знизити частку трансфертів у доходах місцевих бюджетів і розширити податкові гарантії за рахунок частини податку на прибуток і податку на додану вартість, встановивши більш справедливі норми їх міжрегіонального розподілу.

Для підприємств або фірм, які складаються з більш як однієї виробничої дільниці або мають філії в інших областях, податок на прибуток розподіляти пропорційно заробітній платі, виплаченій цими філіями. При розподілі податку на прибуток між бюджетами різних рівнів відмовитися від урахування форми власності підприємств, оскільки підприємства всіх її форм користуються інфраструктурою регіону і повинні брати участь у фінансуванні відповідних витрат. Доходи від ПДВ (у тій частині, що надходитиме до місцевих бюджетів), оскільки це споживчий податок, для якого сплата податку і фактичне податкове навантаження відносяться до різних регіонів, розподіляти між регіонами пропорційно кількості їх жителів.

Розширення фінансової незалежності місцевих органів влади має відбуватися паралельно із розширенням їхніх зобов’язань перед платниками податків. Одержуючи у своє розпорядження достатньо податкових джерел, місцеві органи влади повинні завжди, коли виникає потреба у додаткових витратах, надавати своїм жителям звіт про те, які додаткові доходи необхідно для цього мобілізувати, тобто які додаткові податки доведеться їм сплатити.

Отже, результатом процесів децентралізації бюджетної системи України має стати створення такої системи формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин, яка забезпечувала б виконання умов інституціональної симетрії, за яких досягається збіг тих економічних суб’єктів, які користуються певними суспільними благами, тих, які несуть тягар витрат щодо їх фінансування (сплачуючи податки), і тих, які приймають самостійні рішення про їх надання (в особі органів виконавчої влади або місцевого самоврядування, що представляють інтереси економічних суб’єктів як жителів певної адміністративно-територіальної одиниці). Реформування місцевого самоврядування (і місцевих бюджетів) у європейських країнах із перехідною економікою відбувається саме у напрямку забезпечення такої відповідності.

Оскільки відмінності у податковому навантаженні впливатимуть на відмінності у користуванні бюджетними благами, що надаються у межах територіальних громад базового рівня, то за сьогоднішніх економічних умов перелік функцій громад базового рівня не може бути великим. Але вони мають бути сферою їхніх виключних повноважень, тобто повноважень, які виконуються ними під власну відповідальність та фінансуються за рахунок власних доходів.

Подальший процес реформування місцевих бюджетів України (включаючи міжбюджетні відносини) та адміністративно-територіального устрою має забезпечити поступове досягнення (за ширшим колом повноважень) територіальної відповідності між повноваженнями органів місцевого самоврядування, доходами, які передано у їх розпорядження, та видатками відповідних бюджетів. Цей процес повинен мати покроковий характер у міру (з урахуванням) розвитку економіки країни, збільшення доходів держави, удосконалення системи державного правового контролю, а також у міру формування інститутів громадянського суспільства.