Реформа ЄСВ: питання без відповідей

У появі опублікованого на початку поточного тижня президентського указу про затвердження положення про Міндоходів, який передбачає, зокрема, і закріплення за ним функції адміністрування єдиного соціального внеску (ЄСВ), чимало спостерігачів вбачають подальшу централізацію фінансово-економічних функцій навколо Сім'ї за рахунок інших навколовладних груп інтересів. Так, у результаті відчутно девальвував вплив так званої групи "РосУкрЕнерго" на Пенсійний фонд (донедавна - адміністратор ЄСВ) та інші фонди соцстрахування (з тимчасової втрати працездатності, від нещасних випадків на виробництві та профзахворювань, на випадок безробіття), який здійснювався через підконтрольні об'єднання роботодавців (Д. Фірташ - голова ради Федерації роботодавців України).

Також зазначається, що для завершення перерозподілу функцій лише президентського указу недостатньо. Для цього необхідне внесення відповідних змін до профільних законів (за даними DT.UA, такий законопроект нині перебуває на розгляді в міністерствах). Враховуючи, що у Верховній Раді противників цього кроку є чимало (як у владному, так і в опозиційному таборах), не слід виключати того, що цей процес може розтягтися в часі.

Однак більш важливим для DT.UA був не розбір чергового "міжсобойчика" у владному таборі, а аналіз наслідків для громадян, бізнесу та держави. Чи стане перерозподіл повноважень щодо адміністрування ЄСВ каталізатором перезавантаження/реанімації пенсійно-соціальної системи, або ж, навпаки, остаточно розвіє надії українців на гідну пенсію?

Мавр зробив свою справу?

Як зазначено в опублікованому положенні про Міністерство доходів і зборів, фіскальне міністерство стає головним органом у системі центральних органів виконавчої влади не тільки з питань формування єдиної державної податкової, державної митної політики, а й із "забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соцстрахування".

За Пенсійним фондом має лишитися тільки функція ведення обліку застрахованих осіб. Також на нього покладаються завдання аналізу та прогнозування надходження коштів від сплати єдиного соціального внеску (ЄСВ); організації взаємодії та обміну інформацією з Міндоходів та іншими державними органами з питань нарахування та сплати єдиного внеску.

Нагадаємо, що адміністратором ("збирачем") єдиного соцвнеску Пенсійний фонд став з 2011 р. (згідно із Законом "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування"). До цього часу кожен із соцфондів сам збирав "свої" платежі. Впровадження ЄСВ і зосередження функції його адміністрування в єдиному центрі - Пенсійному фонді мало на меті, з одного боку, підвищити ефективність збору соцплатежів, а з іншого - спростити цю систему. Оцінки успішності виконання цього завдання різняться (зокрема, залежно від "точки сидіння" коментаторів, до яких звернулося DT.UA).

"Закон про єдиний внесок, на жаль, так і не виконав свого головного завдання - скорочення навантаження по внесках за рахунок оптимізації функцій адміністрування. Не забезпечив він також більш ефективного використання коштів, оскільки залишилися нестрахові виплати. Так само залишилася невиправдано великою і кількість платіжних доручень", - зауважує заступник голови ради Федерації роботодавців Олексій Мірошниченко.

Водночас заступник директора Науково-дослідного центру з проблем оподаткування Нацуніверситету ДПСУ Костянтин Швабій схвально відгукується про діяльність ПФУ та висловлює думку, що багатьом іншим держорганам слід переймати досвід роботи фонду. "ПФУ створив досить потужну систему персоніфікованого обліку у системі загальнообов'язкового державного соцстрахування. Говорити слід про недоліки не його роботи, а пенсійної системи в цілому", - наголосив він.

Зебро-новації

Логіку в передачі функції адміністрування ЄСВ до Міністерства доходів і зборів експерти вбачають у створенні додаткових умов для подальшого спрощення системи звітності, в тому числі її інтеграції зі звітністю за податком на доходи фізосіб. "Таке об'єднання мало б сприяти зниженню адміністративних видатків Пенсійного фонду, а також певній легалізації зарплат", - зауважує провідний експерт Інституту економічних досліджень і політичних консультацій Олександра Бетлій. "Уже цього року більшість платників податків перейде на звітування в електронній формі. Це вже зараз реально і дуже зручно", - додає К.Швабій.

Щодо представників бізнесу, то одне з їх очікувань від трансформацій - це скорочення кількості перевірок, адже на підприємства мав би приходити один ревізор з Міндоходів, а не з ПФ і податкової, як раніше. Щоправда, О.Мірошниченко, посилаючись на інсайдерські дані, стверджує, що Міндоходів може таки відмовитися від збирання даних по персоніфікації доходів, залишивши цей окремий звіт до ПФ. "Таким чином, уявна перевага від об'єднання двох звітів (до ПФУ і податкової) в єдиний звіт і ліквідації перевірок Пенсійного фонду - під загрозою", - стверджує фахівець.

Серед інших застережень, які найчастіше озвучуються, -а чи не "стимулюватимуть" податківці підприємців, скажімо, сплачувати ЄСВ авансом за аналогією до податку на прибуток, коли, скажімо, "партія" поставить завдання підлатати діри ПФ, а в держбюджеті такої можливості не буде? Тим паче, що не можна виключати й спроби за рахунок платежів за єдиним соцвнеском покривати касові розриви в держскарбниці.

Щоправда, захисники ініціативи запевняють, що передумов для виникнення подібної ситуації не буде, оскільки ЄСВ-надходження на рахунок Міндоходів у Держказначействі автоматично будуть списувати на рахунки Пенсійного фонду, а звідти вони "розщеплюватимуться" на рахунки інших фондів соціального страхування.

Крім вищезазначеного, представники бізнесу побоюються, що перевірки податківців можуть виявитися жорсткішими, аніж "пенсійно-фондівців" (із залученням, скажімо, податкової міліції). Водночас президент Союзу податкових консультантів Леонід Рубаненко з цього приводу констатує, що в Пенсійного фонду фіскальні повноваження подекуди навіть більші, ніж у податківців.

Менеджер відділу податкових та юридичних послуг компанії "PwC Україна" Юрій Захарченко не виключає, що на перших етапах централізація адміністрування податків і соцвнесків може супроводжуватися певними труднощами з технічної точки зору, наслідки чого можуть відчути на собі й підприємці (в частині ускладнення з отриманням довідок і т.ін.). Крім того, Міндоходів, окрім налагодження процедур, потрібно ще й набрати персонал із належним досвідом і знаннями в сфері соцстрахування.

"Можливо, варто провести пілотний проект з адміністрування ЄСВ в одному з регіонів із подальшим аналізом практичних складнощів, виробленням рішень для їх подолання, так само, як і для усунення можливих помилок, на загальнодержавному рівні", - зауважує Ю.Захарченко.

Вкрай важливу роль у цьому процесі відіграватиме й налагодження конструктивного діалогу, зокрема, в частині передачі інформаційної бази (наданні доступу до неї) від ПФ до Міндоходів. "Зважаючи на неочевидність наявності бажання передачі функції адміністрування ЄСВ Міністерству доходів від Пенсійного фонду, успішність і тривалість процесу залишається під питанням. Серед можливих ризиків може бути неповнота передачі бази даних по платниках, що може створити додаткові труднощі і для платників податків", - попереджає юрист Astapov Lawyers Анна Яренко.

На чиїх помилках повчитися б?

У різних країн світу був свій шлях до адміністрування соцплатежів податковими органами. Наприклад, у Канаді та США функції зі стягнення внесків до фондів соцстрахування завжди були інтегровані до фіскальних відомств. Однак у багатьох країнах, особливо в Західній Європі, традиційно такої системи не було, бо на момент створення служб доходів уже існували добре розвинені системи соцстрахування. Після інтеграції систем збору доходів жодна країна не повернулася до подвійної системи. При цьому більшість з них мають окрему організацію соціального захисту, що займається тільки розподілом страхової допомоги.

Швеція. Ця Скандинавська країна об'єднала свою податкову адміністрацію із системою соцвнесків у 1980-х роках. Завдяки реформі схема сплати внесків була уніфікована зі структурою сплати податків з доходів фізосіб для спрощення обчислення платежів. Крім того, були спрощені процедури сплати як податків, так і внесків. Цей крок включав прийняття єдиної форми звіту про сплату внесків і податків з доходів фізосіб, використовуючи єдиний ідентифікаційний номер.

Більшість працівників, що займалися стягненням у Державній страховій агенції, були одразу ж найняті на роботу в податкову адміністрацію. Це посприяло успішному впровадженню і мінімальному організаційному опору здійсненню реформи. Хоча реформа проходила дуже гладко, деякі труднощі все ж таки виникли, як, наприклад, відмінність у позиціях і культурі податкових інспекторів та інспекторів зі стягнення соцплатежів.

Інтеграція надала платникам податків - підприємцям можливість реєструватися для сплати податків, внесків і ПДВ єдиним документом і звітувати про сплату цих щомісячних зобов'язань в єдиній податковій декларації. Крім того, були запроваджені комплексні перевірки, що скоротило кількість перевірок і, відповідно, час, що витрачався на вирішення питань між податковою адміністрацією та платником податків. Все це сприяло значному скороченню відповідних витрат.

Болгарія. У листопаді
2002 р. було затверджено законопроект про створення Національної служби доходів, яка стала відповідальною в тому числі за збір соцвнесків. Після трирічної підготовки, з 1 січня 2006 р. служба розпочала роботу, що стало початком інтеграції колишнього Генерального податкового директорату та функції стягнення, яка раніше покладалася на Національний інститут соціального страхування. Як наслідок, кількість периферійних відділень було скорочено з 416 регіональних і місцевих служб до 28 регіональних служб та офісу з обслуговування великих платників податків. Через деякий час стягнення внесків і зборів було децентралізоване на рівні місцевих податкових підрозділів. Така зміна була поєднана з практикою стягнення податків з доходів фізичних осіб, чим раніше і займалися місцеві податкові служби.

Під час інтеграційного процесу виникла потреба внести суттєві зміни до матеріально-правового законодавства з питань оподаткування та соціального забезпечення для встановлення єдиних юридичних термінів (визначень), розрахункових баз, обов'язків і прав платника податку/особи, що здійснює внесок, систем штрафів. На здивування багатьох, програма із вдосконалення законодавства виявилася набагато більшою та складнішою, ніж очікувалося спочатку. Це сталося здебільшого через сильний опір деяких груп "інтересантів".

Зрештою болгари начебто змогли завершити реформу успішно - наявність "значних покращень податкової політики та адміністрування" в країні було зазначено, зокрема, у звіті Світового банку "Ведення бізнесу-2008", який визнав Болгарію топ-реформатором податкової системи у 2006–2007 рр. з 178 досліджуваних економік. Це стало спільним результатом зменшення тягаря від податкових платежів і внесків на соціальне страхування і спрощення процесу сплати податків. Вдосконалений збір доходів проклав шлях для зниження податкових ставок - з доходів підприємств з 15 до 10% у 2007 р., а ставки за соціальними внесками - до 7% у 2006–2007 рр.

Зниження ставки ЄСВ: не contra spem spero?

Головне очікування бізнесу (особливо великого) в ЄСВ-контексті - що влада таки наважиться на зниження ставки соцвнеску з нинішніх 36,76–49,7% (розмір залежить від рівня профризику), що вважається одним із ключових чинників тінізації економіки. За словами президента УСПП Анатолія Кінаха, навантаження на фонд оплати праці в Україні вдвічі вище, ніж у середньому по Європі.

Водночас голова Держпідприємництва Михайло Бродський не погоджується з цією тезою, наводячи дані, згідно з якими загальне податкове навантаження на бізнес (з урахуванням податку на прибуток, ПДВ та податку з доходів фізосіб, який зараз сплачують за найманих працівників роботодавці) в Україні є далеко не найвищим в Європі, перебуваючи приблизно посередині європейської шкали.

Заступник голови Федерації профспілок Сергій Кондрюк вказує, що хоча розмір внеску на загальнообов'язкове державне соцстрахування в Україні справді є високим, але він не критичний. "Загальний розмір страхових внесків у багатьох країнах (Німеччині, Франції, Австрії, Польщі, Угорщині, Чехії) є навіть вищим, ніж в Україні (42–45%)", - констатує експерт.

Намір зменшити ставку ЄСВ прописаний у президентському Національному плані дій на 2013 р. щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010–2014 рр. "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава". Однак дотичним індикатором того, що реалізувати цей намір буде вкрай складно, є фактичне розмивання цієї ініціативи в урядовому проекті Держпрограми активізації на 2013–2014 рр. - "зниження податкового навантаження, що забезпечить зниження тіньового сектора економіки".

Основний ризик через зменшення ЄСВ - зростання діри у бюджеті й так дефіцитного Пенсійного фонду. За підрахунками ПФ, якщо єдиний соцвнесок буде знижений до 15% для роботодавців, як декларували неодноразово представники уряду, нестача фінансування може становити 80–100 млрд грн. А це - пряма загроза недоотримання пенсій.

Представники уряду наголошували, що пошук компенсаторів для ПФ триває. Одним із них може стати розширення прогресивної шкали оподаткування доходів фізосіб з підняттям найвищої ставки до 20%; скасування максимального порогу, з якого платиться ЄСВ (нині - 17 "мінімалок"); запровадження загального декларування доходів; повернення збору до ПФ з операцій купівлі-продажу безготівкової валюти тощо. При цьому ключова ставка робиться, звичайно, на детінізацію економіки, легалізацію зарплат, що мало б збільшити базу оподаткування.

Водночас голова Держпідприємництва Михайло Бродський дуже скептично ставиться до перспективи виходу зарплат із тіні лише за рахунок вищезазначених заходів з огляду на нинішні настрої у суспільстві, більшість громадян якого вважає ухиляння від сплати податків ледь не справою честі. На його думку, у неплатників і після скорочення ставки внеску не з'явиться бажання його платити, і в результаті зиски (економію вищезазначених 80–100 млрд) від цього кроку отримає лише великий бізнес, тоді як пенсіонери залишаться без сподівань на відчутне підвищення пенсій.

"Закон про зайнятість, ухвалений торік з ініціативи Кабінету міністрів, передбачає, серед іншого, що роботодавці, які залучають працівника на роботу з біржі, протягом року взагалі не платять ЄСВ за умови, що на наступний рік цей працівник залишиться на роботі. А у разі створення нових робочих місць з прийнятними офіційними умовами оплати праці (не нижче трьох мінімальних зарплат) роботодавець уже зараз має сплачувати лише 50% належного єдиного соціального внеску, - каже пан Бродський. - Треба провести цей експеримент і подивитися, що він дасть, скажімо, через рік. Якщо ми отримаємо серйозні зрушення в контексті створення нових робочих місць і легалізації зарплат, тоді й можна казати про всеохоплююче зниження ставки внеску".

Голова Держпідприємництва вважає, що для боротьби з тіньовими зарплатами потрібен значно ширший і більш комплексний, ніж зараз передбачається, перелік заходів, у тому числі непопулярних. "Такий перелік - тема окремої великої розмови, але без цього проблему належного пенсійного забезпечення в Україні не вирішити", - наголошує М.Бродський.

Схожої думки дотримується К.Швабій. "Ефект Лаффера (зростання бази нарахувань завдяки зменшенню навантаження на фонд оплати праці) дуже примітивно описує реальність, тому розраховувати, що протягом кількох кварталів чи навіть року фонд оплати праці повністю детінізується, не варто", - попереджає експерт.

Натомість О.Мірошниченко як представник роботодавців (а отже, безпосередньо зацікавленої у зниженні ЄСВ сторони. - Ред.) стверджує, що детінізація - таки реальний сценарій. Крім того, за словами експерта, ПФ потребуватиме підтримки з боку держави лише на період до півроку. "Розмови щодо можливого дефіциту ПФ на рівні 90 млрд грн - це страшилки. Більш реальний варіант -30 млрд грн", - зауважує експерт.

За підрахунками Федерації роботодавців, якщо 3 млн підприємців кожен легалізує хоча б одного свого працівника (а їх буває і більше) на зарплату у 2000 грн, то від 15% ЄСВ на рік надійде 10,8 млрд грн. І це не враховуючи потенціалу промислових підприємств, де подібні явища, як відомо, теж мають місце. За різними оцінками, в українській "тіні" працює від 5 до 7 млн чоловік. (До них треба, очевидно, додати і кілька мільйонів гастарбайтерів, які теж не сплачують до бюджету відрахувань зі своїх доходів, однак, очевидно, претендуватимуть хоча б на мінімальну солідарну пенсію.)

Другим джерелом компенсацій називається скорочення нестрахових витрат фондів соцстрахування, а саме - фінансування дитячих новорічних подарунків (на 2013 р. заплановано 103 млн грн), санаторно-курортного оздоровлення (1,3 млрд грн), спортивних шкіл (179 млн грн); утримання Служби зайнятості (1,37 млрд грн); одноразові виплати у разі стійкої втрати працездатності у фонді від нещасних випадків (1,481 млрд грн). Третій можливий компенсатор - перегляд "особливих" пенсійних програм (держслужбовці, судді, військові тощо), на оплату яких у 2013 р. з держбюджету буде виділено майже 61,5 млрд грн, або понад чверть видатків ПФ.

"Зараз фонд оплати праці в Україні - 450 млрд грн. Множимо цей показник на 33-відсоткову ставку, виходить 150 млрд грн реальних надходжень. Ділимо цю суму на 14 млн пенсіонерів та отримуємо 1070 грн. Доповніть цю суму сплатою бюджету за пенсії держслужбовців і все. Оце і є реальний ресурс з фонду оплати праці. Крім того, варто враховувати, що наше населення старіє. Якщо раніше на одного пенсіонера було три офіційно влаштовані працівники, то сьогодні є регіони, де фактично й одного немає", - констатує О.Мірошниченко.

Своєю чергою, О.Бетлій наголошує, що спочатку потрібно підвищити довіру населення до системи соцстрахування, в тому числі пенсійного. "Наразі проблема "тіньових" зарплат є двосторонньою: з одного боку, роботодавці прагнуть уникнути високого рівня нарахувань шляхом повної/часткової сплати зарплат у конвертах, а з іншого - працівники не мають стимулів отримувати "білі" зарплати, бо не довіряють системі загальнообов'язкового страхування", - констатує фахівець.

На думку ж С.Кондрюка, якщо ЄСВ знижувати, то єдиний "економічно доцільний і соціально виправданий шлях" компенсації втрат Пенсійного та інших соцфондів - радикальне, в 2–2,5 разу, реальне (не номінальне) підвищення "штучно заниженої оплати праці".

"Майже чверть працівників не здатні при своїй зарплаті заробити навіть на мінімальну пенсію. В Україні порушено принцип соціальної справедливості в оподаткуванні, що призводить до низки негативних наслідків у суспільстві. Існує явний дисбаланс в оподаткуванні трудового доходу у вигляді заробітної плати та доходів від нетрудової діяльності (дивідендів, відсотків за депозитними вкладами, прибутків від продажу рухомого та нерухомого майна, ін.). Як відомо, більш як 90% надходжень від податку на доходи фізичних осіб становлять саме надходження у вигляді відрахувань із заробітної плати", - констатує заступник голови Федерації профспілок.

Ще одним варіантом реформування системи соцстрахування в Україні називається поступове вирівнювання відрахувань роботодавців і працівників. Нагадаємо, що ще торік влітку податкова, крім зниження ставки ЄСВ до 15% для сплати роботодавцями і до 3,6% - для сплати працівником, пропонувала варіант розподілення навантаження 50:50 (18,6%/2).

"У такому разі, формально не змінюючи розміру сплати соцвнеску, збільшення частки найманого працівника матиме кілька наслідків: суттєво зросте розмір "умовно власних" пенсійних коштів. І тут спрацює магія цифр: кількаразове збільшення таких коштів об'єктивно привертатиме увагу працівників, створюючи стимул до прагнення збільшити власну "білу" зарплату. Не кажу, що це одразу вирішить проблему виплати зарплат у "конвертах", але принаймні система працюватиме в цьому напрямку, зіштовхуючи лобами інтереси роботодавця і найманого працівника", - коментує директор департаменту податкової політики Інституту бюджету та соціально-економічного розвитку Артем Рудик.

З огляду на розмаїття точок зору очевидно, що проблема виведення зарплат із тіні, як і забезпечення належного пенсійного забезпечення в Україні не має простих відповідей (враховуючи, зокрема, й досвід нещодавньої пенсійної нібито реформи). І вирішення цього завдання, нікуди подітися, має справді передбачати надзвичайно соціально чутливі і непопулярні заходи, для імплементації яких необхідна в тому числі сумнозвісна політична воля, якої в українських "діячів", як відомо, "всього нічого". Та й чи може її побільшати в перспективі найближчих року-двох, коли політики вже активно готуються до майбутньої президентської кампанії?..