Рахункова палата: українська дійсність в європейських декораціях

19 вересня Верховна Рада в цілому ухвалила закон про внесення змін до статті 98 Конституції України щодо розширення повноважень Рахункової палати (попередньо документ було схвалено 20 червня). У законопроекті, що розглядався як необхідна умова для підписання Угоди про асоціацію з ЄС, передбачено, що цей орган контролюватиме не лише видатки держбюджету (як зараз), а й доходи.

Тим часом лишається досить значний простір для фантазії, чим саме співробітники Рахункової палати фактично займатимуться, бо немає уточнюючого проекту змін до профільного Закону "Про Рахункову палату" (а то й до Податкового кодексу), що мають конкретизувати, про який, власне, масштаб контролю йтиметься.

Зважаючи на вітчизняні реалії, доводиться підозрювати, що повноважень може виявитися під зав'язку. Як наслідок, прозорість держфінансів та ефективність контролю над ними і далі залишатимуться на плачевному рівні, а от адміністративно-фіскальний тиск на бізнес посилиться. Ну й на додаток у різношерстому таборі "єдиної владної команди" можуть розпочатися чергові бої за перерозподіл сфер впливу.

Колос на глиняних ногах?

За останні роки Рахункова палата (РП) перетворилася на досить декоративний орган, хоча він має нібито чималі повноваження для активності як офіційний аудитор бюджетної сфери. У теорії цей орган (так принаймні прописано в профільному законі) - незалежний, утворюється Верховною Радою, а отже, підпорядкований і підзвітний їй. На практиці це мало б забезпечуватися в тій чи іншій формі значним впливом передусім парламентської опозиції на це відомство. Але цього не було за минулої владі й тим паче немає за нинішньої.

Водночас якщо до 2010-го звіти РП про ефективність управління держфінансами могли означати хоча б якісь проблеми для чиновників через суспільний розголос про факти розбазарювання держкоштів (про кадрові рішення чи кримінальну відповідальність годі говорити), то після президентських виборів і цей ефект зник. Рахункова палата фактично немов води в рот набрала.

Відчуття цього особливо посилилося після останньої зміни керівництва. Яскравий доказ - звіт Рахункової палати про виконання держбюджету за 2012 р., в якому не зафіксовано жодного значного порушення. Так, начебто з витрачанням бюджетних коштів в Україні все гаразд, а зловживання, скажімо, в сфері держзакупівель - то божевільні вигадки журналістів, які "зі стелі" беруть інформацію про сумнівні оборудки на сотні мільйонів і навіть мільярди гривень.

Дивно було б закидати "сліпоту" середній і нижній ланкам співробітників Рахункової палати. У відомстві працює чимало відданих своїй справі людей. Тут питання політичне. Проте й у такому зрізі справа не тільки й не стільки особисто в керівникові відомства Романі Магуті - не надто відомому до призначення представнику "затребуваної" віднедавна "донецької школи менеджменту". Це більшою мірою продукт загальної стилістики держуправління, яка наразі характерна для України.

Тобто зрештою ситуація навряд чи принципово змінилася б, якби крісло керівника РП обійняв (а цей варіант розглядався) після відставки з посади прем'єра Микола Азаров (для якого тривалий час це місце спеціально тримали) чи, не виключено, й "недонецький" Петро Порошенко.

"Рахункова палата втратила свою незалежність. Або, як мінімум, в неї дуже відчутно звузилося поле для маневру. При цьому слід зазначити, що раніше були зауваження щодо обґрунтованості висновків цього органу", - дипломатично коментує екс-в.о. міністра фінансів Ігор Уманський.

У цьому контексті можна пригадати, зокрема, події 2009 р., коли РП - зумисне чи ні - фактично стала учасником інформаційної війни між Банковою та Грушевського. Причому, що важливо, на той період це відомство згідно із Законом "Про внесення змін до Конституції України" (від 8 грудня 2004 р. №2222-IV) якраз мало можливість контролювати не лише видатки, а й доходи бюджету. Відповідна норма діяла до пріснопам'ятного рішення Конституційного суду, який визнав цей нормативний акт неконституційним. Як наслідок, Україна повернулася до "старої" редакції Конституції, а в РП відчутно поменшало компетенції, яка обмежилася видатками бюджету.

З огляду на чергове переписування правил гри добре було б зрозуміти, а наскільки ефективно РП використовувала саме "дохідні" повноваження в 2006–2010 рр.? У пояснювальній записці до законопроекту №2049 зазначено, що за підсумками 2009-го аудиторами Рахункової палати виявлено різного роду порушень і недоліків (інформація самої ж РП) під час адміністрування та справляння доходів держбюджету на 14,7 млрд грн, а 2010-го - на 21,5 млрд грн.

Суми, звичайно, привертають увагу. Проте на практиці, знову ж таки, важкувато сказати, що це дало. Який сухий залишок? Поліпшилася система відшкодування ПДВ? Зникли переплати за податком на прибуток? Податківці пом'якшили стиль роботи? Когось позбавили високої посади?.. "Певний позитив був хіба з точки зору інформування громадськості. Але на бюджетний процес впливу фактично не було", - констатує директор департаменту податкової політики та моніторингу Інституту бюджету та соціально-економічних досліджень Артем Рудик.

Хочеться, як у Європі,
а вийде, як завжди?

Законопроект №2049 у парламент надійшов від імені В.Януковича, що певною мірою могло б виглядати дивно, враховуючи, що глава держави, будучи на практиці адептом президентської форми правління, в цьому разі ініціював посилення механізмів парламентського контролю над урядом. Проте все стає на свої місця, коли згадати, що раніше такі рекомендації надавалися з боку Євросоюзу в контексті підготовки до підписання Угоди про асоціацію. І сьогодні відповідний документ розглядається саме як складова "європакета". Зрештою, аналогічний пункт з'явився і в Концепції розвитку системи управління держфінансами, яку нещодавно схвалив уряд.

Основна на сьогодні інтрига - які саме повноваження отримає Рахункова палата. Детально це, зрозуміло, не прописано в новій редакції статті 98 Конституції, бо й не повинно було. Однак у відповідному положенні Основного Закону зазначено, що "організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються законом". І тут починається найцікавіше.

Через інформаційний вакуум щодо внесення змін до Закону "Про Рахункову палату" та на тлі розквіту корупції в державі доводиться не виключати ризику того, що знайдуться охочі закріпити за РП "жирні" повноваження - для перевірок не тільки роботи державних органів, а й безпосередньо платників податків. В яких клопотів з державою і так під зав'язку.

Як констатує радник президента Асоціації платників податків Ганна Білоцерківська, розширене тлумачення нової редакції статті 98 Конституції дає можливість припускати повторні перевірки правильності нарахування і сплати податків. "Не повинно бути кілька органів, які перевірятимуть правильність сплати податків на підприємствах. Зараз це вже робить Міндоходів, "уваги" якого підприємцям і так більш ніж достатньо. Немає логіки в тому, щоб за одні й ті самі порушення підприємства штрафували кілька разів різні держструктури. Крім того, є сумніви в кадровому потенціалі цього органу для якісного виконання відповідної роботи", - додає голова комісії УСПП з питань економічної політики Юлія Дроговоз.

При цьому виконавчий директор "CASE-Україна" Дмитро Боярчук схиляється до того, що РП краще було б зосередитися на виконанні поточних функцій контролю за бюджетними видатками, де чимало проблем, аніж брати на себе додаткові завдання. "Одна з головних проблем Рахункової палати полягає в тому, що виявлення порушень при витрачанні держкоштів майже не дає ніякого результату. Хіба громадськість інформують про це? Тому краще інвестувати зусилля в продовження та поглиблення поточної роботи", - констатує експерт.

Крім того, експерт вказує на незрозумілість того, чиї інтереси обстоюватиме Рахункова палата, контролюючи доходи бюджету. "Міндоходів і так більш ніж зацікавлений у виконанні планів доходів, які йому спускають згори, і це виливається у шалений тиск з його боку на підприємства. А Рахункова палата навряд чи намагатиметься обстоювати інтереси бізнесу. У чому тоді сенс?" - запитує виконавчий директор "CASE-Україна".

Ігор Уманський не виключає, що контроль Рахункової палати над надходженнями до бюджету міг би бути виправданим, якби йшлося про моніторинг роботи держструктур, а не про перевірки ще й підприємств. Це при тому, що в будь-якому разі слід забезпечити незалежність органу. "Розширення повноважень Рахункової палати дозволяє забезпечити комплексний підхід щодо аудиту державного бюджету в цілому", - підтримує цю ж позицію старший науковий співробітник Національного інституту стратегічних досліджень Дмитро Ляпін.

Натомість екс-заступник міністра фінансів Олександр Савченко переконаний, що це може призвести до дублювання функцій Мінфіну та Міндоходів, що абсолютно недоречно. "Це в тому числі додаткові адміністративні видатки для держави", - зауважує експерт. Директор же аналітичної групи Da Vinci AG Анатолій Баронін вказує на ризик порушення балансу повноважень і суперечки між різними держвідомствами через пересікання зон відповідальності. Також не виключений і варіант посилення конфлікту між парламентськими силами та урядом.

Балансовий пошук

Яким у такому разі може бути оптимальний баланс повноважень Рахункової палати? Експерти схиляються до того, що оптимальним було б, якби якісні висновки цього органу враховувалися при підготовці проекту держбюджету, що давало б змогу уникати встановлення неадекватно завищених планів доходів, як це було в 2012 р., є в 2013-му і, схоже, буде в 2014-му.

"Це могло б бути щось на кшталт висновків за аналогією до аудиту звіту НБУ, який підтверджується представником так званої великої четвірки", - описує можливу модель А.Рудик.

Розвиваючи цю думку, А.Баронін посилається, зокрема, на досвід США, де відповідна інституція надає орієнтири бюджетних показників на наступний рік на основі аудиту попередніх періодів. "У більшості європейських країн рахункова палата здійснює попередній контроль законності фінансових актів уряду та контроль за виконанням державного бюджету без виконання функцій, які традиційно належать податковим органам", - додає експерт.

Чи реально на таку практику сподіватися в Україні? Для цього однозначно потрібна небутафорська незалежність РП, щоб вона справді могла сказати тверде "ні" і парламенту, і президенту, і уряді, які хронічно заражені вірусом популізму та "малюють" такі
фіскальні плани, від яких стогнуть платники податків (точніше, ті з них, хто податки платить).

Проте надії на це мінімальні. І підживлює цю налаштованість анонсований А.Яценюком намір керівництва парламенту… забезпечити представництво опозиційних фракцій у Рахунковій палаті (про це нібито є відповідна домовленість). Адже це означає, що навряд чи влада наважиться надати можливість РП адекватно працювати.

"Думаю, Рахункова палата й надалі від імені Верховної Ради здійснюватиме контроль за дотриманням законодавства під час адміністрування та справляння доходів держбюджету, надаючи висновки відповідним владним інституціям, які матимуть рекомендаційно-інформативний характер", - вважає керівник секретаріату Ради підприємців при Кабміні Андрій Забловський.

Тобто як було, так і буде. Фактично - ніяк.