Податкова реформа: наслідуючи античного Сізіфа

Міністерство фінансів протягом двох найближчих тижнів планує оприлюднити зміни до Податкового кодексу. Є великі сумніви в тому, що вони принципово змінять ситуацію в економіці й стануть революцією. Зате немає сумнівів у тому, що кількість охочих "вписати" у ПКУ потрібні пункти зросте в рази. А відверто слабка позиція міністерства, що очолює процес, лише сприятиме таким зловживанням. Досвід минулих років нічого хорошого не обіцяє, але певні висновки в уряді та парламенті все ж таки зробили. Процес підготовки став менш публічним, від масових дискусійних панелей, зустрічей з представниками галузей і круглих столів відмовилися на користь камерних консультацій із профільними експертами. До речі, їхній склад не змінюється, і, бажаючи почути бізнес, Мінфін уже не перший рік чує тих самих персонажів, які бадьоро виконують добре завчені мелодії. Масштаб реформ у результаті дрібнішає, тому що протягти старі ідеї в нову реформу складно, а нових ідей - мінімум.

Будемо чесні, реформа Державної фіскальної служби - не новаторство, вона йде вже рік, і все, що потрібно, це політична воля, аби прискорити і завершити процес. Скорочення штату в службі розпочали ще за Білоуса, тоді ж народилася ідея підвищити співробітникам, що залишилися, зарплати за рахунок вивільнених коштів зарплатного фонду. І, за словами пана Насірова, уже з осені ц.р. таке підвищення відбудеться. Горезвісні КРІ (від англ. Key Performance Indicators - ключові показники діяльності. - Ю.С.) для фіскалів не зможуть якісно поліпшити роботу структури, яка за фактом не підпорядковується нікому. Ми всі пам'ятаємо нещодавній скандал із зупинкою відшкодування ПДВ усім платникам, після того як Мінфін попросив службу розібратися з можливими махінаціями з відшкодуваннями агровиробникам. З махінаціями так і не розібралися, але Мінфіну дали зрозуміти, хто господар становища. А головне, жодна посадова особа в податковій не постраждала, подумаєш, у повітрі зависнули 4,5 млрд. Звичайно, впровадження системи задоволеності відповіддю в систему "Пульс" (так, це КРІ) змінить ситуацію у відомстві. Чи на щастя, але на цьому Мінфін не зупиниться.

Кожному платникові по кабінету

Остаточний перелік нововведень ще не готовий, пропозиції з поліпшення надходять реформаторам постійно. Але деякі базові рішення вже начебто прийнято. Наприклад, повернути агропромисловості пільговий податковий режим, можливо, вже навряд чи вдасться. "Аграрії зараз порушують це питання постійно, їх цікавить, що буде, чого їм очікувати і чи можна ситуацію змінити. Зараз у нас одна відповідь: спеціальний режим оподаткування ПДВ для села зберігається тільки до кінця поточного року, з початку наступного всі платники працюватимуть у рівних умовах, і не буде ніяких додаткових переваг для аграрного сектору", - пояснив DT.UA заступник міністра фінансів Євгеній Капінус, який курирує реформу.

"Спрощенки" Мінфін також планує поки не чіпати, розуміючи, що жодних альтернатив самозайнятим держава наразі запропонувати не може. Біда в іншому: як трансформувати "пільгову" систему оподаткування, у відомстві розуміють, а от що робити з тими, хто використовує її для податкової оптимізації, - ні. І вгадайте, хто в результаті постраждає?

"Маю констатувати, що спрощена система на сьогодні певною мірою допомагає функціонувати й виживати нашому мікробізнесу, - зазначає Євгеній Капінус. - Говорити про її скасування в нинішніх реаліях передчасно. А можна буде, на моє абсолютне переконання, лише після створення умов, за яких бізнес почуватиметься на загальній системі настільки ж комфортно, як і на спрощеній, до чого зараз і необхідно докласти максимум зусиль. Тільки після цього ми зможемо забезпечити поступовий, комфортний для бізнесу перехід від спрощеної до загальної системи. І, швидше за все, це буде тривалий процес".

Однак масовий результат зі "спрощенки" у майбутньому. Поки ж більшість реформаторських пропозицій стосується поліпшення обслуговування платників податків, а точніше, трансформації процесу "збору данини" в обслуговування. Всі бази даних ДФС планують передати Міністерству фінансів, документообіг зробити електронним, витрати скоротити, ефективність підвищити. Щоправда, з передачею баз даних не все так просто, тому що ДФС розставатися з ними не хоче, а Мінфін прийняти їх не може, адже працювати з ними все одно фіскалам, а не чиновникам. У підсумку готується створення окремої структури, яка буде чи то бази тримати, чи то фіскалів контролювати. Звісно, зайва надбудова, як правило, адміністрування ускладнює, а не спрощує, але тут реформаторам видніше.

Електронний кабінет платника податків буде трансформований і вдосконалений. На сьогодні цей інструмент, по суті, працює тільки як "поштова скринька". Користується електронним кабінетом поки що третина платників-юросіб, а в ідеалі мають користуватися всі. Але для цього треба поліпшувати його функціональну частину, трансформуючи в повноцінний електронний сервіс, з допомогою якого можна управляти податковими платежами.

ДФС не заперечує, що функціонал електронного кабінету потребує доопрацювання, однак і особливого ентузіазму з приводу майбутніх змін не демонструє. У результаті на етапі виконання нововведення можуть реалізовуватися формально. У випадку з автоматичним відшкодуванням ПДВ і відкритими реєстрами тих, хто на нього претендує, і тих, кому його відшкодували, вийшло саме так. І реєстри є, і відшкодування відбуваються, однак з інформації, що публікується на сайті ДФС, неможливо скласти реальну картину того, наскільки вчасно і чи всім платникам ПДВ відшкодовується. У результаті втрачається головна функція цих змін - посилення контролю над діяльністю ДФС. Мінфін обіцяє все змінити, впровадити один реєстр, зробити коректною подачу інформації, не відступати від черговості. Чи пам'ятають там, що питання відшкодування ПДВ треба обговорювати не з експертами й бізнесом, а з Хомутинніком, який після більш як двох років натужних антикорупційних реформ досі ще чомусь зберігає вирішальний вплив на прийняття ключових, у тому числі й кадрових, призначень у цій сфері?

Посилити контроль над ДФС Мінфін намагається, скоротивши штат служби. Тож районні податкові можуть трансформуватися в сервісні центри й надаватимуть консультаційні послуги і методологічну допомогу платникам. За великим рахунком, вони й зараз цим займаються, питання в якості такої допомоги, якої реформа не поліпшить. Але в ідеалі районні податкові будуть приймати звіти платників, допомагати їм їх формувати, збирати дані про надходження, обробляти податкову інформацію та й усе. Перевірок вони не проводять, ця функція покладається на офіси великих платників і обласні податкові. Графіки планових перевірок ДФС пропонують зробити публічними, а більшу частину взаємодій між контролерами і платниками податків перенести в електронні сервіси, зводячи до мінімуму особисте спілкування. Останньою інстанцією для скарг на фіскальну службу стане Міністерство фінансів. Зокрема, скарга на співробітників територіальних органів, офісів великих платників і фіскалів обласних податкових буде направлятися в ДФС, а скарги вже на дії або бездіяльність центрального апарату служби - у Мінфін.

Багато з цих змін, до речі, узято з податкової реформи, розробленої головою податкового комітету ВР Ніною Южаніною ще торік. Чому реформаторського запалу не вистачило для їхньої імплементації тоді ж, не зрозуміло. Радикальне зниження ставок, запропоноване керівником парламентського комітету, бентежило багатьох, але зміни адміністрування і функціональні поліпшення вже рік як могли працювати, якби компромісу між Мінфіном і комітетом було досягнуто. Чи зробили висновки обидві сторони, покажуть цей рік і чергова податкова реформа.

"Естонська" дилема

Однією з ідей, яка також звучала торік і до якої повертаються цього року, є трансформація податку на прибуток у податок на розподілений прибуток. І тут, на відміну від адміністрування й "електронізації" сервісів, не все так однозначно.

Податок на розподілений прибуток або податок на виведений капітал у теорії передбачає оподаткування тільки тих коштів, які не було реінвестовано в бізнес. Це так звана естонська модель, хоча насправді в Україні вже запропоновано незліченну кількість моделей цього податку, багато з яких від "естонської" істотно відрізняються. Але суть незмінна: якщо бізнес вкладає кошти в діяльність і розвиток, він податку на прибуток не платить.

Зараз податок на прибуток чинить швидше адміністративний тиск на підприємства, ніж фіскальний. Оскільки будь-який грамотний бухгалтер може звести прибуток компанії практично до нуля, його надходження до бюджету невблаганно знижуються, особливо в кризові часи, коли шукати додаткових аргументів для низькоприбуткової діяльності не потрібно. Розуміючи це, податкова часто в ручному режимі збирає податок на прибуток, коригуючи заодно і показники виконання держбюджету.

Експерти справедливо зазначають, що податок на прибуток у нинішньому вигляді давно перестав бути бюджетоутворюючим, а легальні способи оптимізації податкових зобов'язань рік у рік скорочують його надходження. Почасти з цим і була пов'язана багаторічна практика ДФС збирати авансові платежі з податку, що спровокувала одразу дві негативні тенденції - можливість у ручному режимі визначати зобов'язання платників і проблему переплат бізнесу до держбюджету.

На сьогодні в Україні близько 250 тис. платників податку на прибуток, при цьому оборот перевищує 20 млн грн лише в 21 тис. платників. Далі ще цікавіше. Прибутковими є тільки 13 тис. з них, при цьому переважна більшість (11,8 тис.) за квартал заробляє менш як 100 млн грн. От і виходимо на сумну статистику: тисяча підприємств за перший квартал ц.р. заплатила до бюджету 11,3 млрд грн, 12 тис. підприємств - 2,5 млрд, а 8 тис. компаній зафіксували збитки в розмірі понад 1 трлн грн. Якщо понад 90% надходжень забезпечує лише тисяча фірм, говорити про пропорційне податкове навантаження не доводиться, і настав час задуматися про реформування. Але в Мінфіну є свої побоювання з цього приводу і не менш обґрунтовані.

"При впровадженні податку на розподілений прибуток не відбудеться істотного спрощення ні адміністрування, ні контролю. Окрім цього, ми запитали в бізнесу, як він ставиться до його впровадження. Міжнародні компанії одразу відповіли, що вони матимуть проблеми через порушення конкуренції, малий бізнес також досить прохолодно сприйняв цю ідею. І враховуючи все це, у нас виникло запитання про доцільність зазначених змін. Усі чудово розуміють, що пошук можливостей для економічного зростання - одне з першочергових завдань держави. Ми постійно шукаємо альтернативні підходи, які дали б змогу стимулювати це зростання. І однією з таких альтернатив податку на розподілений прибуток зараз є прискорена амортизація", - пояснив позицію відомства Євгеній Капінус.

Чи зможе прискорена амортизація стати еквівалентною заміною і стимулювати зростання - питання. Чи можливо на нього відповісти за два тижні до подання законопроекту? Звісно, ні. Навіть з податком на розподілений прибуток, обговорюваним більше року, усе до кінця не зрозуміло. Чому, наприклад, заступник міністра вважає, що бізнес без ентузіазму ставиться до його впровадження, якщо частину наближених до Мінфіну експертів уже публічно звинуватили в збиранні коштів бізнесу на "просування" податку на розподілений прибуток. А якщо гроші збирають, отже, це комусь потрібно.

Втім, ініціатори змін узагалі не такі стримані, як міністерство. Вони пропонують змінювати не тільки сам податок на прибуток, а й ставки інших зборів, аж до ідеї скасувати єдиний соціальний внесок узагалі й покласти тягар виплати пенсій на Міністерство фінансів. При цьому реформатори з легкістю граються і ставками податку на доходи фізосіб (то підвищити до 20%, то знизити до 10%), який є основним для місцевих бюджетів. Знову повертається полеміка про те, чи потрібно змінювати ставки і як? До речі, в Естонії, на яку ми орієнтуємося, прибутковий податок з фізичних осіб - 20%, є соціальний податок у 33%, 3-відсотковий страховий внесок від безробіття, 2-відсоткові обов'язкові відрахування в накопичувальну пенсійну систему. І це теж треба брати до уваги, розраховуючи потенційні вигоди і втрати.

Крім того, податок на розподілений прибуток дає не менше можливостей для оптимізації податкових зобов'язань, оскільки дає змогу штучно обмежувати розподіл прибутку і, як наслідок, уникати оподаткування. При вкрай низькій культурі платників податків і тотальній корупції в ДФС ми ризикуємо не одержати очікуваних вигід, але точно втратимо частину бюджетних надходжень.

Торік уряд уже пішов на експеримент зі зниження ставки ЄСВ удвічі, розраховуючи на детінізацію і зростання. У підсумку не одержали ні того, ні іншого, зате дефіцит Пенсійного фонду перевалив за 140 млрд грн і продовжує зростати, постійно потребуючи від Мінфіну нових вливань. До речі, те, що для детінізації знадобиться кілька років і швидкого ефекту не буде, розумів багато хто. Невже сподівалися, що темпи інфляції не вповільняться, і фіктивний профіцит допоможе вирішити проблеми з недонадходженням ЄСВ?

Аналогічні побоювання викликає і реформування податку на прибуток. Торік МВФ, ознайомившись з пропозиціями реформаторів, негативно оцінив ефект, який дасть реформа. За його розрахунками, надходження від податку на розподілений прибуток становили б близько 8 млрд грн. Усього до бюджету-2015 було зібрано 39 млрд грн податку на прибуток, відповідно, дефіцит надходжень перевищив би 30 млрд. Серед експертного пулу є ідея - знайти компенсатори за рахунок трансформації податку на майно. Ідея хороша, от тільки від адекватного втілення вона далека і в найближчі кілька років точно не буде реалізована.

Так, при збалансованому бюджеті 30 млрд грн втрат на рік були б справедливою платою за розвиток економіки - адже фактично збитки бюджету стали б інвестиціями в розвиток бізнесу. Але нашу держскарбницю збалансованою не назвеш. Її видаткова частина збільшується постійно - зростає дефіцит Пенсійного фонду, збільшується кількість одержувачів субсидій, посилюється необхідність у капітальних видатках, потреба в індексації соцвиплат - ці видатки треба забезпечувати. Звісно, держава, яка взяла на себе стільки непосильних зобов'язань, не зможе пожертвувати 30 млрд. І коли ми говоримо про точкові зміни в адмініструванні і якісне перетворення фіскальної системи, то перешкод немає, та щойно згадуємо про кардинальні і принципові зміни податкового законодавства, то знову впираємося у відсутність реформ в інших сферах, які фактично паралізують реформу податкову.

Падіння темпів податкових надходжень в умовах макроекономічної стабілізації зайвий раз доводить, наскільки насправді нестабільною є українська фіскальна система. У таких умовах будь-які зміни до податкового законодавства загрожують невиправданими ризиками для бюджету, навіть якщо йдеться просто про адміністрування податків. Зрештою, ми всі пам'ятаємо, як після впровадження системи електронного адміністрування ПДВ бізнес паралізувало на два місяці, які потрібні були податковій для доопрацювання системи й усунення помилок у ній.

Якщо ситуація не зміниться принципово невдовзі, а надій на це небагато, то нова податкова реформа ризикує повторити долю своїх попередниць, ставши черговим експериментом з непрогнозованим результатом.