Кредит недовіри

Ефективність державної політики в цілому, а також у будь-якій сфері багато в чому визначається державними органами, що забезпечують її здійснення.

Сьогодні численні дискусії точаться навколо необхідності запровадити стимулюючі підходи в оподаткуванні. Йдеться, наприклад, про заміну податку на прибуток податком на виведений капітал, недопущення зловживання спеціальними режимами оподаткування, такими, як спрощена система оподаткування, про запровадження додаткових методів боротьби з тіньовим ринком (трекінг руху товарів, розширення сфери застосування РРО) тощо.

Однак ефект від реалізації будь-яких ініціатив, навіть найбільш прогресивних, залежить насамперед від ефективності тих державних інституцій, що забезпечують їхнє впровадження.

За результатами дослідження Американської торговельної палати (ACC), податкові та митні органи посідають друге місце серед найбільш корумпованих органів після судів. Можна намагатися оскаржити цифри дослідження, критикуючи методологію, цільову аудиторію або щось іще, але, безумовно, це поганий сигнал про низький рівень довіри до ДФСУ з боку платників і суспільства.

Така ситуація є загрозливою для податкової сфери держави.

З одного боку, рівень довіри до податкових органів суттєво впливає на рівень добровільної сплати податків і дотримання податкового закону платниками. Стимулювання добровільної сплати дешевше та ефективніше з точки зору забезпечення виконання податкового закону, ніж спроби зловити порушника податкового законодавства та стягнути з нього кошти до бюджету. З іншого боку, високий рівень недовіри до податкових органів зумовлює постійні спроби звузити їхні права. Досить часто таке звуження прав може призвести до неможливості виконувати фіскальними органами своїх функцій узагалі.

Прикладів безліч. Це і постійні ініціативи обмежити строки проведення податкових перевірок, а також права податкових органів на отримання інформації, перестрахуватися та направити податківця за будь-яким рішенням до суду. Дуже показовою є аргументація за запровадження податку на виведений капітал. Не ставлячи під сумнів потенційних переваг цього податку, хочу звернути увагу на один з аргументів за його запровадження: "податок знизить можливість дискреції податківця та ризик зловживань". Нова система дійсно значно скорочує перелік об'єктів до перевірок, завдяки чому потенційно зменшаться ризики зловживань. Але сама по собі ситуація, коли недовіра до податкової є аргументом для зміни системи оподаткування, не є нормальною.

Для порівняння, спілкуючись з представниками Міністерства фінансів Латвії, яка нещодавно запровадила цей податок, з'ясували, що саме підвищення спроможності податкових органів в адмініструванні стало передумовою для прийняття рішення про запровадження податку на виведений капітал. Впевнена, що обмеження логічних, необхідних для здійснення своїх функцій прав ДФС - це хибний шлях до подолання тих проблем, з якими сьогодні зіштовхуються платники.

Є ще і третій ракурс цієї проблеми, про який говорять не так багато. Це - імідж фіскальної служби. І це замкнуте коло. Ми хочемо бачити в ДФС "свіжу кров" з новими підходами. Але молоді з правильною мотивацією люди не хочуть іти туди працювати передусім через імідж органу.

Рішенням усіх цих проблем є реформа ДФС. Вона потрібна державі, самій службі та платникам.

Розумію, що за останні роки слово "реформа" дещо втратило свою цінність і змістовне навантаження. Тим не менш, що ж ми розуміємо під реформою?

Як і будь який орган, ДФС "живе" в конкретному правовому полі, має свої внутрішні бізнес-процеси та свою корпоративну культуру. Завдяки зміні цих трьох факторів (законодавства, операційних процесів і внутрішньої культури) змінюється сам державний орган.

Почнімо із законодавства. Наші постійні партнери в податковій сфері, Казначейство США, неодноразово зазначали у своїх рекомендаціях, що для боротьби з корупцією у фіскальних органах потрібно рухатися як у напрямі виявлення фактів корупції, так і в напрямі вдосконалення законодавства з метою виключення норм, які потенційно містять ризики корупції. Досвід запровадження автоматичної системи відшкодування ПДВ є чудовим доказом. Роками процес відшкодування ПДВ був зосередженням корупції у ДФС. За інформацією, яка надходила від платників, за законне право отримати бюджетне відшкодування з деяких платників вимагали хабар від 20 до 40%. При цьому чекати на відшкодування доводилося місяцями.

Сьогодні на систему відшкодування ПДВ нарікань немає. Про це свідчить як статистика скарг, які надходять до Міністерства фінансів, так і дані від офісу бізнес-омбудсмена (щоправда, невирішеною залишається проблема старих боргів). 90% заявок відшкодовується у 30-денний термін. За даними Transparency International, реформу системи відшкодування ПДВ було визнано одним із найефективніших антикорупційних кроків 2017 р. Це стало можливим завдяки виключенню на законодавчому рівні з повноважень ДФС обов'язку надавати висновки про підтвердження суми бюджетного відшкодування. Сьогодні система працює в автоматичному режимі за принципом "відсутності заперечень". Якщо протягом визначеного законом терміну ДФС не встановила факту порушення податкового законодавства платником, заявка автоматично йде на відшкодування.

Важливим для реформи сфери застосування податкового законодавства є його визначеність та однозначність. Що більше існує можливостей для неоднозначного застосування законодавства, то більше ризиків і проблем це створює як для платників, так і для держави.

Саме для цього Міністерство фінансів започаткувало проект з надання узагальнюючих податкових роз'яснень, метою якого є уніфікація практики застосування податкових норм і зменшення потенційної кількості спорів між платниками і ДФС.

Удосконалення законодавства з метою зміни неоднозначних і виключення потенційно корупційних норм є постійним завданням для Міністерства фінансів.

Перейдімо до зміни операційних процесів. Як і в будь-якій організації, ефективність виконання ДФС покладених на неї функцій залежить від ефективності побудови бізнес-процесів усередині.

Протягом минулого року Мінфіном і ДФС було проведено кілька діагностик роботи ДФС: технічною місією МВФ, Офісом технічної підтримки Казначейства США, відомою консалтинговою компанію, яку залучали до реформування податкових адміністрацій у багатьох країнах. Крім того, цього року за підтримки Єврокомісії в Україні вперше здійснено незалежну оцінку процесу адміністрування податків TADAT (the Tax Administration Diagnostic Assessment Tool) за методологією, розробленою МВФ, Світовим банком, Єврокомісією та країнами ЄС.

Підсумовуючи виконані діагностики та надані оцінки, можна виокремити такі основні напрями вдосконалення операційних процесів усередині ДФС.

1. Автоматизація ключових функцій ДФС.

Це стосується як сервісних функцій, так і функцій податкового контролю. Автоматизація зменшує витрати часу та ресурсів з боку як контролюючих органів, так і платника та робить взаємодію платників із ДФС значно простішою.

Якщо говорити про сервіси, то сьогодні близько 60% контактів платників з ДФС здійснюється через центри обслуговування платників (ЦОП), що втричі перевищує середній показник розвинених країн, де 20% - фізичні контакти, 20 - контакти через контактний центр (call-центр), 60% - контакти через електронні сервіси.

Щоб розвантажити працівників ЦОПів, які займаються обслуговуванням платників податків, і підвищити якість послуг, необхідно забезпечити надання більшості адміністративних послуг онлайн через електронний кабінет платника. За нашими оцінками, дев'ять з десяти найпопулярніших послуг, що надаються ДФС, можна перевести в онлайн.

Сфера перевірок також потребує застосування сучасних методів податкового контролю. Камеральні перевірки вже можуть бути автоматизовані. Що стосується документальних перевірок, то загальний світовий тренд - це поступовий перехід до електронного аудиту (тобто перевірка податковими органами документів, поданих в електронному вигляді).

Треба зазначити, що частина з цих завдань уже втілюється сьогодні. Перш за все це електронний кабінет платника. Його функціонал ще не повністю відповідає вимогам закону, але Мінфін і ДФС спільно працюють у цьому напрямку. Переведення послуг в онлайн і спрощення адміністрування є одними із завдань у рамках нещодавно запущеного Мінфіном проекту "Податки Просто".

Також розроблений алгоритм для автоматизації камеральних перевірок. Після його тестування на вибраних областях зможемо його впровадити в усіх податкових. Із автоматизацією камеральних перевірок частина персоналу вивільниться для більш завантажених напрямів роботи, таких, як робота з боргом та аудит.

Сьогодні ми також працюємо над розробкою стандарту ведення обліку в електронному вигляді, що дасть змогу в подальшому здійснювати електронний аудит.

2. Повноцінне запровадження ризик-орієнтованого підходу в діяльності ДФС.

Діюча сьогодні система оцінки податкових ризиків є застарілою, що не дає можливості здійснювати ефективний відбір платників для перевірки, оцінювати ризики під час доперевірочного аналізу. Це знижує результативність перевірок і збільшує витрати ресурсів на їхнє здійснення.

3. Втілення комплексного підходу щодо підвищення рівня добровільної сплати податків.

Останнім часом найкращі практики роботи податкових органів - це заміна традиційних податкових перевірок заходами для стимулювання добровільної сплати податків. У деяких податкових адміністраціях навіть створюються спеціальні структурні підрозділі, які складаються з фахівців з різними компетенціями - економістів, податківців, біхевіористів, комунікаційників тощо. Завданням таких підрозділів є розробка стратегій щодо стимулювання платників сплачувати податки добровільно. В Україні цей процес іще на початковому етапі, але розуміння його важливості вже є.

4. Організація роботи персоналу.

Цей напрям є дуже важливим і стосується насамперед ефективного розподілу персоналу між функціями. Якщо порівнювати кількість персоналу ДФС з податковими інспекціями інших країн, то не існує значної різниці у кількості населення, що припадає на одного працівника податкової. Але ж існує різниця в частці працівників, зайнятих тією чи іншою функцією. Для прикладу: в розвинених країнах погашенням боргу в середньому займається 13% усього персоналу податкових, тоді як в українській ДФС - 4%, в роботі аудиту - 31%, а в Україні - 12%.

Не менш важливою є побудова ефективної системи матеріальної та нематеріальної мотивації персоналу, з одного боку, та притягнення податківців до відповідальності - з іншого.

Проте всіх цих змін недостатньо для того, щоб комплексна реформа ДФС відбулася. Змінити внутрішню культуру в ДФС, або ж філософію, є ключовим завданням. Інакше комплексну реформу здійснити неможливо. Це довгострокове завдання, яке може бути втілене зі зміною підходів і принципів роботи. Для того, щоб це сталося, всередині ДФС повинні працювати люди, які, окрім професійних навичок, є носіями цієї нової філософії. Впевнена, що завданням керівництва ДФС повинно бути виявлення всередині та залучення ззовні таких людей.

***

Таке складне завдання, як реформа ДФС, безумовно, потребує формалізованого комплексного бачення. Тому найближчим часом на затвердження уряду буде подано комплексний план реформи ДФС, розроблений спільно Мінфіном і ДФС на основі досліджень і рекомендацій, про які йшлося вище.