КОДЕКС «БЮДЖЕТНОГО» ПРАВОПИСУ

Відоме прислів’я американців про неминучість двох речей — смерті та приходу податкового інспектора — депутатам та чиновникам усіх рівнів варто було б доповнити ще одним: щорічним прийняттям бюджету. Бюджетний процес цього року обіцяє бути цікавим, а головне фінансовий документ на 2002 рік — знаковим: уперше його будують відповідно до Бюджетного кодексу, підписаного Президентом в липні нинішнього року одним із небагатьох системних документів після Конституції України. Оскільки увага засобів масової інформації була прикута до Податкового та інших кодексів, де менше математики, але більше центрів різнополярних інтересів, це вберегло Бюджетний від надмірної політизації, і він не став жертвою компромісів, які вихолощують ідею.

Хоча ідея бюджетного реформування витала в повітрі чи не одразу після проголошення незалежності, серйозна робота над реформуванням бюджетної системи почалася з приходом у комітет Верховної Ради з питань бюджету Юлії Тимошенко. Головна мета, яка стояла перед розробниками, — кардинальна зміна міжбюджетних відносин. Перехід від середньовічних принципів типу «Васал мого васала — не мій васал» до формалізованих, заснованих виключно на формульному підході, звичайно, сподобався не всім. Небезпеку відчули не тільки обласні керівники, право політичного тиску яких на міста та райони обмежувалось. Міністерство фінансів, консервативне за своєю природою, теж пропонувало вдовольнитися тільки косметичними поправками. Однак енергії Юлії Володимирівни вистачило, щоб протягнути законопроект через перше читання в парламенті.

Більше того, бюджетний комітет серйозно поставив під сумнів монополію Мінфіну на обрахунки параметрів бюджету. Двічі — при обговоренні бюджету на 1999 та 2000 роки — депутатам подавали розрахунки місцевих бюджетів з прямими трансфертами до рівнів міст обласного значення та районів. Запропоновано схему автоматичного надання дотацій місцевим бюджетам, яка згодом таки була реалізована і довела свою високу ефективність.

Хоча пропозиції щодо кардинального реформування міжбюджетних взаємовідносин уряд тоді не сприйняв, ця проблема вже не могла пройти не поміченою ні вітчизняним політикумом, ні міжнародними організаціями. Та й у самому Мінфіні багато хто почав усвідомлювати, що вирішення питання міжбюджетних відносин розв’язує багато проблем — насамперед погашення заборгованості чи боротьби з взаємозаліками. Адже деякі місцеві органи влади відчули перевагу хронічного недофінансування своїх бюджетів — ним завжди можна пояснити появу заборгованості соціальних виплат чи з розрахунків за енергоносії. Лавиноподібне нагромадження взаємних зобов’язань між ПЕК та бюджетом змушувало державу щороку здійснювати грандіозні взаємозаліки, що повністю знищувало стимули місцевого керівництва до здійснення поточних платежів, зокрема за енергоресурси.

Розвиток бюджетної реформи отримав новий імпульс з приходом в уряд команди Ющенка. В Міністерстві фінансів відбулися певні кадрові перестановки, було створено робочу групу для роботи над реформуванням міжбюджетних відносин. До обговорення положень бюджетної реформи залучали широкі кола спеціалістів — від Асоціації міст України до експертів Світового банку. Після переходу Тимошенко в уряд надто радикальні вимоги Бюджетного комітету, особливо в частині статусу Бюджетної резолюції, були істотно пом’якшені. Кардинальній ревізії піддано весь Бюджетний кодекс, кількість статей зменшено вдвічі, з тексту вилучено положення, які ставили надто жорсткі вимоги до виконавчої влади або занадто розширювали повноваження бюджетного комітету чи всієї Верховної Ради. Однак у частині міжбюджетних відносин ідеологія первинної редакції Кодексу залишилась незмінною. Безперечно, з’явились норми, які є результатом компромісів чи кон’юнктури і не додають документові естетичної довершеності. Та в цілому український Кодекс — чи не найкращий із такого роду документів на теренах колишнього Союзу. Принаймні в Росії проблема міжбюджетних відносин ще далека від свого розв’язання.

Спробу застосувати положення Кодексу було здійснено вже при підготовці проекту бюджету-01. Правда, тоді переміг консервативний підхід, що викликало певне розчарування в основних донорів України. Однак необхідність змін була настільки очевидною, що вирішили зробити перший крок у реформі: було прийнято постанову Кабінету міністрів, якою обласним адміністраціям настійливо рекомендувалось дотримуватися формального підходу під час розрахунків трансфертів до районних бюджетів та бюджетів міст обласного значення, запропонованого Міністерством фінансів. Як засвідчив досвід затвердження та виконання місцевих бюджетів, це рішення виявилось не найгіршим — і методику допрацювали, і Кодекс вдосконалили. Та й обласна влада пройшла незвичний для неї тест на гнучкість і вміння знаходити компроміс — перерозподіл ресурсів уперше слід було обґрунтовувати перед керівництвом міст та районів.

Президентське вето на проект Кодексу, затверджений Верховною Радою в березні цього року, став свідченням зміцнення позицій центру, якому вже не конче було вдаватися до політичних реверансів перед кримською автономією. В остаточній редакції Кодексу АР Крим перестає бути «чорним ящиком», наділеним ексклюзивними відносинами з центром, причому за одноканальною схемою. Як і щодо інших регіонів, держава воліє мати безпосередні відносини не тільки з бюджетом автономії, а й з містами республіканського значення та районами. Крім цього, АРК, швидше за все, втратить привілей зараховувати до свого бюджету податок на прибуток та акцизний збір, який уже давно збурював настрої не менш амбітної владної еліти сусідніх територій. Приведення переліку доходів Криму до загальнонаціонального стандарту, з погляду системності, звичайно, явище позитивне, однак проблема особливого статусу півострова залишилась і в майбутньому ще не раз спричинятиме політичні протистояння.

Непроста ситуація і з Києвом. На жаль, столиця випадає із загальної концепції побудови місцевих фінансів. Щороку правила гри щодо неї змінюються, що дуже ускладнює порівняння місцевих бюджетів за роками. Так, якщо в бюджеті-01 акцизний збір повністю зараховувався до державного бюджету, то в проекті на 2002 рік вже й податок на прибуток підприємств ділиться між державним бюджетом та бюджетом Києва порівну. Очевидно, що частка вилучень із бюджету Києва й надалі буде предметом політичних торгів. Крім цього, розрахунок видатків на забезпечення функцій столиці не формалізовано, що не може сприяти фінансовій стабільності бюджету мегаполісу.

Що стосується видаткових повноважень, то уніфікація в Кодексі досить глибока. Цим документом уперше не тільки їх «розведено» між різними рівнями влади, а й встановлено принципи, за якими здійснено це розмежування. У цьому сенсі Кодекс — потужніший документ, аніж закон України «Про місцеве самоврядування», який усе-таки більшою мірою декларативний, ніж прикладний. Так, за державою залишаються функції, які неможливо довірити для виконання місцевим органам влади, — такі як законодавча та судова влада, силові структури, міжнародна політика, наука, національні програми в галузі економіки. Решту функцій розподілено між рівнями — відповідно до природи їх поширеності та відповідальності держави за їх виконання.

У галузі освіти, наприклад, дошкільна фінансується з бюджетів міст, сіл та селищ, за загальну середню освіту відповідають районний рівень та місто обласного значення, школи-інтернати фінансуватимуть з обласного бюджету, а вища освіта залишається за державою. За надання первинної медичної допомоги в сільській місцевості відповідальні сільські та селищні ради, які мають передбачати у своїх бюджетах видатки на фельдшерсько-акушерські пункти. Левова частка підтримки здоров’я нації покладається на районний рівень та міста обласного значення, забезпечення ж спеціалізованої медичної допомоги залежить від обласного бюджету. Клініки загальнодержавного значення та науково-дослідні центри фінансуватимуться із державного бюджету. В попередніх редакціях Кодексу ці повноваження називались делегованими, потім для досягнення компромісу з тим же законом України «Про місцеве самоврядування» їх скромно перейменували на такі, «що беруться до розрахунку трансфертів з державного бюджету».

Складніше із соціальним захистом, до якого місцеві органи влади відчувають певну прохолоду і фінансування якого з місцевих бюджетів завжди здійснювалось за залишковим принципом. Воно й зрозуміло — місцева влада не відчуває себе відповідальною за популістські рішення центральних органів влади про пільги та субсидії, які із завидною впертістю досі скидають на місцеві бюджети. Слід віддати належне мужності Міністерства фінансів: воно в 2002 році готове взяти на себе забезпечення фінансування цих пільг та субсидій, доручаючи місцевим органам влади здійснювати тільки відповідні виплати через механізм субвенцій. Більше того, не виключено, що деякі з пільг забезпечуватимуться шляхом прямих виплат населенню. Це в разі гарантування належного контролю та зниження рівня зловживань дасть певну економію коштів.

Один із якісно важливих проривів стосується розуміння природи не тільки різних видів видатків, а й доходів. Так, за державним бюджетом фіксуються види податків, мобільність та чутливість яких до рішень центру дуже висока. Це ПДВ, податок на прибуток, акциз, митні та деякі інші платежі. Прибутковий податок з громадян — найголовніший ресурс місцевих бюджетів, який мусить забезпечувати виконання делегованих повноважень, і тому він, якщо керуватися буквою Кодексу, «береться до розрахунку трансфертів». У цьому є своя логіка. Податок залишається загальнодержавним, однак місцеві органи влади мають на його справляння серйозний вплив, тому його закріплено за місцевими бюджетами. Крім цього, його рівень прямо вказує на привабливість відповідної території — чим вищий рівень податку в розрахунку на одного мешканця, тим більше багатих людей прагне там жити, тим краще платять заробітну плату. Цей податок також досить стабільний і тому може бути досить точно обрахований.

А от плата за землю за своєю природою є місцевим податком, що, зрештою, частково визнав і законодавець, зарахувавши певну її частину до власних доходів самоврядування. На жаль, щодо цього ресурсу в Кодексі залишається певна непослідовність. Так, якщо міста обласного значення залишатимуть у себе 75% плати за землю, то міста районного значення, селища та села, для яких цей ресурс дуже важливий, отримують лише 60% від нього. До речі, економія для державного бюджету від цього в 2002 році становитиме всього 50 млн. грн., а ось міну потенційної напруженості між територіальними громадами з різним статусом закладено. Цю помилку перехідного періоду в майбутньому доведеться виправляти.

До слова, власні ресурси, як і повноваження місцевих бюджетів, становлять біля 10 відсотків, а решта належить до делегованих, які регулюються державою через трансфертну політику. Тим часом у країнах Західної Європи повноваження, які в нас зараховано до делегованих, переважно фінансуються з держбюджету, а за місцевими залишається фінансування виключно власних повноважень. Тому твердження про те, що ми скоро наблизимося до цивілізованих країн, досягнувши співвідношення між місцевими та державним бюджетами 40:60, є не зовсім коректними — структура видатків різна.

Кодексом передбачено категорію доходів, щодо яких держава не здійснює регулювання. Це частина плати за землю, місцеві податки та збори й інші доходи, що не мають постійного характеру. Їх іще називають власними, хоча Кодекс їх іменує такими, «що не беруться до розрахунку трансфертів». Відповідно, визначено й видатки, за здійснення яких держава не відчуває себе відповідальною, — благоустрій території, житлово-комунальне господарство. Це досить кардинальний прорив у публічних фінансах: вперше держава визнала за місцевим самоврядуванням право самостійно управляти частиною фінансових ресурсів, не передбачивши «покарання» (у формі зменшення трансфертів) за надмірну активність у їх нарощуванні.

Документ містить вимогу компенсації місцевим бюджетам втрат від рішень центральних органів влади. Якщо донедавна ця норма була мертвою, то тепер слід чекати рішучих дій з боку міст, які недобирають, насамперед, у платі за землю через надання пільг окремим підприємствам. Так, закон про пріоритетний розвиток бронетанкової галузі спричинив серйозну «дірку» в бюджеті Харкова, яку відповідно до Бюджетного кодексу дотацією вирівнювання не залатаєш. Тому питання про компенсацію постане вже під час розгляду проекту бюджету на 2002 рік.

Аби зменшити вихід у сесійний зал відверто популістських законопроектів, у Кодексі передбачено фільтр: на кожен законопроект, що впливає на параметри бюджету, потрібен висновок бюджетного комітету та Міністерства фінансів. Звичайно, це слабка перепона для професійних демагогів, однак поле для їхнього маневру все-таки звужується.

Цікавим є питання про фінансування так званих захищених статей. Хоча викоренити цей рецидив часів планової економіки до кінця не вдалось, однак було уточнено наслідки зарахування до цієї категорії певних видатків. Віднині статус захищених передбачає, що ці видатки не можуть бути скорочені навіть тоді, коли виникає недонадходження доходів. Хоча стаття 210 нового Кримінального кодексу і погрожує роздягнути догола чи посадити бідного фінансиста за непропорційне фінансування, однак цей дамоклів меч висітиме над ним лише за умови, якщо законом про державний бюджет про цю пропорційність буде щось сказано. Хоча сам термін «пропорційне» — від лукавого, оскільки ряд видатків мають сезонний характер, наприклад оплата енергоносіїв.

Крім очевидних переваг Бюджетний кодекс таїть у собі небезпеку жорсткої централізації фінансових ресурсів. По-перше, втрачено певний баланс сил між центром та регіональною елітою. Якщо досі губернатори інколи могли неформально впливати на параметри своїх бюджетів через «групи впливу» в уряді та парламенті, то тепер усе залежить як від макроекономічних параметрів, які перепровірити наразі дуже важко, так і від політичного рішення про обсяг чистого (різниця між дотаціями та вилученнями) трансферту місцевим бюджетам. Оскільки місцеві бюджети за своєю природою не настільки рідні для держави, як власний, тобто державний, то в багатьох країнах загальний обсяг чистого трансферту встановлюється законом як частка від доходів державного бюджету. Хоча цей параметр у Кодексі передбачається фіксувати в Бюджетній резолюції, однак досвід попередніх років свідчить, що Міністерство фінансів навчилося майстерно оперувати цифрами, змінюючи, наприклад, види доходів місцевих бюджетів, що знижує наочність показників. Щоб виконати політичну вимогу Президента — досягти співвідношення між місцевими та державним бюджетами 40:60 (див. Послання Президента щодо бюджетної політики на 2002 рік) — достатньо зробити дуже оптимістичним прогноз зростання заробітної плати і в такий спосіб штучно збільшити дохідну базу місцевих бюджетів.

По-друге, касове виконання місцевих бюджетів передбачається доручити державному Казначейству. Причому за доходами це пропонується здійснити вже з 1 січня, а за видатками — протягом 2002 року. Казначейська форма виконання бюджетів, за якої розпорядники коштів не мають власних рахунків, а казначей оплачує їхні рахунки на користь третіх осіб після попередньої перевірки, має переваги, оскільки знижує рівень зловживань. Однак чому ці функції має здійснювати виключно державне Казначейств, а не призначений місцевою радою службовець? Наполегливість, із якою намагаються нав’язати Казначейство місцевим радам, не може не викликати сумнівів у щирості. Адже відповідальності Казначейства за неналежне обслуговування місцевих бюджетів у законі не визначено, а загальна тенденція до зміцнення в Україні центральної влади не дає підстав для впевненості, що чиясь владна рука в певний момент не перекриє фінансового «краника» конкретному місту.

Для виконавчої влади дуже велика свобода маневру залишається у визначенні нормативів бюджетної забезпеченості, механізмів заохочення тих адміністративних одиниць, які мають вищі фіскальні показники порівняно з іншими територіями. Це знижує рівень прогнозованості доходів місцевих бюджетів і відповідно їхній позичковий рейтинг. Тому з часом ці питання доведеться врегульовувати все-таки законом, а не нормативним актом виконавчої влади.

Та найгостріша проблема, яка постане вже нинішнього року, — неврегульованість відносин на рівні район—місто районного значення, селище, село. Реформа поки що зупинилася на рівні району. Нормативів для бюджетів містечок, сіл та селищ, порядку розрахунку їхніх доходів та видатків ще не розроблено. І хоча Кодексом передбачено прийняти відповідний закон у дворічний термін, однак у дзвони потрібно бити вже тепер. До прийняття Бюджетного кодексу рішення районної ради щодо нормативів відрахувань від прибуткового податку з громадян до міських, сільських та селищних рад було хоч і не завжди вмотивованим, однак законним. Зараз же рішення сесій — міської міста районного значення та районної — матимуть однакову силу перед судом. Пікантне у цій ситуації те, що баланс ресурсів та повноважень у Кодексі порушено: переважну більшість міст об’єктивно очікуватиме вилучення, а не дотація. А вилучати кошти завжди важче, ніж надавати дотацію, навіть якщо цим займеться Казначейство. Не дійшла б справа до воєн локального характеру в майже трьохстах містечках України, тим паче в рік виборів.

Виходом із цього становища могла б стати постанова Кабінету міністрів про порядок обрахунку трансфертів з районних бюджетів до бюджетів міст районного значення, сіл та селищ, яка б визначила бодай загальні параметри міжбюджетних відносин на цих рівнях. Досвід прийняття такого рішення вже є, і він досить обнадійливий. Звичайно, можна сподіватися на внесення відповідного розділу до проекту державного бюджету, але це малоймовірно — надто мало часу для «розкрутки» питання, а середньостатистичний законодавець ще не навчився працювати на запобігання проблемі.

Загалом, Україну очікують серйозні зміни, якщо, звичайно, ми самі не злякаємося своєї сміливості довести реформу до логічного завершення.