Фіскальний популізм як діагноз

Прийняття Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" та подальша передача функцій адміністрування єдиного внеску від Пенсійного фонду України до Міністерства доходів і зборів стали важливими кроками на шляху до розбудови єдиного й прозорого національного фіскального простору. І, зокрема, сприяли зменшенню адміністративного навантаження на платників, скороченню кількості контролюючих органів, поліпшенню платіжної дисципліни, впровадженню технологій електронного урядування в практику роботи органів виконавчої влади.

Нині особливої актуальності набуває створення збалансованої фіскальної системи, здатної забезпечити реалізацію структурних реформ у реальному секторі економіки, прискорення розвитку соціальної сфери, досягнення рівноваги між видатками на підтримку добробуту населення та формуванням потенціалу для зростання виробництва.

Найпопулярнішою в бізнес-середовищі і навіть серед політиків продовжує залишатися теза про непомірно велике фіскальне навантаження на вітчизняний бізнес, без зменшення якого начебто неможливо вивести економіку з тіні. Зокрема, регулярно лунають пропозиції істотно знизити розмір єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування для роботодавців, посилаючись на те, що в Україні він чи не найвищий у світі (найрадикальніші пропозиції - скоротити вдвічі, до 18–20% від фонду заробітної плати).

З цього приводу варто нагадати, що система соціального страхування, як і бюджетна система, є механізмом перерозподілу доходів і ресурсів у суспільстві. Кошти соціального страхування, разом із бюджетними, становлять фінансову основу провадження соціальної політики в країні, забезпечуючи частину суспільних видатків соціального спрямування. Хоч би якою була пропорція між цими двома джерелами, разом вони мають покривати сукупний обсяг соціальних зобов'язань і гарантій держави перед своїм населенням щодо забезпечення прав на освіту, охорону здоров'я, пенсійне забезпечення та інші види соціального захисту. Тому, посилаючись на зарубіжний досвід, слід враховувати існування істотних міжкраїнових відмінностей у розподілі фіскального навантаження між податками та внесками на соціальне страхування, між бізнесом, громадянами та державою, а також за напрямами соціальних видатків.

За відсотком ВВП, що перерозподіляється через фіскальну систему (податки + соціальні внески), Україна справді значно випереджає країни Центральної та Східної Європи: 44,2% ВВП у 2012 р. проти 28–37% ВВП у країнах - нових членах ЄС. Проте в більшості країн "старої" Європи ця частка становить 39–45%, а в Данії сягає 48,1% (див. табл.).

Сучасний розмір єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування в Україні не може вважатися високим з огляду на значно нижчу межу пенсійного віку, слабкий розвиток недержавного пенсійного забезпечення та приватного страхування життя, а також на загалом низький рівень участі населення у формуванні надходжень до системи публічних фінансів. Податки на доходи громадян в Україні забезпечують лише 10,5% сукупних фіскальних надходжень, тоді як у більшості країн Європи податки на персональні доходи забезпечують близько чверті сукупних фіскальних надходжень, в Ірландії та Швеції - понад третину, в Ісландії - 38,3%, а в Данії, де соціальне страхування майже відсутнє, - 50,9%. Практично в усіх країнах "старої" Європи застосовується прогресивна шкала оподаткування доходів населення/домогосподарств, і ці надходження істотно перевищують або принаймні порівнянні із сумами соціальних внесків, сплачених роботодавцями.

Соціальні внески працівників в Україні забезпечують лише 2,6% сукупних фіскальних надходжень, або лише 9% загальної суми сплачених соціальних внесків. У більшості країн Європи працівники сплачуть принаймні чверть загальної суми соціальних внесків, у Німеччині, Греції, Хорватії, Люксембурзі, Мальті, Нідерландах, Австрії, Польщі, Словенії розподіл відповідальності роботодавців і працівників за сплату соціальних внесків близький до паритету (50%). Лише у Швеції та Ісландії працівники звільнені від сплати обов'язкових соціальних внесків, але в цих країнах громадяни сплачують чи не найбільше податків на персональні доходи (за часткою в сукупних фінансових надходженнях).

У Чеській Республіці, Німеччині, Нідерландах, Польщі, Словаччині значну частину фіскальних надходжень (6–10% загальної суми) забезпечують соціальні внески, сплачені самозайнятими особами. В Україні підприємці - фізичні особи становлять близько 9% загальної кількості платників внесків, але їхні внески становлять лише 0,6% сукупних фіскальних надходжень (2,2% загальної суми сплачених внесків). Ситуація ускладнюється тим, що ця категорія зайнятого населення практично не бере участі і в створенні особистих пенсійних накопичень: за майже десять років діяльності недержавних пенсійних фондів сума внесків, сплачених до них фізичними особами - підприємцями, ледве досягла 0,2 млн грн (див. "Підсумки розвитку системи недержавного пенсійного забезпечення станом на 31.12.2013 року": офіційний сайт Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг //nfp.gov.ua/files/OgliadRinkiv/NPF/NPF_IV_kv%202013.pdf).

Існуюча практика мінімізації участі підприємців у системі соціального страхування та недержавного пенсійного забезпечення означає невідворотне збільшення майбутніх видатків на виплату державних дотацій і соціальної допомоги особам, які не здобули права на мінімальну трудову пенсію.

Як свідчить і національний, і зарубіжний досвід, саме по собі зниження ставок єдиного соціального внеску чи податків зовсім не гарантує, що їх більш охоче сплачуватимуть. Впровадження в Україні у 2004 р. пласкої шкали оподаткування доходів населення зі зниженою 13-відсотковою ставкою, зменшення у 2006 р. розміру пенсійного внеску для роботодавців до 31,8% не дали жодного позитивного економічного чи соціального ефекту, а лише призвели до скорочення обсягів відповідних надходжень. У Російській Федерації впровадження єдиного соціального податку зі зниженою 26-відсотковою ставкою для роботодавців закінчилося повним провалом. З огляду на хронічний дефіцит страхових фондів російський уряд зрештою був змушений відмовитися від самої ідеї єдиного соціального податку, і з початку 2011 р. підвищив розмір внесків за пенсійним і медичним страхуванням; сумарний розмір внесків за всіма видами страхування для роботодавців становить 34%, з них 26% - внесок до Пенсійного фонду, 5,1% - на обов'язкове медичне страхування (див. офіційний веб-сайт Пенсійного фонду Російської Федерації [Електронний ресурс]. - Режим доступу: //www.pfrf.ru/for_employers).

Стосовно очікувань, що зниження розміру єдиного внеску сприятиме детінізації зарплат і збільшенню надходжень до системи соціального страхування та місцевих бюджетів, слід зважати ще на такі ризики.

По-перше, немає підстав стверджувати, що зниження розміру єдиного внеску стимулюватиме роботодавців платити вищі легальні зарплати. Сплативши єдиний внесок з більшої суми зарплати, роботодавцю доведеться дійсно сплатити цю вищу зарплату своєму працівникові (інакше працівник уже матиме документальні докази для звернення до суду).

По-друге, судячи з кількості застрахованих осіб, яка майже на третину менша від загальної чисельності зайнятого населення, значна кількість роботодавців знаходить можливість зовсім не платити єдиного внеску, і його розмір у цьому разі не має жодного значення.

По-третє, зниження розміру єдиного внеску для роботодавців створює значно вигідніші умови для самозайнятих осіб, зокрема фізичних осіб - підприємців, які обрали спрощену систему оподаткування. Для них зниження розміру внеску не передбачає жодних вимог щодо збільшення бази нарахування внеску (як відомо, для "спрощенців" фактично такою базою є мінімальна заробітна плата). Тобто роботодавцеві буде значно вигідніше оформити своїх працівників як фізичних осіб - підприємців, а не укладати з ними трудові відносини.

На даному етапі мова може йти лише про перерозподіл фіскального навантаження між категоріями платників, передусім між роботодавцями та працівниками. Зменшення розміру єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування для роботодавця може бути компенсоване не лише збільшенням розміру єдиного внеску для працівника, а й запровадженням повномасштабної прогресивної шкали оподаткування доходів домогосподарств (населення). Такий перерозподіл не варто пов'язувати із запровадженням другого рівня пенсійної системи (загальнообов'язкового накопичувального пенсійного страхування), оскільки його старт відкладається на невизначений строк.

Особливо слід застерегти від намагань замінити (навіть частково) надходження єдиного соціального внеску податками на багатство (нерухомість, предмети розкоші тощо). Запровадження істотних податків на багатство має сенс лише за умови достатньої мотивації населення до зайнятості та самозабезпечення. В Україні переважна більшість населення та політиків сприймають такі податки, як спосіб "покарання" багатих людей, оскільки в масовій свідомості панує думка, що це багатство обов'язково вкрадене, нажите нечесним шляхом, а порядна людина завжди буде бідною. Однак за понад 20 років ринкових перетворень уже мав би сформуватися значний сектор вітчизняного бізнесу, який працює достатньо прозоро й легально.

Західна етика, на якій тримається ідеал держави загального добробуту, не засуджує багатство, а закликає працювати, щоб не бути бідними. Саме тому податки на багатство не розглядаються як першооснова наповнення бюджету і відіграють радше морально-виховну, ніж економічну функцію: вони повинні стримувати громадян від бажання хизуватися своїми статками, вести надто зухвале "світське" життя. Потрібно також розуміти, що податки на багатство неспроможні істотно зменшити нерівність, хіба що вони набудуть характеру експропріації.