Держдопомога бізнесу: необхідність термінового перегляду за європейськими правилами

Реформування державної допомоги бізнесу - це процес, який пройшли багато країн Європи, що інтегрувалися до Європейського Союзу.

В його основі лежить ідея про те, що за наявності спільного для європейських країн ринку необхідні єдині правила допомоги підприємствам, аби забезпечити їм рівні конкурентні умови. Україна з підписанням Угоди про асоціацію з ЄС долучається до цього процесу. Однак для України реформа державної допомоги - це не лише зближення з ЄС, а й можливість зменшити навантаження на бюджет, раціоналізувати витрачання державних ресурсів, реструктуризувати державні компанії та модернізувати конкурентну політику. Тож важливо оцінити, як виконання вимог Угоди про асоціацію вплине на державну допомогу підприємствам в Україні.

Кому і скільки допомагає держава

Слід зазначити, що виконати абсолютно точне та адекватне порівняння застосування державної допомоги в Україні та ЄС неможливо. Європейська статистика державної допомоги є повністю доступною та прозорою. Про кожен захід державної допомоги на порталі Європейської комісії публікується інформація щодо того, хто, в який період і на яких умовах отримував державну допомогу. Тоді як в Україні надання державної допомоги суб'єктам господарювання є непрозорим, інформація про її надання не публікується на єдиному ресурсі, а статистика щодо обсягів не узагальнюється жодним відомством, а отже, офіційні дані щодо обсягів і структури державної допомоги невідомі. Нами здійснено розрахунки обсягів державної допомоги, що базуються на підходах ЄС і дають змогу здійснити порівняльний аналіз обсягів державної допомоги бізнесу у країнах ЄС і в Україні. Відповідно до них протягом 2010–2014 рр. обсяг державної допомоги підприємствам в Україні зріс з 5,48% ВВП у 2010 р. до 10,35% ВВП у
2014-му.

Спостерігається тенденція до поступового скорочення прямого бюджетного фінансування бізнесу (з 1,47% ВВП у 2010 р. до 0,8% ВВП у 2014-му) за одночасного збільшення обсягів наданих податкових пільг (з 2,56% ВВП у 2010 р. до 3,22% ВВП у 2013-му) і державних гарантій (з 0,19% ВВП у 2010 р. до 4,04% ВВП у 2012-му).

Загальні обсяги допомоги підприємствам в Україні пов'язані з фінансуванням НАК "Нафтогаз України", зокрема, шляхом надання податкових пільг з ПДВ за операціями із ввезення природного газу відповідно до зовнішньоекономічних контрактів (було скасовано у грудні 2013 р.). Ключовим користувачем пільги був державний газовий монополіст, її обсяги становили понад 22 млрд грн у 2011-му і 2012 р. та понад 18 млрд - у 2013-му. Більшість державних цінних паперів (ОВДП) для збільшення статутного капіталу підприємств випускалася для "Нафтогазу", в 2014 р. було випущено ОВДП на 96,6 млрд грн. У 2012 р. за кредитами НАКу було надано державних гарантій на суму у 29,8 млрд грн, а у 2013 р. - ще на 8,8 млрд. Таким чином, "Нафтогаз" є найбільшим одержувачем державної допомоги в Україні, без урахування якого її загальні обсяги в 2014 р. скоротилися б із 10,35% ВВП до 4,2% ВВП.

У період 2004–2013 рр. державна допомога бізнесу в Україні (у % ВВП) в рази перевищувала аналогічні показники в країнах ЄС. Під час підготовки до вступу у ЄС та в перші роки членства Польща (1,4% ВВП у 2004 р.), Чехія (2–3% ВВП у 2000–2004 рр.) і Румунія (1,9–2,6% ВВП у 2002–2004 рр.) мали вищі за середні по ЄС обсяги допомоги підприємствам, однак нижчі, ніж в Україні. Якщо держдопомога підприємствам у середньому по ЄС залишалася майже незмінною, то в нашій країні спостерігалася тенденція до її зростання.

Аналіз розподілу держдопомоги підприємствам за видами економічної діяльності вказує на те, що найбільші її обсяги припадають на енергетику (6,9% ВВП), що, знову ж таки, зумовлено підтримкою НАК "Нафтогаз України". Значну допомогу отримували також вугільні підприємства (до 1% ВВП), сільське господарство (до 2,85% у 2012 р.), банки (до 1,9% ВВП у вигляді поповнення статутного капіталу). Між тим обсяги допомоги машинобудуванню не перевищували 0,6% ВВП, а відновлюваній енергетиці - 0,3% ВВП.

В ЄС дозволеною та бажаною вважається горизонтальна державна допомога, яка включає заходи з підтримки широкого кола підприємств для досягнення цілей, важливих для всього суспільства, а не окремих галузей економіки. Прикладом горизонтальних заходів є підтримка малих і середніх підприємств, регіонального розвитку, науково-дослідних розробок, працевлаштування тощо. В Україні такі заходи застосовуються в надзвичайно малих обсягах (0,33% ВВП у 2013 р., що становило лише 5,4% усієї державної допомоги в Україні). В ЄС, навпаки, у 2013 р. держдопомога на горизонтальні цілі становила понад 76% загального показника (включаючи підтримку сільського господарства та транспорту). У 2014 р. структура державної допомоги в нашій країні почала змінюватися. Скоротилася підтримка вугільних підприємств, а податкові пільги для торгівлі ліками замінено на пільгову ставку ПДВ. Однак пріоритетність підтримки окремих галузей і підприємств залишається.

Як рятувати збиткові держкомпанії

Значну частку держпідтримки підприємств в Україні отримують державні компанії, що є збитковими. Окрім "Нафтогазу", це ДП "Укркосмос", ДП "Конструкторське бюро "Південне" ім. М.К. Янгеля", ДП "Виробниче об'єднання "Південний машинобудівний завод імені О.М. Макарова", ПАТ "Лисичанськвугілля", Харківське державне авіаційне виробниче підприємство, ДП "Селидіввугілля" та інші. Деякі з них одержують підтримку протягом багатьох років, вона спрямовується на покриття поточних витрат підприємств, але фінансове становище не поліпшується. Отже, з точки зору забезпечення життєздатності підприємства така підтримка є неефективною.

Порятунок і реструктуризація українських підприємств, що мають фінансові труднощі, потребують нових прозорих правил, які дадуть можливість поступово зменшити навантаження на бюджет, а підприємства - зробити конкурентоспроможними. Згідно з правилами ЄС підтримка реструктуризації компанії повинна бути обмежена у часі та забезпечувати відновлення її життєздатності у довгостроковій перспективі. Має бути чітко вибудований план допомоги на реструктуризацію, з обґрунтованими часовими обмеженнями та очікуваними результатами, яких необхідно досягти. Крім того, щоб бути законною, допомога на реструктуризацію збиткового підприємства повинна відповідати багатьом критеріям, до найважливіших з яких належать:

- зведення обсягів допомоги до необхідного мінімуму. У разі допомоги на реструктуризацію бізнесу визначення такого мінімуму має враховувати наявні фінансові ресурси отримувача, його акціонерів або бізнес-групи, до якої він належить. Тобто держава фінансує різницю між сумою коштів, необхідних згідно з планом реструктуризації, та наявними у підприємства і його власників власними ресурсами;

- максимальне усунення впливу на конкуренцію та торгівлю. Для цього застосовується правило "один раз, останній раз", тобто підприємство може отримати цей вид допомоги не частіше одного разу на десять років;

- прозорість державної допомоги, що передбачає опублікування інформації про таке: 1) опис заходу допомоги; 2) орган(и), що надає допомогу; 3) її отримувачів; 4) інструмент та обсяги допомоги; 5) дату надання; 6) тип підприємства (мале, середнє чи велике); 7) регіон, де перебуває отримувач; 8) сектор економіки, в якому він працює.

Впровадження критеріїв ЄС у вітчизняне законодавство дасть змогу перейти від необмеженої підтримки державних компаній до їх системної реструктуризації, що матиме позитивні наслідки як для самих компаній, так і для стану державних фінансів.

Окрім значних обсягів, держдопомога бізнесу в Україні має низку недоліків, пов'язаних із процесами прийняття рішень про її надання та контролем за використанням державних коштів.

1. Надання державної допомоги в Україні не передбачає досягнення конкретних показників діяльності підприємств і термінів, протягом яких це має бути здійснено. Саме тому окремі заходи фінансуються по 15, а інколи й більше років. Наприклад, на реструктуризацію вугільної та торфодобувної промисловості кошти з державного бюджету виділялися щонайменше з 1999 р., але і 2014-го ця програма продовжувала фінансуватися. Отже, за 15 років мети програми підтримки так і не було досягнуто.

2. В українському законодавстві немає вимоги про надання підтримки на рівні необхідного мінімуму для досягнення чітко визначених цілей. Якщо допомога надається в більшому обсязі, ніж критично необхідно, то державні ресурси використовуються неефективно. Якщо в меншому, то неможливо досягнути поставлених цілей. У процесі прийняття рішень про надання допомоги такий необхідний мінімум не визначається, а законодавство не містить вимог і підходів до його визначення. Не встановлюється також, в якій пропорції цілі підтримки будуть фінансуватися за рахунок державних і власних ресурсів підприємств.

3. Немає оцінки впливу державної допомоги на конкуренцію. В результаті компанії, що отримують допомогу, опиняються у кращому становищі порівняно з конкурентами. Механізми, що могли би компенсувати такий негативний вплив, також не визначені.

Перший крок по імплементації правил ЄС щодо державної допомоги бізнесу вже здійснено. Верховна Рада ухвалила Закон "Про державну допомогу суб'єктам господарювання" (від 1 липня 2014 р. №1555-18). Однак вимоги до державної допомоги в ньому сформульовано лише у загальному вигляді. В законі не визначено критеріїв допустимості кожного виду державної підтримки, допустимих витрат, які можуть покриватися за рахунок державних коштів, частки витрат, яку може покривати держава, обмежень щодо періодичності надання держдопомоги. Реформа державної допомоги потребує визначення всіх цих параметрів у підзаконних актах, які мають відповідати вторинному законодавству ЄС. Інакше реальна імплементація положень Угоди про асоціацію між Україною та ЄС не відбудеться.

Встановлення чітких вимог до держдопомоги зумовить скорочення її обсягів, відмову від окремих заходів, що порушують конкуренцію, обмеження впливу зацікавлених груп на її надання, а отже, дасть можливість перетворити державну допомогу бізнесу на інструмент досягнення стратегічних цілей економічної політики.