Держбанки: стабілізатор, тягар чи джерело макрофінансових викривлень?

Після націоналізації Приватбанку державна частка у банківській системі перетнула позначку у 50%, при тому, що до 2016 р. два державні банки ("Ощад" і "Ексім") і так були одними з найбільших за обсягом валових активів і розгалуженістю філіальної мережі.

Беручи до уваги специфічну роль державних банків у процесах кредитування у багатьох країнах світу, достатньо очікуваним є те, що такі банки можуть справляти істотний вплив на макроекономічні процеси. При панівних позиціях державних банків у тих чи інших сегментах фінансового ринку або у банківській системі в цілому будь-які особливі умови їх функціонування (окремі економічні нормативи, специфічні процедури оцінки кредитних ризиків, додаткові гарантії для вкладників тощо) можуть справляти вплив на макрофінансові процеси. В одних випадках такий вплив може мати позитивні моменти, в інших - привносити додаткові викривлення в поведінку процентних ставок за депозитами та кредитами, ускладнюючи ефективне функціонування операційного каркаса монетарної політики.

Наслідки домінування держбанків

Тривалий досвід функціонування державних банків у багатьох країнах світу допоміг виявити низку закономірностей. Специфікою державних банків є те, що вони:

- є, як правило, великими і займають помітну частку ринку;

- у силу істотної ролі у банківській системі проблема to big to fail має самовідтворювальний характер, привносячи у фінансові рішення економічних агентів додаткові спотворення;

- заповнюють окремі провали ринку та виконують окремі соціальні, інфраструктурні функції та функції щодо економічного розвитку, тим самим стаючи фактором фінансової стабільності в країні;

- перебувають у зоні політично чутливих призначень менеджменту та наглядових рад, а тому розвиток корпоративного управління в них може зазнавати явного викривлення, що робитиме їх поточну ефективність і життєздатність бізнес-моделі у довгостроковому періоді вкрай вразливими до якості інститутів;

- перебувають у певних відносинах підпорядкування, а тому на рішення банків можуть впливати політичні гравці, в силу чого їхня активність може підпадати під прояви політичного бізнес-циклу чи відвертої корупційної поведінки тощо.

З урахуванням особливостей державних банків переважна більшість досліджень одностайні з приводу їхньої нижчої довгострокової ефективності. Це зумовлюється низькою прибутковістю та спотвореннями в процесах розміщення кредитів. Останній фактор має негативні довгострокові наслідки, позначаючись на сповільненні зростання потенційного ВВП через обмежену доступність кредитів для продуктивніших компаній.

Окрім негативних наслідків, державні банки можуть генерувати низку позитивних ефектів, бо в силу глибшої інтегрованості з цілями уряду кредитна активність держбанків має ознаки контрциклічності. Швидше за все, контрциклічні ефекти генеруються здатністю держбанків здійснювати кредитування в умовах, коли решта банківської системи переживає фінансові потрясіння або ж коли через циклічні зміни здатність приватних банків генерувати кредит обмежується.

Кредитна активність державних і приватних банків у розрізі циклу може бути асиметричною. Приватні банки схильні до кредитної експансії на фазі буму, але державні банки здатні кредитувати під час фінансового стресу.

Існують істотні розбіжності в інтерпретації причин асиметричного поводження державних і приватних банків у розрізі фаз циклів. Одна з причин - відмінності в оцінюванні та прийнятті кредитних ризиків. Приватні банки мають значно більший апетит до ризику в умовах експансії та дещо інакше оцінюють ризики. Державні банки більш консервативні в оцінках ризиків, а тому на фазі кредитного стиснення їхня здатність до кредитування може виявитися кращою через менш виразну різницю між валовими та чистими активами.

Проте контрциклічні ефекти в поведінці держбанків, зокрема, переваги більш консервативної оцінки ризиків, не є загальними. Вони чітко зумовлені якістю регулювання та інститутів. У ситуаціях з явними інституціональними викривленнями державні банки втрачають імунітет до неадекватної оцінки ризиків. Більш консервативний підхід обертається на протилежний з тією відмінністю, що в основі кредитної активності перебуває не механізм апетиту до ризику, а політично вмотивоване кредитування, або відверта корупція. В таких умовах нагромадження NPL і неадекватне резервування не даватимуть змоги державним банкам реалізувати потенційні контрциклічні переваги кредитування. Швидше, навпаки, державні фінансові установи можуть перетворитися на генератор фінансової вразливості.

Кредитування з боку державних банків є чутливим до політичного бізнес-циклу. Що більше топ-менеджмент державних фінустанов залежить від політичних призначень, що нижчою є якість врядування та слабшим верховенство права, то сильнішим є відгук кредитування державних банків на політично вмотивовані монетарні стимули.

Вплив держбанків на макрофінансові процеси

Окрім потенційних контрциклічних ефектів кредитної активності державних фінансових установ, можна виділити певний набір каналів, через які державні банки можуть впливати на макрофінансові процеси.

Перерозподіл кредитування на користь довгострокових проектів. Сама по собі активніша участь у сегменті довгострокового кредитування не є негативним проявом впливу на трансмісійні процеси. Але вона може спровокувати додаткові втрати у випадку, коли фактичні кредитні ставки відхиляються униз від актуальної кривої доходності, а також спонукати додатковий тиск на сукупний попит і погіршення платіжного балансу в разі значної кредитної експансії та високої інфляції.

Нагромадження поганого кредитного портфеля. В разі, коли держбанки нагромаджують значні NPL унаслідок політично вмотивованого кредитування, їхня здатність реагувати на сприятливі для кредитної активності зміни в поточній ринковій ситуації може виявитися обмеженою.

Портфельне зміщення на користь державних цінних паперів. У ситуаціях, коли інструменти державного боргу не виконують ролі безпечних активів, попит на них може стимулюватися, виходячи з фіскальних міркувань. Державні банки під тиском беруть участь у фінансуванні поточних потреб уряду. Кредитування уряду під занижені ставки послаблює "бюджетні обмеження", роблячи поведінку сукупного попиту менш залежною від політики центрального банку. Концентрація активів на боргових інструментах уряду, особливо у разі його нечутливості до проблеми високих ринкових ставок, генерує ефект витіснення. В обох випадках наявність важеля впливу на держбанки щодо фінансування фіскальних потреб може погіршувати економічну ситуацію, бо призводить до недокредитування продуктивних компаній і спрямування позик на фінансування видатків із нижчим мультиплікаційним ефектом.

Вплив поведінки to big to fail на депозитний ринок. У разі значної асиметрії інформації вкладники більше довіряють державним банкам. Це може спонукати держбанки до свідомого заниження депозитних ставок з міркувань підвищення операційної ефективності і додаткових фіскальних вигід, або для компенсації потенційних втрат унаслідок кредитування під нижчі ставки в рамках державних програм. Ухилення від заощаджень через низькі депозитні ставки знижує досяжність інфляційних цілей, провокує погіршення платіжного балансу та може заохочувати додаткову концентрацію на спекулятивних активах.

Держбанки в Україні: роль у банківській системі

Упродовж останнього часу банківська система структурно змінилась, і зростання ролі державних банків є вагомим драйвером цих змін. На початок 2019 р. в Україні налічується п'ять державних банків. Поряд із домінуванням у банківській системі держбанки також домінують у володінні непрацюючими кредитами (див. табл. 1), що автоматично призводить до неприродно високого обсягу "поганих боргів" у цілому. Характер утворення таких боргів не відображає традиційних проблем настання кредитних ризиків, а є виключно інституціональним. Як кредитні практики, що призвели до таких NPL, так і їх тягар унеможливлюють контрциклічні ефекти кредитної активності. Навпаки, такі кредитні практики поглиблюють проциклічність фінансової системи.

У роздрібному обслуговуванні клієнтів націоналізація Приватбанку привнесла ще більш драматичні зміни. Якщо на кінець 2014 р. спостерігався відносний паритет щодо розподілу філіальної мережі в розрізі груп банків - з 15 тис. відділень 4,8 тис. належали держбанкам, то на кінець 2018-го на державні банки припадає 5,1 тис. відділень із 8,8 тис. існуючих. Це саме стосується кількості активних платіжних карток. На кінець 2014 р. держбанки емітували 4,3 млн активних платіжних карток з 32,8 млн по банківській системі, а на кінець 2018-го - 26,6 млн із 36,6 млн. Це ж стосується і кількості банкоматів: зростання з 3,3 тис. од. (загалом 36,5 тис.) до 27,4 тис. (усього 36,4 тис.). Щодо кількості платіжних терміналів ситуація виглядає ще більш радикально. На кінець 2014 р. на державні банки припадало 27,4 тис. терміналів з 203,6 тис., а на кінець 2018-го - 219,6 тис. із 282,2 тис.

З наведених даних можна зробити кілька попередніх висновків. По-перше, і до націоналізації "Привату", і після спостерігається різниця між часткою державних банків у чистих активах і депозитах фізичних осіб. Спочатку держбанки відносно більше вкладали, а пізніше стали більше акумулювати. Особливо чітко це простежується у залученні депозитів, коли з націоналізацією Приватбанку державні фінустанови почали абсолютно домінувати. Можна констатувати перехід від політично вмотивованого кредитування до використання переваги явних і прихованих гарантій вкладників. По-друге, державні банки отримують значну перевагу в ефекті мережі. На додачу до переваг у вигляді явного і неявного страхування вкладників це даватиме можливість активно експлуатувати моральний ризик на депозитному ринку. По-третє, потенціал впливу державних банків на викривлення механізмів монетарної трансмісії повинен зазнати змін за останній час у напрямі посилення викривлень роботи процентного каналу через депозитний ринок.

ОВДП: проблема викривлення активів держбанків

Кредитування уряду часто розглядається як один із прикладів фіскальної ролі держбанків. Але криза державного боргу в зоні євро, що потягнула за собою погіршення фінансового стану банківських систем у країнах-членах, ще раз привернула увагу до проблеми величини позицій щодо урядового боргу. Як правило, для розвинених країн частка державного боргу в активах є нижчою, ніж у випадку країн з ринками, що формуються. Але саме події 2010–2014 рр. у зоні євро продемонстрували, що навіть частки державного боргу в активах на рівні 10–15% становлять проблему для фінансової стабільності в разі різкої актуалізації суверенних ризиків. А співвідношення на рівні 20–25% узагалі не притаманне розвиненим країнам. Найбільшою проблемою є те, що за істотних позицій щодо державного сектора фіскальні кризи можуть істотно впливати на трансмісійний механізм монетарної політики через дестабілізацію міжбанківського ринку.

Випадок України демонструє неоднозначну ситуацію (див. табл. 2).

Частка боргових інструментів в активах є неприродною. Звичайно, не можна відкидати факт їхньої докапіталізації (особливо у випадку "Привату"). Але очевидно, що частка кредитування уряду в структурі активів банківської системи України перевищує світові бенчмарки. Фактично це означає, що держбанки в Україні більшою мірою слугують знаряддям перерозподілу кредиту на користь державного сектора. А там, де держсектор отримує більше, приватний сектор отримує менше.

Саме для державних банків властивий найбільший розрив співвідношення ОВДП до загальних і чистих активів. Це є відображенням різниці в якості активів у розрізі банків із відмінною структурою власності.

Порівнянна із світовими аналогами частка державного боргу в активах банків з іноземним капіталом і банків з приватним капіталом ставить під сумнів стандартне пояснення "ефекту витіснення". Нормалізація процесу потребуватиме значних зусиль з боку державних банків щодо зміни структури активів. Потреба в досягненні вищих темпів економічного зростання в Україні вимагатиме перегляду позицій участі банківської системи в перерозподілі кредиту на користь уряду.

Кредити, депозити та процентні ставки держбанків в Україні

Поведінка державних банків як сегмента фінансової системи не характеризується однорідністю впродовж останніх п'яти років. Найбільші відхилення від агрегованої поведінки держбанків пов'язані з процесом націоналізації Приватбанку, який істотно змінив і кредитну, і депозитну стратегію після зміни власників. Іншим аспектом проблеми структурних змін у впливі державних фінустанов на трансмісійні процеси є зміна режиму монетарної політики. Практично впродовж більш як половини 2014 р. процентні ставки за депозитами всіх аналізованих банків були істотно вищими за облікову ставку НБУ. Остання не просто почала підвищуватись із запізненням у другій половині 2014 р. Вона перебувала перед тим на неадекватному рівні з міркувань фундаментального розриву між рівнем інфляції 2012–2013 рр. і накопиченими макрофінансовими ризиками.

Після стабілізації ситуації у другій половині 2015-го та у 2016 р. тенденції змінилися. Перехід на новий монетарний режим і запровадження нового операційного каркаса посилили зв'язок ставок грошового ринку з обліковою ставкою НБУ. Паралельно з цим відбулося істотне зниження реальних кредитних і депозитних ставок. Також почали даватися взнаки відмінності в стратегіях окремих банків. Проте банки, що найбільше зорієнтовані на роздрібних клієнтів, генерують тенденцію до викривлення окремих монетарних трансмісійних процесів.

З переходом до нового монетарного режиму у 2015 р. висловлювалися побоювання, що держбанки, володіючи перевагою щодо явного та неявного страхування вкладників, істотно викривлюватимуть операції з абсорбування ліквідності. З огляду на нестабільність банківської системи та появу тенденції до домінування держбанків такі застереження підкріплювалися даними щодо їхньої частки в обсягах купівлі депозитних сертифікатів НБУ. Проте згодом підстав для таких побоювань дедалі менше. На кінець 2015 р. частка держбанків у середньоденних залишках депозитних сертифікатів становила 35%, на кінець 2016-го - 16, на кінець 2017-го - 23, на кінець 2018 р. - 14%. Якщо частка, що припадає на банки з іноземним капіталом, залишається відносно стаціонарною (відповідно, 50, 62, 50 і 56%), то частка, що припадає на приватні банки, істотно зросла, становлячи, відповідно, 12, 21, 27 і 30%. Поясненням таких змін може бути покращення завантаження активів держбанків (наприклад, шляхом додаткових "заохочень" до придбання ОВДП) або ж зниження ставок за депозитами.

Навряд чи варто очікувати контрциклічних ефектів кредитної активності державних банків. Враховуючи катастрофічно високий рівень "поганих боргів", можна констатувати, що державні банки не виконували стабілізаційної функції, а, швидше за все, генерували проциклічність у поведінці кредиту. Не виключено, що феномен "зростання без кредитів" багато в чому зумовлений нерозчищеними балансами держбанків. Масштаби "поганих боргів" є відображенням наслідків намагань орієнтуватися на відповідний показник шляхом акселерації позикової активності задля підтримки політично вмотивованих інвестицій ключових бізнес-груп. Інша особливість вітчизняної кредитної активності держбанків - висока волатильність в обсягах надання кредитів упродовж року. Це простежується на прикладі практично всіх банків. Швидше за все, це є наслідком здатності саме держбанків приймати на себе ризики великих кредитів, що також може свідчити про нерозвиненість ринків капіталу. При цьому кредитні ставки держбанків не йдуть істотно в розріз із середніми по системі та ставкою НБУ після зміни монетарного режиму.

За рахунок структурних зрушень саме ставки держбанків починають визначати поведінку ставок у середньому по системі. З 2018 р. депозитні ставки починають істотно спізнюватися в реакції на облікову ставку. Для "Ощаду" та "Привату" це найбільш характерно. Якщо вони перерозподіляють на себе найбільшу частку депозитного ринку через експліцитні та імпліцитні гарантії вкладникам, то це може сформувати суттєві викривлення в монетарній трансмісії.

Недостатня реакція депозитних ставок на рух облікової ставки вгору може призводити до активізації поведінки пошуку дохідності. Цьому сприяє асиметричний податковий режим, унаслідок чого, наприклад, реальні ефективні ставки по ОВДП значно перевищують аналогічні ставки за депозитами. Через брак довіри до банків з вищими депозитними ставками державні банки можуть тривалий час викривлювати трансмісійний механізм. Якщо довіра до менших банків відновиться, а останні здійснюватимуть більш ризикову діяльність, то втрата інтересу до низької дохідності за депозитами держбанків з часом позначиться на появі додаткових змін на грошовому ринку.

Кількісна оцінка кореляції між обліковою ставкою та ставкою за депозитами і кредитами підтверджує наявність певних викривлень у трансмісійному механізмі (див. табл. 3).

Загальний рівень корельованості ставок можна вважати непоганим, за винятком випадку "Привату" після націоналізації. Також досить неприємним явищем є низька кореляція між обліковою ставкою та ставкою за кредитами фізичних осіб. Низькі рівні кореляції для випадку депозитів фізичних осіб також підтверджують вразливість трансмісійного механізму в аспекті впливу процентної політики центробанку на рішення щодо споживання та заощаджень.

Проблема домінування держбанків є очевидною. З міркувань монетарної політики державні банки є фактором у спотворенні трансмісійного механізму, і поведінка депозитних ставок у 2018 р. це засвідчила. При збереженні орієнтації на роздрібних і МСБ позичальників у силу нижчих юридичних ризиків і при збереженні явної переваги на депозитному ринку перерозподіл ресурсів на користь секторів з низьким чи від'ємним мультиплікативним ефектом закладатиме структурні передумови для повільнішого зростання потенційного ВВП. Покращення корпоративного управління в держбанках швидше позначатиметься на підвищенні їхньої операційної ефективності, зниженні ролі політично вмотивованого кредитування, покращенні їхньої фінансової стійкості. Але за наявних умов індивідуальне підвищення ефективності окремих держбанків може породжувати системний ризик у середньостроковій перспективі. Перш за все йдеться про ризики бізнес-моделей з орієнтацією на дрібних позичальників, до чого держбанки будуть явно схильні з огляду на інституціональні проблеми з корпоративним сегментом.

Потреба в істотному зменшенні участі держави в банківській системі є очевидною. Але воно може не досягти очікуваного результату, якщо паралельно не покращуватиметься бізнес-клімат, не утверджуватиметься верховенство права, не збільшиться популяція позичальників середнього та великого бізнесу, який не генерує істотних інституціональних ризиків.

Більш чітка спеціалізація обмеженої кількості (не більш як два) держбанків проявиться позитивно тільки тоді, коли вони не будуть конкурувати між собою та між іншими великими банками, які зараз перебувають у державній власності.

* * *

Структурні зміни в банківській системі України відображають істотне зростання ролі державних банків. Спостерігається асиметричне домінування держбанків у роздрібному сегменті, на депозитному ринку паралельно із найвищим рівнем NPL у розрізі груп банків. Держбанки не демонструють ознак контрциклічного кредитування - однієї з переваг, які вони потенційно привносять у фінансову систему. Швидше, навпаки. Нагромаджені "погані борги" сповільнюють вихід з кредитного застою, демонструючи, що держбанки в Україні привносять проциклічні ефекти. За останній час значна частка держбанків не формує істотних викривлень у кредитному каналі монетарної трансмісії. Процентні ставки реагують достатньо еластично на зміну ставки НБУ. При цьому спостерігається волатильність в обсягах кредитування, що може бути пов'язано із виключною здатністю таких установ до надання відносно великих кредитів.

Домінування держбанків на депозитному ринку та сильний ефект мережі, яким вони користуються, справляє істотний вплив на викривлення депозитного каналу. Ставки еластично реагують при русі облікової ставки вниз, але вони інертні при русі облікової ставки вгору. Це ускладнює здатність НБУ досягати інфляційних цілей, оскільки підриває вплив ключового монетарного інструменту на рішення щодо міжчасового споживання. Явне і неявне страхування вкладників держбанків, переваги в ефекті мережі та брак довіри до приватних банків цементують здатність перших до заниження депозитних ставок. Переорієнтація держбанків на роздрібне та МСБ кредитування при збереженні переваг щодо мобілізації депозитів перерозподіляє ресурси на користь секторів із низьким позитивним впливом на зростання потенційного ВВП.

Покращення корпоративного управління в держбанках покликане підвищити їхню прибутковість і фінансову стійкість, але може не позначитися на появі позитивного системного ефекту в разі збереження конкуренції між ключовими фінансовими установами на роздрібному ринку. Зменшення частки держави в банківській системі має відбуватися паралельно з посиленням спеціалізації держбанків і реформами, націленими на підвищення якості інститутів. Без розширення популяції позикоспроможних компаній спеціалізація держбанків може наразитися на бар'єри у вигляді місткості цільових сегментів.

Статтю надано в рамках проекту KSE Voice