Державні видатки в Україні: що занадто, то не здорово

На відміну від розвинених країн, де дохід на душу населення дає змогу навіть найбіднішим громадянам легко забезпечити свої базові потреби, для менш розвинених, таких, як Україна, швидке економічне зростання є безумовно головним пріоритетом після фізичної безпеки. Відповідно до цього податкова і, ширше, фіскальна політика має бути оптимізована у спосіб, найбільш сприятливий для зростання. При цьому така оптимізація повинна враховувати наявні обмеження, а також принаймні не шкодити реалізації потенційних конкурентних переваг країни. Для того, аби уявити собі, якими мали би бути макропараметри фіскальної та податкової політики, корисно зробити короткий огляд теорії та наявних досліджень у цій сфері, а також порівняти українські показники з деякими іншими країнами. Такому аналізу було нещодавно присвячено дослідження Інституту соціально-економічної трансформації, на основі якого написано цю статтю.

Економічний розмір уряду, як правило, вимірюється часткою ВВП, що (примусово, із застосуванням державної монополії на примус) перерозподіляється через публічні фінанси. Вона включає не тільки державний, а й місцеві бюджети, примусові платежі до так званих соціальних фондів, сеньйораж (гроші від центрального банку), а також квазіфіскальні витрати на кшталт держінвестицій у статутні фонди, які робляться у вигляді боргових паперів.

Яким має бути оптимальний розмір держави? Певний оптимум напевне існує, оскільки зрозуміло, що зовсім без держави громадянам навряд чи вдасться забезпечити дотримання базових умов для ведення економічної діяльності, таких, як захист від насильства і зовнішня безпека. Принаймні зараз немає успішних прикладів роботи інших механізмів забезпечення таких умов, ніж державні або квазідержавні (але все одно примусові). Без таких умов продуктивність економічної діяльності є мізерною, так само, як і стимули до накопичення, адже ринки не можуть працювати в умовах, коли панує відкрите насильство, тобто і товар для продажу, і накопичене для інвестування може бути в будь-який момент втрачено на користь злодія, розбійника чи завойовника. Якщо ж держава перерозподіляє геть усе, то це є не просто планова економіка, а її крайня форма - "військовий комунізм", яка вочевидь не працює. І навіть помірковано одержавлена економіка довела свою неспроможність, програвши ринковій. Отже, між цими двома крайнощами повинен бути максимум. Чим же визначається цей оптимум?

З одного боку, у загальній теорії оподаткування показано, що будь-який податок, за інших однакових умов, пригнічує зростання за рахунок зменшення інвестиційного ресурсу. Також у разі, якщо оподатковується саме результат, то це спотворює стимули для роботи. Це відбувається за рахунок того, що людина раціонально обирає для себе оптимальний рівень зусиль і часу, які вона готова присвятити зароблянню грошей, - альтернативою є витратити той самий час і зусилля на сім'ю, відпочинок, розваги тощо. За інших рівних умов, що більше приносить одна година праці, то більше стимулу віддавати час саме праці. Отже, загалом, за цією теорією, більший розмір податків пригнічує економічний розвиток. Важливим винятком є "одноразовий" (lamp-sum) податок, який не залежить від результатів роботи, - на кшталт єдиного податку для першої-другої груп ССО (Система спрощеного оподаткування) або податків на землю/нерухомість. Хоча його вплив на ресурси для інвестування залишається таким самим, він не знеохочує трудові зусилля та бажання інвестувати як таке. Окрім того, він є менш обтяжливим для більш успішних - це зазвичай не вважається справедливим, але з точки зору економічної ефективності означає, що більше інвестиційного ресурсу опиняється в більш умілих руках, що, своєю чергою, прискорює конкурентний відбір і сприяє збільшенню віддачі від інвестицій.

При цьому слід зазначити, що багаті країни, де усі громадяни можуть забезпечити свої базові потреби, мають інші пріоритети, ніж економічне зростання. Свого часу американський соціолог Роналд Інглхардт довів (у праці "Модернізація та постмодернізація"), що пряма залежність між рівнем щастя/задоволення життям і добробутом спостерігалася до рівня, що приблизно відповідає 6 тис. дол. (11 тис. дол. у поточних цінах) на рік на душу населення, тобто рівня "нижчого середнього класу" країн "вище середнього" рівня розвитку. Після цього підвищення доходу вже набагато менше впливає на задоволення, натомість на перший план виходять інші чинники, в тому числі і "рівність" та "соціальні гарантії", які розвинені країни фінансують за рахунок податків у рамках "держави загального добробуту". Це уповільнює їхні темпи економічного зростання, але, оскільки виборців це хвилює менше за інші проблеми, то можна сказати, що високі податки, які пригнічують зростання, - це "розкіш", яку можуть собі дозволити багаті країни.

З іншого боку, Звіт Світового банку "Держава у світі, що змінюється" свого часу запропонував доволі плідний та інтуїтивно зрозумілий підхід до цієї проблеми. Згідно з ним, сплату податків можна умовно розглядати як обмін сплачених грошей на "послуги" держави у постачанні суспільних благ. Що більше співвідношення "ціна/якість" забезпечує та чи інша держава, то кращими є умови для розвитку економіки. Відповідно до цього підходу, оптимальний розмір держави визначається інституційними факторами - насамперед якістю врядування, ефективністю та добромисністю, які здатна забезпечити та чи інша держава. Ці характеристики вимірюються індикаторами якості (державного) врядування Worldwide Governance Indicators, які розраховує Світовий банк на підставі узагальнення багатьох показників із різних джерел, відтак, вони важко піддаються маніпуляціям з боку урядів (на відміну від багатьох інших міжнародних рейтингів).

Таким чином, якщо відобразити графічно залежність середнього розміру державних (в означеному вище широкому сенсі) видатків від якості врядування (див. рис. 1), то до першого (жовтого) квадранта потраплять країни, де висока якість врядування гармонійно поєднується з високими податками, - насамперед Північно-Західна Європа.

Рис.1. Розподіл країн світу за середнім (за 2007-2016 рр.) розміром уряду та якістю держваного врядування*.

На протилежному боці, у третьому квадранті, - країни, де якість теж приблизно відповідає "ціні", як-от у частині країн, що розвиваються: багатьом з них просто не вистачає інституційної спроможності, щоб зібрати достатньо надходжень, аби забезпечити принаймні базові функції. Деякі дослідники доводять, що через це вони потрапляють у своєрідну "пастку бідності", не менш згубну для зростання, ніж зависокі податки, але їхні темпи зростання в середньому за десять років виявилися найвищими, - очевидно, за рахунок ефекту "наздоганяючого зростання", оскільки ці країни є найбіднішими. Четвертий квадрант - це "тигри" з ефективними державами, які не гірше за країни, представлені у першому квадранті, спроможні (і налаштовані) забезпечувати сприятливі умови для економічної діяльності, насамперед підприємництва, при невисоких податках. "Азійські тигри" - Сінгапур, Гонконг, Тайвань і Корея - є хрестоматійними прикладами таких країн, але серед них також Чилі, Коста-Ріка, Маврикій і деякі карибські держави. Нарешті, у другому квадранті розташовуються країни, в яких держава переросла свою спроможність і, таким чином, виступає гальмом економіки. Тут Україна опинилася у мало почесному сусідстві латиноамериканських і деяких африканських країн, яким вистачає спроможності збирати стільки ж податків (відносно ВВП), як і багаті країни, але результати при цьому скоріше нагадують сусідів не згори, а зліва.

Чому ж держави не зупиняються на оптимальному рівні розміру уряду, а переростають його? Оскільки обмін "податки на послуги/блага" не є добровільним, то він здебільшого не є і еквівалентним: платники податків отримують стільки, скільки держава "виробила", незалежно від їхнього внеску. А держава, своєю чергою, може зібрати податків стільки, скільки вона бажає або спроможна зібрати, - при цьому вона зовсім не обов'язково витрачає надходження саме на загальну користь. У країнах, що розвиваються, це здебільшого пов'язане з природою тих держав: вони належать до "природних" (за визначенням Норта, Вайнгаста та Волліса у книзі "Насильство та суспільні порядки. Основні чинники, які вплинули на хід історії"), тобто до таких, які по прямій лінії походять від "картелю первісних рекетирів", або "завойовників". Отже, в них метою збору податків є здебільшого збагачення еліт (діють "екстрактивні інститути", за визначенням Аджемоглу і Робінсона у книзі "Чому нації занепадають? Походження влади, багатства і бідності"). І тільки в другу чергу - забезпечення суспільних благ тією мірою, якою це потрібно і доцільно для утримання влади та збільшення надходжень.

У розвинених країнах рушієм надмірного збільшення держав виступає, з одного боку, бюрократія, а з іншого - вимоги виборців щодо рівності та соціальних гарантій ("соціальна держава"). Але у цих країнах, на відміну від менш розвинених, є механізми періодичної адаптації розміру держави до більш-менш оптимальних значень. У найгіршому становищі опинилися ті країни, які запровадили елементи "соціальної держави" на базі "природної", тобто ті, де еліти одночасно грабують і відкуповуються від активної частини найбідніших, - саме вони перебувають у четвертому квадранті.

Отже, держава має бути за розміром адекватною своїй спроможності. З урахуванням першого підходу, оптимальною (принаймні на етапі швидкого зростання, поки дохід на душу населення не досягнув тих самих 11 тис. дол.) є ситуація, коли розмір держави залишається меншим порівняно з її спроможністю. Але на практиці це вдалося витримати хіба що кільком країнам з конфуціанською культурою. Як правило, держави зловживають своїм примусом і збирають з економічних агентів більше, ніж оптимально. І якщо у випадку розвинених країн він може пояснюватися просто свідомим (і, не виключно, раціональним) вибором на користь "соціальної держави", то для переважної більшості інших країн - за винятком "тигрів" і тих, що, можливо, перебувають у "пастці бідності", - актуальним є скорочення розміру держави, приведення його до рівня фактичної спроможності.

Окрім цього, що більшим є податкове навантаження, то сильнішими стають стимули для уникнення оподаткування. Це другий чинник, який зумовлює існування оптимального навантаження, навіть якщо мати на меті максимізацію перерозподілу в абсолютних цифрах. Адже очевидно, що якщо встановити ставки податків нульовими, то надходження від них дорівнюватимуть нулю. Трохи менш очевидно, але теж зрозуміло, що, встановивши податки такими, аби відбирати 100% заробленого, держава може тільки знищити стимули для праці, тож надходження так само впадуть до нуля, цього разу разом із виробництвом. Саме так відбулося свого часу із сумнозвісною "продразверсткой", встановленою за часів "воєнного комунізму", - вона призвела до голоду та розрухи, і від неї довелося відмовитися на користь НЕП. У менш жорсткій формі - збільшення податків понад оптимальний рівень - хоча й не одразу, але зрештою зменшує ВВП порівняно з тим, яким він міг би бути в іншому разі, отже, за кілька років веде до зменшення надходжень. На практиці, однак, якщо тільки держава не є тоталітарною, то надмірне оподаткування має наслідком прогресуючу тінізацію, - образно кажучи, спроба закрутити гайки економіки призводить до "зриву різьби". Відповідна крива називається "кривою Лаффера": вона має вигляд перевернутої букви U, яка перетинає нуль у точках "0" і "100%" з максимумом посередині. Положення максимуму залежить від спроможності держави збирати податки (зокрема, схильності до корупції) і властивостей економіки.

Чудовою ілюстрацією цього принципу є досвід Грузії, де до Революції троянд діяли формально високі ставки податків, покликані забезпечити повноцінну пострадянську "соціальну державу", але на практиці розмір держави становив 14,7% (на 2003 р.) від справжнього ВВП, що є характерним радше для "пастки бідності". Різке спрощення та зниження податків, поєднане із докорінною реформою ("перезавантаженням") податкової служби, призвело до більш як двократного зростання надходжень у відносному вимірі. Подальше збільшення розміру держави було штучно обмежене Актом економічної свободи, аби запобігти описаним вище негативним тенденціям, яке воно за собою могло потягнути. У цьому сенсі податкова реформа в Грузії була успішною.

Детінізація, пов'язана із зниженням податків, призводить насамперед до суто статистичного ефекту зростання ВВП. Але це не тільки паперове зростання: в легальній економіці фірми мають набагато кращі можливості для розвитку. Навіть коли тінізація полягає у приховуванні частини надходжень чи прибутків, відповідні викривлення обліку зменшують можливості залучення кредитів чи капіталів, спотворюють конкуренцію та ускладнюють продаж бізнесу більш ефективним власникам. Тож з цієї точки зору теж краще мати нижчі податки, ніж вищі.

Розмір уряду поміж країнами світу (за даними МВФ, тут і надалі - середніми за десять років, з 2007-го до 2016-й) відрізняється більш як у чотири рази, від 13% у Бангладеш і Гватемалі до майже 60% у Скандинавських країнах і Франції (окремі країни, такі, як Науру та Кірибаті, показують нібито й вищі цифри, але вони, вочевидь, є ненадійними). Може видаватися, що маленький уряд - це особливість дуже відсталих країн або "міст-держав" (Сінгапур, Гонконг і Макао), але це не так. Доволі багато різних країн, далеко не маленьких, мають не набагато більші уряди: Індонезія - 18%, Казахстан - близько 20, Парагвай і Перу - 21, Чилі - 23% тощо. Лідер серед країн ОЕСР - Корея з 28%, приблизно стільки ж мають КНР і Вірменія, трохи більше - Іран та Албанія, отже, Грузія з її законодавчо обмеженими 30% є далеко не найліберальнішою (в цьому вузькому сенсі) країною навіть з обмеженого переліку, дослідженого у праці (див. табл. 1).

Україна з її в середньому за останні десять років 45% (що дуже близько до рівня 2017 р.) опинилася по сусідству з Німеччиною, Великою Британією та Норвегією. Щоправда, у Сербії дуже близькі показники. Але і Болгарія з Румунією, і Литва, і навіть Канада мають істотно менші уряди - при тому, що у Болгарії та Литві більше людей похилого віку. Жодна з країн, які перерозподіляють через публічні фінанси більше за нас, не є настільки ж бідними, окрім хіба що південноафриканської Лесото і кількох острівних міні-держав. Така само безрадісна картина і з державним урядуванням: Україна не просто розміщується у найменш вдалому другому квадранті (країни з великим розміром держави та при цьому поганим врядуванням), але і відстоїть від лінії тренду чи не найдальше від усіх. Якщо не рахувати зруйнованих війною Іраку та Сирії, то нас випередили лише згадана Лесото і Білорусь (вочевидь, через недемократичність), ну і дуже недалеко опинилися Боснія і Герцеговина та Сербія. З огляду на це зрозуміло, чому наша країна, попри великий потенціал, пасе задніх у темпах економічного зростання (табл. 2).

Наша країна - єдина "нормальна" держава в світі, крім Білорусі, що одночасно входить до першої двадцятки за розмірами уряду та до останньої чверті - за середнім показником якості державного врядування: решту складають Ірак та острівні міні-держави, що живуть міжнародною допомогою. При цьому середньодушовий дохід ледь сягає чверті того рівня, при якому, відповідно до висновків Інглхардта, економічне зростання втрачає свою пріоритетність. Отже, важко заперечити необхідність скорочення державних видатків в Україні. Проте нам навряд чи вдасться скоротити їх до рівня Чилі чи Тайваню.

Адже Україна перебуває у виключно несприятливій ситуації. Вона наразі не просто має "суспільний порядок з обмеженим доступом" (що одразу накладає обмеження на якість державного управління), але й водночас успадкувала від СРСР щедрі соціальні гарантії, вікову структуру населення, подібну до розвинених країн, і великі очікування щодо постачання державою додаткових суспільних благ, таких, як охорона здоров'я, освіта (в тому числі вища) і соціальне забезпечення. Ситуація додатково ускладнюється, по-перше, агресією Росії, яка змушує тримати високий обсяг видатків на безпеку та оборону (5% від ВВП, згідно із законом), по-друге, накопиченими раніше боргами, які потребують обслуговування (теж близько 5% ВВП у середньому за рік) і, бажано, мають бути виплачені бодай частково. Однак найбільшою часткою перерозподілу через публічні фінанси залишається утримання людей похилого віку та інших пенсіонерів. На це було витрачено 9,8% ВВП у 2017 р. тільки прямих трансфертів, не рахуючи вартості пільг, якими користуються пенсіонери, та субсидій на комунальні витрати. Ці видатки зумовлені об'єктивно, і вони можуть бути скорочені (як відсоток від ВВП, не абсолютно!) лише поступово, у довгостроковій перспективі, - за рахунок зростання економіки та реформування пенсійного забезпечення (про це детальніше в одній із наступних статей). Більш-менш швидкі (але невідомо, наскільки відчутні) результати може дати хіба що верифікація соціальних і пенсійних виплат. Щоправда, попередня спроба її зробити у 2015 р. зазнала поразки, але зараз Мінфін знову виступив із відповідною пропозицією.

Отже, наразі приблизно 22% ВВП становлять незнижувані видатки, які тільки в майбутньому, можливо, вдасться поступово зменшити. До них треба додати капітальні інвестиції, які бажано не лише не скорочувати, а й, за можливості, збільшувати для оновлення та розбудови інфраструктури загального користування. В іншому разі на нас чекають важкі часи, бо ця інфраструктура гранично зношена, а брак гарних доріг і портових потужностей уже стає перешкодою для зростання економіки. Нарешті, навряд чи можна значно скорочувати видатки на підтримання "людського капіталу" - освіту та охорону здоров'я, щоправда, там реформи можуть дещо поліпшити ситуацію за рахунок збільшення ефективності видатків уже ближчими роками. Доведеться також зважати на патерналістські звички більшості населення, які не дозволять швидко скоротити навіть не дуже ефективні видатки через політико-економічні причини.

При всьому цьому треба зазначити, що не дуже відмінні від нас за багатьма параметрами Румунія та Болгарія перерозподіляють через публічні фінанси в середньому близько 35% від ВВП - на 10% пунктів менше за Україну, а Польща хоча й майже стільки ж, але там це компенсується незрівнянно кращою якістю державних інститутів, - саме тому ця країна не є референтною для України (чого дуже часто не враховують). Решта країн, які ми взяли для порівняння, перерозподіляють набагато менше.

Таким чином, для пришвидшення економічного зростання Україні треба підвищувати якість державного врядування та скорочувати розмір уряду. Обох цілей одночасно можна досягти за рахунок звуження функцій держави до того рівня, який можна реально профінансувати та проконтролювати. Економічно це означає скорочення перерозподілу через публічні фінанси до менш як 40% від ВВП уже в найближчій перспективі (майже такий рівень був по факту у 2016 р., що і стало однією з передумов початку зростання економіки). Далі цілком реально довести його до порівнянних з Болгарією та Румунією 35% протягом кількох років - за рахунок відставання темпів зростання бюджетних видатків від зростання економіки, а також здійснення вже розпочатих реформ освіти і охорони здоров'я та конче необхідного реформування сектору ТКЕ. Саме такі параметри (від 35 до 37% від ВВП) рекомендовано й авторами аналітичної праці про оптимальний розмір державних видатків в Україні. Надалі, за рахунок поступової відмови від державного пенсійного забезпечення (із збереженням тільки прожиткового мінімуму для людей старше 65 років), скорочення субсидій і виплати державного боргу варто спробувати, хоча й дуже повільно, скоротити перерозподіл, можливо, до 30% (як у Грузії).

Це, на жаль, не зробить з України "тигра", але принаймні дасть можливість переміститися всередину другого квадранта, до кола бодай не найбільш просунутих, але все ж таки більш благополучних країн Балкан і Латинської Америки. Ефект буде відчутнішим, якщо скорочення розміру уряду відбуватиметься насамперед за рахунок найбільш шкідливих для економічного зростання податків: на прибуток підприємств (який, сподіваємося, найближчим часом буде замінено на податок на виведений капітал, що автоматично потягне за собою певне скорочення навантаження) і податків на працю і доходи громадян. Про це детальніше - у наступній статті (також детальна презентація дослідження на цю тему відбудеться на III Економічному форумі "Економічне зростання та створення робочих місць: порядок денний для України" 18 травня ц.р.).