Бюджетне законодавство: капітальний ремонт. Зміна статусу владних інституцій в Україні робить дедалі актуальнішою проблему відповідності бюджетного процесу та бюджетної системи загалом вимогам конституційної реформи

Застарілі реалії

Чинний Бюджетний кодекс, попри всі його переваги та недоліки, був підлаштований під систему президентської держави, коли домінуючу роль відігравала не так буква закону, як політична установка. По суті, процедури Кодексу повністю ніколи й не виконувалися.

Бюджетна резолюція була задумана як декларація про наміри уряду, схвалення яких парламентом означало б безхмарне сприйняття депутатським корпусом тих нововведень, що за три місяці з’являться в проекті бюджету. Однак ні народні обранці, ні урядовці її ніколи не сприймали всерйоз: державний кошторис не тільки не відбивав задекларованих позицій, а й здебільшого був заповнений новелами, що виникали чи не в останній день перед поданням його до Верховної Ради. Податкові закони чи зміни до них, що за Кодексом повинні бути підписаними президентом до 15 серпня, впліталися безпосередньо до тексту бюджету. Та й сам процес прийняття головного кошторису мало нагадував вдумливий аналіз документа: тактика уряду — принаймні в останні три роки — полягала в «продавлюванні» бюджету будь-якими методами.

Зрештою, Верховна Рада і сама не відчуває пієтету до бюджетних постулатів, що мали б супроводжувати її рішення, і не проти того, аби побавитися популістськими законами, що серйозно підривають баланс публічних коштів. Урядовці, часто винні в тому, що прогавили той чи інший документ, який «просвердлював» дірку в бюджеті, теж особливо не переймалися. Для публіки, звичайно, уряд сердився, але без особливих демаршів, оскільки більшість соціально спрямованих законів накладають ярмо не на державний, а на місцеві бюджети.

Донедавна така урядова тактика була якщо не виправданою, то принаймні зрозумілою: останнє слово залишалося за президентом. По суті, він відповідав і за діяльність уряду, і за введення в дію цих законів. Ветувати соціальні закони було якось незручно, щоб не розгубити залишків прихильності електорату. Зрештою, президент був останнім «запобіжником» проти появи явно безграмотних законів.

Але, схоже, після закінчення політичних баталій щодо формування керівних органів і депутати, і урядовці збагнуть неприємні реалії. Відтепер повна відповідальність за внутрішню політику та баланс бюджету покладатиметься на тандем «парламент — уряд». І тут навіть не важливо, хто очолюватиме уряд — представник пропрезидентської фракції чи його політичний опонент. Загалом президенту буде не з руки блокувати проходження законопроектів, навіть тих, що вносять дисбаланс у систему публічних фінансів. Однак, якщо це буде йому політично вигідно, приводом для вето може стати, наприклад, порушення процедур подання та прийняття таких законопроектів.

А парламенту буде складно перекласти на президента відповідальність: процедури внесення до сесійного залу законопроектів, що впливають на баланс фінансових ресурсів, відповідно до Бюджетного кодексу досить громіздкі, аби дати час як уряду, так і парламентській більшості для усвідомлення наслідків прийняття таких законопроектів. Та й опозиція, яка справді розраховує на здобуття реальної влади, за очікуваних упродовж найближчого десятиліття частих змін конфігурації більшості та уряду, швидко навчиться приміряти законопроекти під себе. За винятком, звичайно, маргінальних та відверто антиукраїнських партій, що керуються гаслом: що гірше — то краще.

Пігулки від популізму

Отож, нагальною стане потреба ускладнити появу в сесійному залі законопроектів, які містять в собі бюджетну пастку. В ідеалі, звичайно, слід зафіксувати норму, за якої депутат не має права пропонувати законопроекти, що «обтяжують зобов’язання держави», як це, наприклад, визначено 48-ю статтею Конституції Французької Республіки. Але біда в тому, що цю норму і в нас необхідно було б закласти в Конституцію, а не в Бюджетний кодекс, оскільки більшість депутатів не захочуть вважати себе в будь-чому обмеженими: «квиток» до Верховної Ради занадто дорого коштує, щоб його вартість не намагатися відшкодувати — передусім, ясна річ, за рахунок бюджету.

Тому максимально, чого можна буде досягти, — це закласти право представника уряду на обов’язковий виступ перед голосуванням таких законопроектів. Принаймні більшість буде попереджено про майбутні внутрішні розбори польотів та санкції до занадто великодушних друзів народу.

Наступне нововведення, яке вже давно на часі, — дозвіл уряду змінювати ставки податків безпосередньо у законі про Державний бюджет України. Якщо вже неможливо стримати це бажання, то краще його внормувати. Тим більше, що в багатьох країнах такі норми існують. Але це стосується тільки ставок, а не істотних положень законів — наприклад, порядку стягнення чи визначення податкової бази.

До речі, таке нововведення відіб’є в парламентаріїв охоту вимагати збільшення обсягу доходів без зміни ставок. Звичайно, якщо при цьому в депутатів немає претензій до обрахунку бази.

А щоб їх апріорі не було, необхідно посилити контроль і перевірку правильності розрахунків, що їх здійснює уряд. Наразі тут є серйозні прогалини, особливо щодо місцевих бюджетів. Таку перевірку на належному професійному рівні можуть здійснювати лише Рахункова палата та секретаріат бюджетного комітету ВР.

Якщо врахувати, що голова Рахункової палати обирається Верховною Радою і тому залежить від конфігурації більшості, то за всієї поваги до цього органу довіряти йому можна буде лише після того, як спосіб його номінації буде змінено. Але це знову ж таки зміна конституційних норм, очікувати яких у найближчому майбутньому не варто.

Інший суб’єкт — комітет Верховної Ради з питань бюджету, висновку якого щодо правильності розрахунків можна буде довіряти, лише коли його більшість становитимуть представники опозиції. І навіть у цьому випадку в Бюджетному кодексі слід зафіксувати, що всі розрахунки податкової бази необхідно подати до секретаріату комітету не пізніше 1 вересня для того, щоб їх можна було встигнути перевірити.

Зміни в бюджетному процесі

Якщо комітети, що відповідають за економічну політику (з питань фінансів та банківської діяльності, підприємництва тощо) є основою для діяльності провладних фракцій, то передача управління бюджетним комітетом опозиції є досить логічною, що, до речі, підтверджується нещодавною словесною дуеллю між Пинзеником та Азаровим. Однак необхідно подбати і про уникнення зловживань з боку опозиційного бюджетного комітету. Найбільш імовірним може бути блокування рішення щодо прийняття бюджету в першому читанні, коли бюджет перебуває на полі Верховної Ради.

Сьогодні на цьому етапі, відповідно до норм Бюджетного кодексу, бюджетний комітет повинен слідкувати за балансом бюджету, безжально відхиляючи пропозиції про збільшення видатків, що не мають адекватного зменшення по інших статтях. Пропозиції, які задовольняють цю вимогу, формуються в пакет, який затверджується у вигляді Висновків та пропозицій. Це в теорії. Насправді балансу майже ніколи не дотримуються. Багато в цьому провини самого уряду, який традиційно тримає в «загашнику» додаткові доходи, навмисно пропонуючи консервативний прогноз розвитку економіки. Знаючи про це, депутати безсоромно пропонують видатки без відповідної компенсації у вигляді скорочення інших статей.

Опозиційний бюджетний комітет тільки заохочуватиме такий популізм. Очевидно, що його роль у новій системі потрібно переосмислити. Марно вимагати підготовки збалансованих пропозицій до бюджету, натомість комітет має зосередитися на аналізі проекту, поданого урядом, критиці урядової політики, втіленої в бюджеті. Таким чином, прийняття бюджету в першому читанні повинно мало чим відрізнятись від проходження звичайного законопроекту, якщо не брати до уваги жорстких термінів та заборони подачі пропозицій після певної дати. Тому на етапі прийняття в першому читанні, на відміну від нинішнього порядку, бюджет може бути відхилений, якщо при голосуванні він не набрав потрібної кількості голосів.

І якщо при поданні бюджетного законопроекту перевірка повинна здійснюватися на формальну відповідність Бюджетній резолюції, і на цьому етапі він просто може бути не прийнятим до розгляду (ухвалення постанови про неприйнятність), то негативний результат його розгляду в першому читанні, за великим рахунком, є свідченням урядової кризи. Неголосування депутатів більшості за бюджет означає, що вони не встояли під шквалом критики з боку опозиції, тому не можуть бути опорою уряду надалі. Інша причина відхилення — низька якість бюджету — теж може бути приводом для відставки уряду як непрофесійного. Принаймні так є в цивілізованих країнах.

Оскільки, як і раніше, не слід буде сподіватися від бюджетного комітету збалансованих пропозицій, уряду потрібно дати більше маневру при підготовці проекту бюджету до другого читання. Варто зафіксувати, що обов’язковому розгляду і наданню пояснень підлягають тільки ті пропозиції, що не порушують балансу бюджету. Решта ж, хоч би як дбайливо їх підготував опозиційний бюджетний комітет, можуть бути розглянуті урядом чи можуть бути відхилені без пояснень. Суворо, однак це єдиний захист від навали поправок, який спостерігається сьогодні.

Принаймні не буде того постійного цейтноту, який наразі приводить до підготовки неякісного проекту. Щодо того, які поправки ставляться на голосування під час другого читання, то слід визначити, що голосуються тільки ті з них, які пропонуються урядом.

Бюджетна резолюція: переоцінка

Нині уряд розглядає Основні напрямки бюджетної політики, чи то пак Бюджетну резолюцію, як черговий головний біль, забаганку розробників Бюджетного кодексу. Однак у системі парламентської республіки роль цього документа може бути дуже серйозною. Уряд буде зацікавлений звірити з Верховною Радою основні конструкції бюджету, аби при його поданні до парламенту не мати неприємних несподіванок від депутатів (навіть більшості) через нерозуміння ними його ідеології.

Тому необхідно жорсткіше регламентувати вимоги до Бюджетної резолюції. По-перше, вона повинна подаватись у чітко визначеному форматі, без звичних досі «розтікань мислію по древу». По-друге, разом із резолюцією необхідно затверджувати План соціально-економічного розвитку, параметри якого стануть основою для формування бюджету. По-третє, пропозиції депутатів повинні стосуватися лише тих параметрів, що подаються в резолюції. Доцільно, щоб це був граничний розмір дефіциту, співвідношення видатків за основними функціями, новели бюджету і, звичайно ж, політика щодо міжбюджетних відносин.

Бюджетна резолюція може бути декларацією уряду, документом, який не потребує затвердження Верховною Радою. В такому разі юридично вагомим може бути лише голосування про її відхилення, що означатиме автоматичну відставку уряду.

Інший підхід — Бюджетна резолюція затверджується Верховною Радою як закон. Тоді її вага істотно зростає. Однак технологічно вписати у законодавче поле ще один бюджетний закон буде непросто: у червні-липні депутати налаштовані на відпустки, і тому велика ймовірність того, що такий законопроект взагалі не розглядатимуть. Тому потрібно або зберігати статус-кво, або апріорі вважати проект, підготовлений урядом, таким, що здобув парламентську підтримку.

Бюджетне планування: технологічний прорив

Безумовно позитивним для бюджетної системи наслідком від упровадження конституційної реформи можна вважати появу реальної можливості якісно спланувати бюджет. Виникають політичні гарантії того, що закладені в травні обриси головного кошторису країни не будуть істотно змінені при голосуванні в листопаді-грудні.

Перші, хоча й неоднозначно сприйняті підтвердження такої перспективи були продемонстровані ще в 2003 році, коли скуті партійною дисципліною регіонали вперто, і хоч не зовсім демократично, просували проект бюджету уряду Азарова—Януковича. Звичайно, при підготовці пропозицій до бюджету на поріг міністра фінансів — першого віце-прем’єра тоді допускалися лише представники більшості, однак принаймні було досягнуто компромісу між можливостями держави та основними групами впливу.

І ця модель не є найгіршою, принаймні вона довела свою ефективність у країнах розвиненої демократії. Опозиції ж гарантується доступ до всіх показників та розрахунків, однак тільки в ролі міноритаріїв акціонерного товариства.

Звичайно, при цьому роль самих депутатів Верховної Ради при формуванні конкретних програм різко падає. Знижується й рівень шантажу з боку депутатських груп — тримачів «золотої акції». Адже в них немає особливого вибору: або прийняти обіцяну урядом невелику «цукерку» по конкретних лобістських програмах у межах загального балансу, або взагалі залишитися ні з чим. Оскільки неприйняття бюджету як наслідок урядової кризи чи порушення термінів прийняття документа залишає видатки поточного характеру на рівні попереднього року, а це вкрай небажано. Така перспектива може стриножити будь-якого вільного художника, котрий мав необережність впрягтись у воза парламентської більшості.

Таким чином, за впровадження конституційної реформи уряд матиме більше можливості для глибшого планування бюджету. В цьому сенсі двоступеневе затвердження параметрів бюджету (Бюджетна резолюція та сам бюджетний законопроект) слугують добрим технологічним механізмом реалізації послідовної політики більшості.

Ще одна, давно очікувана перспектива — можливість затвердження плану довгострокових програм. Звичайно, при цьому бажана урядова стабільність, однак у будь-якому разі затвердження на довгостроковій основі бюджетних програм забезпечуватиме наступність у їх реалізації. Принаймні новий уряд зобов’язаний буде публічно відмовлятись від виконання програм попередника, що не завжди політично виправдано.

Також слід чекати кращої підготовки програм інвестиційної підтримки регіонів. Передумови таких змін полягають у тому, що партійний принцип формування парламенту звільняє депутатів від прямих зобов’язань перед місцевою елітою конкретних територій, тому потреба в прямому лобіюванні їх інвестиційних проектів буде істотно ослаблена. Відтак можна стверджувати, що інвестиційні субвенції виділятимуться регіонам у вигляді пулу, що буде пооб’єктно розподілятися місцевою владою відповідно до загальнонаціональних пріоритетів.

Деякі висновки

Необхідність внесення змін до бюджетного законодавства стане очевидною вже на початку нового бюджетного циклу. Принаймні потреби в таких змінах уже відчуваються серед фахівців. На жаль, перші заяви декого з новообраних депутатів свідчать про п’янке відчуття цілковитої вседозволеності. До необхідності самообмеження та відповідальності за свої рішення їх можуть спонукати або неприємна реакція виборців, або зовнішні виклики, або жорстка позиція президента — єдиної гілки влади, яка на сьогодні є стабільною.

До речі, хоч як парадоксально це звучить, конституційна реформа дасть змогу президентові зосередитися на регіональній політиці та місцевому самоврядуванні, адже його місія гаранта Конституції передбачає і роль рефері у взаємовідносинах держави та самоврядування. А бюджетний аспект цих відносин є чи не найважливішим і потребує окремого глибокого реформування.

Не виключено, що на першому етапі Верховну Раду і, зокрема, парламентську більшість буде лихоманити. Та оскільки в епоху інформаційного глобалізму процеси в Україні йтимуть в сотні разів швидше, ніж свого часу в усталених нині демократіях, переваги нової системи можуть стати очевидними вже в найближчому майбутньому. Один із симптомів переходу до нових правил гри — впровадження в стінах парламенту основного правила дуального парламентаризму: «Опозиція галасує, більшість голосує». От тоді можна буде впроваджувати в життя інтелектуально складні для середньостатистичного депутата закони та реформи.

Таким чином, у довгостроковому плані конституційна реформа покликана відігравати позитивну роль у посиленні системності взаємовідносин у владному трикутнику «президент— парламент—уряд». Системності, яка вкрай необхідна для бюджетного законодавства.