Боргова пастка "безкоштовного сиру"

Минулого тижня активних користувачів соціальних мереж буквально сколихнула новина про те, що швейцарці на референдумі відмовилися від ідеї виплачувати малозабезпеченим громадянам соціальну допомогу, аби їхній сукупний місячний дохід був не менш як 2,5 тис. євро. Для України подібний результат усенародного чи то опитування, чи то волевиявлення є чимось на кшталт фантастики: наскрізь уражене вірусом популізму суспільство раде обманюватися безкінечними обіцянками-цяцянками та заграваннями безвідповідальних політиків, тому й маємо в парламенті, уряді та навіть уже й на місцях "те, що маємо".

Тим часом нинішня криза вже зробила свою чорну, але водночас і корисну справу: фактичне банкрутство держави призвело до необхідності встановити (бодай номінально) ринкові ціни на житлово-комунальні послуги та мало б мінімізувати незліченні можливості для паразитування на "всенародній" роздачі дешевої ковбаси і "безкоштовного сиру". Однак зловживань, як і популізму (хоч і в трохи видозмінених проявах) від цього поки що не поменшало. Адже суспільство, десятки мільйонів громадян якого вже стали фактичними субсидійними жебраками, продовжує миритися з існуючим станом справ, хоча мусило би давно усвідомити всю облудність і безглуздість діючої пільгово-дотаційної системи, нарешті зрозумівши, хто все ж таки платить за увесь цей "бенкет" і які наслідки це має для всіх нас.

Хто і в який спосіб за все платить

У попередній моїй статті для DT.UA вже було наведено прямі та опосередковані втрати державних корпорацій, пов'язані із роздачею "безкоштовного сиру". Нагадаємо, що за найпомірнішими розрахунками, протягом 2008–2015 рр. вони становили щонайменше 128 млрд дол. У цій статті продовжено розпочату тему.

Як уже зазначалося, прискіплива увага суспільства, міжнародних фінансових організацій і кредиторів до показників стійкості держфінансів, зокрема таких, як дефіцит бюджету та обсяги боргових зобов'язань, змушує уряд делегувати своїм "сателітам" - позабюджетним установам або державним корпораціям - дедалі більше фіскальних операцій, пряме відображення яких у казначейському балансі призводить до погіршення вищезазначених показників. Такі операції називаються квазіфіскальними витратами (КФВ).

Суть КФВ полягає у тому, що державна корпорація реалізує товари та послуги за нижчими від ринкових цінами. Компенсація може відбуватися у такий спосіб:

- надання підприємствам субсидій з бюджету;

- надання податкових пільг і розстрочок;

- унаслідок перехресного субсидування за рахунок інших споживачів послуг державних корпорацій;

- у вигляді запозичень державних корпорацій - у короткостроковому періоді;

- у формі обміну акцій держкорпорацій, що здійснюють КФВ, на боргові цінні папери уряду.

Оскільки останній спосіб компенсації КФВ дає можливість занижувати показники дефіциту держбюджету, уряд несе менші репутаційні втрати у разі незбалансованої фіскальної політики.

Якщо держава взагалі не компенсує зазначених витрат або компенсує не повною мірою, у короткостроковому періоді це позитивно впливає на рівень держборгу, однак призводить до погіршення фінансових результатів державних корпорацій - знижується їхня рентабельність, збільшується збитковість. Це, в свою чергу, призводить до такого:

- зниження інвестицій і зношення основних фондів підприємств і, відповідно, до зниження чистої вартості активів підприємств;

- втрат бюджету від недонадходжень податків і дивідендів;

- зростання запозичень на покриття КФВ.

Здійснення КФВ протягом тривалого часу без відповідної компенсації призводить до істотного посилення боргового навантаження держкорпорацій. І щоб здешевити вартість залучення нових позик, уряд починає надавати державні гарантії.

Коли фінансовий стан держкорпорації погіршується настільки, що вона втрачає доступ до боргових ринків, уряд змушений рятувати її, або збільшуючи статутний капітал (що не враховується при підрахунку дефіциту бюджету), або повертаючи гарантовані нею боргові зобов'язання, внаслідок чого рівень держборгу різко збільшується. Саме за таким сценарієм відбувалося зростання рівня державного боргу в Україні.

Як видно з рис. 1,за 2008–2015 рр. обсяг квазіфіскальних втрат в Україні становив 128 млрд дол. США (!), з них 79 млрд (62%) покрито за рахунок держбюджету. Зокрема прямі втрати податкових надходжень дорівнювали 25,4 млрд у доларовому еквіваленті, а витрати державного бюджету - 53,6 млрд. Зазначені витрати здійснювалися у формі придбання акцій "Нафтогазу України", банків, а також надання кредитів ФГВФО і не враховувалися при підрахунку дефіциту бюджету - 29,9 млрд дол., а також у формі субсидій і субвенцій, які відносяться до видатків і відповідно впливали на дефіцит бюджету, - 23,7 млрд дол. (табл. 2).

Решта квазіфіскальних витрат покривалися за рахунок втрати прибутку державних корпорацій і, відповідно, дивідендів держави; втрат від виданих НБУ кредитів рефінансування; інших споживачів послуг державних корпорацій. Користуючись, наприклад, послугами "Укрзалізниці", не варто дивуватися якості наданих послуг і зношенню основних фондів.

Квазіфіскальні витрати як фактор зростання державного боргу

З початку кризових явищ в економіці рівень державного боргу збільшився з 9,5% ВВП у 2007 р. до 67,4% ВВП - у 2015-му (найвищий показник з моменту здобуття незалежності). Особливо помітно підвищився рівень державного боргу за останні три роки - на 40% ВВП.

Що ж призвело до такого різкого зростання державного боргу? На рис. 2 відображено витрати сектору загального державного управління. Протягом 2004–2007 рр. не пов'язані із погашенням боргу витрати перебували на рівні 41,7% ВВП. Під час кризових явищ витрати бюджету різко збільшилися - з 45,5% у 2008 р. до 52,5 % у 2014-му.

Зокрема зросли видатки на соціальний захист: з 16% у 2004–2007 рр. до 18,4% у 2008–2015 рр. Таке збільшення певною мірою було логічним, оскільки економіка перебувала нижче потенційного рівня, і держава здійснювала антициклічну політику, хоча й дещо переоцінюючи свої можливості.

Та якщо не брати до уваги видатки на утримання силових органів і витрати на обслуговування боргу, найбільше зросли витрати на відшкодування квазіфіскальних витрат - з 1,4 % ВВП у 2004–2007 рр. до 4,6% ВВП у 2008–2015 рр. Тобто надмірні (понад 1,4% ВВП), практично безповоротні витрати держави протягом відповідних років становили 3,2% ВВП. Їх було використано в основному на утримання викривленого ціноутворення і, як наслідок, надмірного споживання природного газу, а також на підтримку банківської системи.

Зазначені надмірні витрати фінансувалися здебільшого за рахунок боргових запозичень. Як показано на рис. 2, основними факторами збільшення держборгу упродовж 2008–2016 рр. стали зростання валютного курсу - на 41,2% ВВП, а також надмірні витрати, пов'язані з КФВ (прямий вплив), - 27,3% ВВП. Крім того, існує й опосередкований вплив боргових потоків на фінансування надмірних КФВ, який враховується в показнику автоматичних факторів: вплив валютного курсу, вплив зміни реального ВВП, вплив реальної ставки запозичень.

Зокрема, виходячи із загального впливу автоматичних факторів, а також частки боргу, сформованого в результаті фінансування надмірних КФВ, відносно всього державного боргу у попередньому періоді, було визначено, що опосередкований вплив КФВ становить ще 10% ВВП. Тобто за відсутності квазіфіскальних операцій рівень державного боргу в Україні на сьогодні становив би до 30% ВВП.

Такі розрахунки є приблизними, оскільки масштабні обсяги квазіфіскальних операцій впливали не лише на держборг, а й на всю структуру економіки, торговельний баланс, валютний курс і загалом на обсяг ВВП. Але навіть спрощений аналіз впливу КФВ на державний борг відображає руйнівний вплив "безкоштовного сиру" на стійкість держфінансів і економіку в цілому. Делегування держкорпораціям і позабюджетним установам не підкріплених фінансовим ресурсом повноважень з реалізації товарів і послуг за нижчими від ринкових цінами призводить до виникнення квазіфіскальних втрат цих корпорацій, але водночас і дає змогу приховувати дефіцит бюджету та відтермінувати факт підвищення рівня держборгу. Однак у довгостроковому періоді ці витрати призводять спочатку до зростання гарантованого державою боргу, а надалі - і до збільшення держборгу.

Без зміни схеми відносин між монополістами, що надають ці послуги, домогосподарствами та державою квазіфіскальні втрати ще довго залишатимуться не лише фактором нестабільності для державних фінансів, а й гальмом розвитку всієї економіки.

P.S. Консолідований борг сектору загального державного управління у Швейцарії в 2015 р. становив 45,6% ВВП.