ЄС "нав'язує" Україні чистіші повітря та воду, або Екологічна складова Угоди про асоціацію з ЄС

Після відмови в листопаді 2013 р. від підписання Угоди про асоціацію з ЄС в Україні, передусім з ініціативи колишнього уряду, значно актуалізувалась оцінка ризиків для економіки та торгівлі, пов'язаних з переходом на європейські стандарти. Нині ситуація кардинально змінилася, однак гострота питання ризиків не зменшилася. Адже з'являється шанс для певного удосконалення як угоди, так і економіки нашої країни.

Одна з перших проблем - дотримання екологічних вимог, оскільки у цій сфері обсяги фінансових ресурсів на імплементацію норм ЄС є одними з найвагоміших. Базуючись на деяких попередніх і не в усьому коректних оцінках, формується думка про нав'язування Україні непідйомних для неї витрат. Розгляд можливих ризиків супроводжується певними спекуляціями на екологічній складовій угоди та на її інвестиційній вартості для України. Зазначене спонукало детальніше проаналізувати те, що власне і як саме оцінюється, та як це співвідноситься з Угодою про асоціацію України з ЄС.

Почнімо з того, що імплементація або впровадження екологічних норм, зафіксованих у директивах і регламентах ЄС, потрібні нам значно більше, ніж Європі. Адже нам "нав'язують" не щось інше, як чистіші повітря та воду, більш придатне для життя навколишнє природне середовище. Адаптація законодавства України до законодавства ЄС в екологічній сфері формально розпочалася ще з 1994 р. - з підписанням Угоди про партнерство та співробітництво, а також тією мірою, наскільки це можливо.

Загалом та частина Угоди про асоціацію, яка стосується природоохоронних законодавчих документів, що мають бути імплементовані в Україні, налічує 29 директив і регламентів. Останні охоплюють широкий спектр проблем, і серед них такі "важковаговики", як директиви про всеохоплююче запобігання і контроль забруднень, про захоронення відходів, про якість води, про очистку міських стічних вод і деякі інші. Строки імплементації зазначених актів становлять 2–5–8 років з моменту набрання угодою чинності.

Говорячи про витрати на імплементацію, передусім слід сказати про їх склад. За європейською практикою, вони мають чітко розподілятися на дві категорії - витрати суспільного сектора і витрати приватного сектора. Перші з них покладаються на бюджетну сферу (в широкому розумінні), другі - на кошти підприємств. У складі і тих і інших, у свою чергу, мають обраховуватися три основні складові, а саме: адміністративно-управлінські, інвестиційні (або капітальні) й операційні (експлуатаційні) витрати. Основна вага припадає при цьому на інвестиційні витрати, які стосуються будівництва, реконструкції та модернізації об'єктів інфраструктури.

Для України, на мій погляд, єдино доступними на цей час методами оцінки витрат є макроекономічні співставлення і порівняльні підходи.

Низка країн Центральної та Східної Європи, а також Туреччина на сьогодні пройшли або перебувають на етапі імплементації екологічних стандартів ЄС у національну практику. Досвід, який вони накопичили у розробці та реалізації інвестиційних і фінансових планів у природоохоронній галузі, можна і слід розглядати як найближчий орієнтир для прогнозу відповідних витрат в Україні.

Зведення оцінок європейських експертів, насамперед експертів ЄС Дайві Семенайне і Андре Каруцу, наведене в таблиці, дає уявлення про діапазон імовірних витрат на імплементацію як в абсолютному вимірі, так і в розрахунку на душу населення. Останнє дає можливість екстраполювати показники вартості імплементації на Україну.

Якщо виходити з крайніх із наведених у таблиці показників витрат на душу населення - максимального і мінімального, то вилка інвестиційних потреб України (з її 45,4 млн чол.) становитиме 20–45 млрд євро. Однак у таких оцінках нашій країні найбільш коректно прив'язуватися до показників порівнянних із нею країн - Польщі, Туреччини, Румунії, для яких середнім значенням є 800–900 євро/людина. За таких передумов загальна сума для України становитиме 36–41 млрд євро.

Оцінюючи фінансові показники, наведені у таблиці, слід мати на увазі, що відповідні витрати віднесено на строки від 10–12 до 20 років. У принципі, на такі ж часові рамки імплементації має розраховувати й Україна.

Крім наведених оцінок інвестиційної вартості імплементації екологічного законодавства, в Україні існують й інші гіпотетичні оцінки. Вони перебувають у межах 50–100 млрд євро і демонструють обтяжливість екологічних зобов'язань. На жаль, для цього існують певні підстави. Їх очевидність виявляється при погляді на поточне фінансування сфери охорони навколишнього природного середовища, що представлене на рисунку.

У 2012 р. відповідні витрати, за даними Держстату, становили 20,51 млрд грн (разом із витратами підприємств, установ та організацій). Згідно з рисунком природоохоронні витрати в Україні начебто стрімко зростають. Однак це оманливе номінальне зростання. Якщо скоригувати відповідні обсяги коштів з допомогою індексу дефлятора (нижня крива), то починаючи з 2000 р. вимальовується неприваблива картина стагнації витрат на охорону довкілля.

Певні зрушення стосуються лише 2011–2012 рр., що пов'язано з додатковим фінансуванням у цей період заходів з вивезення на знищення за кордон небезпечних відходів.

Так чи інакше, але абсолютні показники фінансування в Україні сфери охорони довкілля не дотягують і до 2 млрд євро на рік. При цьому капітальні витрати становлять лише третину суми. Тобто базове фінансування порівняно з потребами на імплементацію є низьким, а відтак, дуже чутливим до відповідного процесу.

Водночас слід зазначити, що на цей час в Україні незалежно від зобов'язань за угодою вже задіяні низка відповідних урядових програм і планів - з перспективою до
2020 р. Зокрема, відповідно до постанови Кабміну від 1 серпня 2013 р. № 927 починаючи з 24 липня 2014 р. набуває чинності "Технічний регламент щодо вимог до автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив". Цим документом запроваджуються обмеження за вмістом низки компонентів у паливі та встановлюються кінцеві строки введення в обіг бензину та дизельного палива за екологічними класами Євро-3 (до 31 грудня 2015 р.), Євро-4 (до 31 грудня 2017 р.) та Євро-5 (необмежений). Тобто по суті запроваджуються європейські норми з урахуванням Директиви 98/70/ЄС. Перехід на такі норми потребуватиме масштабної реконструкції нафтопереробних заводів з інвестиціями близько 3,0–3,5 млрд євро.

Інший приклад стосується Енергетичної стратегії України на період до 2030 р., яку нарешті оприлюднено урядом ("Урядовий кур'єр" від 29 січня 2014 р.). Україна як член Європейського енергетичного співтовариства в рамках Другого енергопакета взяла на себе зобов'язання з приведення до європейських стандартів викидів теплоелектростанцій. Відповідні заходи ввійшли в Енергетичну стратегію, тобто прогнозні витрати на встановлення систем пилогазоочистки на ТЕС передбачено незалежно від підписання угоди.

До таких прикладів можна додати програми з екомоніторингу, поводження з відходами, регулювання промислових викидів тощо, витрати за якими плануються поки що поза Угодою про асоціацію з ЄС.

Щодо витрат підприємств зазначу лише, що ті з них, які послідовно реалізують екологічну політику, не зазнають значних стресів при імплементації відповідних директив ЄС. І якщо, наприклад, ВАТ "Арселор Міттал Кривий Ріг" і надалі підтримуватиме досягнутий рівень екологічних інвестицій, то із впровадженням євростандартів його конкурентоспроможність не постраждає.

Значний обсяг екологічних витрат у контексті імплементації законодавства ЄС трактується інколи як прямий негатив для економіки, оскільки розглядається як фактор відволікання коштів! При цьому говорять про обсяги можливих втрат України від спрямування інвестицій у природоохоронний, а не у виробничий капітал, втрат у вигляді умовно недоотриманих доходів. Тобто вимоги до України щодо дотримання екологічних стандартів вважають майже диверсією проти неї.

За бажання всі витрати в екологічній сфері можна кваліфікувати, як відволікання коштів у невиробничий сектор. І це саме так, якщо забути, що якість життя визначається не лише кількістю товарів, а й станом середовища проживання людей. Питання оптимізації чи збалансування екологічних статей витрат постає в кожній державі. Його вирішення прямо залежить від її економічної спроможності.

У чому ж головний сенс вартісних оцінок?

Фінансовий аналіз планів імплементації за європейською методологією полягає у виявленні та пошуку можливостей ліквідувати так звані gaps-розриви між обсягом доступних фінансових ресурсів і затребуваним їх рівнем у разі реалізації вимог європейських стандартів. Зазначене стосується розгляду кожного окремого напряму - поводження з відходами, очистки стічних вод, забруднення повітря тощо.

За наявності "фінансових розривів" вишукуються додаткові джерела коштів. Це може бути допомога з фондів ЄС, гранти, кредити, додаткові муніципальні чи державні субсидії.

Щодо витрат, які формуються у суспільному секторі і впливають на тарифну політику в комунальній сфері, то їх розмір має співвідноситися з рівнем платежів з боку населення. За європейським підходами, критерієм граничного рівня плати є її показник у відсотках до доходів домогосподарств. Перевищення показника (щодо відходів - понад 1%) служить свідченням певного критичного обсягу витрат.

Загалом, якщо поставлені перед Україною вимоги є завищеними, то, по-перше, це слід переконливо довести (показати). По-друге, поставити питання про надто стислі терміни імплементації зазначених екостандартів і про відстрочення їх впровадження. Нарешті, по-третє, це дає можливість обґрунтовувати потреби в отриманні допомоги з міжнародних джерел, зокрема з фондів ЄС, а також наданні кредитів. Якщо участь інституцій ЄС у фінансуванні витрат за зобов'язаннями України не передбачено Угодою про асоціацію, то слід говорити про можливу корекцію останньої.