Вугільна промисловість України напередодні СОТ

2007 рік ознаменується для України багатьма подіями. Однією з найважливіших має стати вступ країни до СОТ і, з огляду на це, — дальше поглиблення співробітництва з ЄС. Як вплине цей крок на розвиток промисловості, зокрема вугільної галузі, яка протягом ось уже не одного десятка років — збиткова і не може функціонувати без істотної фінансової підтримки держави? Це питання хвилює багатьох. На прохання «ДТ» своє ставлення до майбутнього вступу країни до СОТ і її євроінтеграції висловлюють працівники Інституту економіки промисловості НАН України: директор інституту, академік НАН України Олександр Амоша, завідувач відділу, доктор економічних наук Анатолій Кабанов і провідний науковець, кандидат економічних наук Леонід Стариченко.

— Є думка, що після вступу України до СОТ значно зменшиться державна підтримка вугільних підприємств. Саме ця обставина передусім здатна спричинити кризу вугільної промисловості, тому що більшість вітчизняних вуглевидобувних підприємств не зможуть конкурувати з імпортерами вугілля і швидко збанкрутують, що викличе катастрофічні економічні, соціальні й екологічні наслідки.

О. Амоша: Аналіз офіційних документів СОТ фахівцями у сфері міжнародних відносин, практика їх застосування дають підстави вважати, що ситуація не складеться настільки драматично. Приєднання до СОТ варто розглядати насамперед як стратегічно значущий для всієї України економічний проект. Національна економіка загалом має отримати відчутні позитивні результати завдяки розширенню можливостей для зовнішньої торгівлі, збільшенню припливу іноземних інвестицій. Створюватимуться сприятливі умови і для регіональної економічної інтеграції України.

Л. Стариченко: Правові норми, обов’язкові для дотримання країнами–членами СОТ, орієнтовані насамперед на те, щоб забезпечувати максимальну відкритість національних ринків. Водночас передбачається можливість захисту внутрішніх ринків країн у разі загрози їхній економічній безпеці і не виключається держпідтримка вітчизняних товаровиробників. Ці заходи регламентуються цілою низкою статей Генеральної угоди щодо тарифів і торгівлі (ГУТТ) та спеціальною Угодою щодо субсидій і компенсаційних заходів.

— Як трактується у СОТ поняття «субсидії»?

О. Амоша: Поняття «субсидії» у СОТ трактується дуже широко: це не лише пряме фінансування підприємств державою, а й надання їм пільгових кредитів, встановлення пільгового оподаткування, списання боргів, держзакупівля товарів і послуг за підвищеними цінами, різні способи заохочення експорту і обмеження імпорту тощо. Нормами СОТ заборонено субсидії, котрі безпосередньо стимулюють експорт та імпортозаміщення, тобто споживання вітчизняних товарів на противагу імпортним (так звані червоні субсидії). Водночас існують правила, які перешкоджають демпінговому та субсидованому імпорту, а також тимчасово обмежують надмірний легітимний імпорт, якщо він може завдати серйозної шкоди національним товаровиробникам. Слід зазначити, що ці правила вже імплементовані в українське законодавство.

А. Кабанов: Що стосується прямої державної фінансової підтримки окремих галузей, зокрема вугільної промисловості, то вона належить до формально не заборонених у СОТ «жовтих» субсидій. Їх постійно застосовують або застосовували, не піддаючись санкціям, деякі країни, які давно належать до СОТ (ФРН, Іспанія, у недалекому минулому — Франція, Японія). Щоправда, при послідовному скороченні обсягів збиткового вуглевидобутку. Такі субсидії надавали й інші держави на час їх недавнього вступу до цієї організації (Угорщина, Чехія, Польща, Болгарія).

Зазначеною угодою передбачено спеціальні процедури повідомлення СОТ про запровадження або збереження «жовтих» субсидій, встановлено певні обмеження їх застосування. Однак, як зазначають аналітики, навіть при дотриманні цих правил країна, котра застосовує «жовті» субсидії, завжди ризикує бути звинуваченою у неправомірному обмеженні імпорту. На практиці значна частина взаємних претензій членів СОТ пов’язана з наданням субсидій виробникам тієї чи іншої продукції. Можливо, через це багато експертів зараховують вугільну промисловість до найбільш вразливих галузей при вступі України до СОТ.

— Однак чинний порядок держпідтримки вітчизняної вугільної промисловості неефективний і не узгоджується з нормами СОТ, що може стати підставою для застосування до України так званих компенсаційних заходів із боку інших членів цієї організації. Що треба зробити тепер, аби уникнути таких ситуацій?

О. Амоша: Угодою про субсидії та компенсаційні заходи кожній країні після вступу до СОТ надається трирічний період для приведення чинного порядку держпідтримки (субсидування) галузей у відповідність до правил цієї організації. Доцільно протягом цього перехідного періоду держпідтримку вугільної галузі впорядкувати й урегулювати спеціальним законом як єдиною правовою засадою, якої поки що немає. При цьому необхідно надати держпідтримці, що виконує тепер переважно розподільні функції, стимулюючого характеру.

У нашому інституті розробляється законопроект із регламентації держпідтримки вугільної промисловості відповідно до правил СОТ і з урахуванням норм ЄС, прийнятних для специфічних умов вітчизняної вугільної галузі. Згідно з цими документами та світовою практикою, передбачається, що після трирічного перебування у СОТ держпідтримка в міру зниження збитковості галузі має поступово зменшуватися. Запровадження такого закону мінімізує ймовірність застосування до України компенсаційних заходів.

— Наскільки різняться правові норми СОТ і ЄС щодо дер­жавної підтримки окремих галузей економіки?

А. Кабанов: Правові норми цих співтовариств загалом схожі за спрямованістю, але істотно різняться за характером і мірою жорсткості: у СОТ норми мають рамковий (обмежувальний) характер, і їх виконання повинно забезпечувати насамперед рівність взаємного доступу до ринків країн, а в ЄС норми визначені однозначно і мають забезпечувати формування й реалізацію узгодженої, спільної політики у певних сферах.

Держпідтримка вугільної промисловості в ЄС регулюється спеціальною постановою Ради ЄС і гарантується до 2010 року. При цьому передбачається, що вугільна галузь має поступово реструктуруватися, а її підтримка — скорочуватися аж до можливого скасування після 2010 року. Обсяги й умови надання підтримки вугільній галузі кожної країни узгоджуються з відповідними органами ЄС і суворо контролюються.

З огляду на нинішній стан вугільної промисловості України, порушувати питання повного узгодження системи її держпідтримки з досить жорсткими нормами ЄС поки що передчасно.

— Що ж необхідно зробити для забезпечення конкурентоспроможності української вугільної промисловості в умовах відкритості національного ринку відповідно до норм СОТ?

О. Амоша: Треба говорити не про якісь ізольовані, спеціально приурочені до вступу в СОТ заходи, а про державну політику щодо вугільної промисловості, яка має здійснюватися шляхом розробки нормативно-методичного, правового забезпечення і реалізації довгострокових програм.

Формальна на сьогодні програма «Українське вугілля», затверджена урядом 2001 року до 2010 року, незважаючи на періодичні її уточнення, власне, давно вже втратила своє значення як цілісний програмний документ. Необхідно розробити й ухвалити нову довгострокову комплексну програму реструктуризації, розвитку та реформування вугільної промисловості з урахуванням членства країни у СОТ і перспектив її євроінтеграції. Надалі ця програма має щорічно коригуватися у зв’язці із загальнодержавними планами та бюджетним фінансуванням галузі.

Л. Стариченко: Насамперед протягом перехідного трирічного періоду після набуття Україною членства в СОТ необхідно провести фінансове оздоровлення всіх життєздатних вугільних підприємств за рахунок тимчасового максимально можливого збільшення їх субсидування. Потрібно продовжити технічне переоснащення і розпочати комплексне кардинальне оновлення шахтного фонду. Очевидно, доведеться продовжити виводити з експлуатації, зокрема шляхом тимчасової консервації, найзбитковіші шахти, утримання яких потребує непомірних витрат. При цьому домінантою структурних перетворень у вугільній промисловості має бути підвищення її рентабельності і конкурентоспроможності, а не досягнення наперед заданих обсягів виробництва за будь-яку ціну. Головною ж ідеєю реформування галузі має стати забезпечення рівноправної ринкової конкуренції вуглевидобувних підприємств незалежно від форм власності.

А. Кабанов: Слід зазначити, що в галузі вже сформувався цілком рентабельний і досить конкурентоспроможний приватизований сектор, на частку якого припадає понад 40% вугілля, що видобувається у країні. При цьому власниками вуглевидобувних підприємств цього сектора є фінансово-промислові групи, пов’язані з виробництвом металу, які зацікавлені у їх ефективному функціонуванні і здатні відгородити їх від експансії імпортерів.

Державний сектор галузі — досить неоднорідний за своїм виробничим і економічним рівнем. Так, згідно з даними за 2005 рік, обсяг річного видобутку вугілля на державних шахтах варіював від менш як 10 тис. тонн (близько 30 тонн за добу) до більш як 2 млн. тонн (понад 5700 тонн за добу); місячна продуктивність праці робітника з видобутку — від менш як 1,5 тонни до більш як 70 тонн, собівартість тонни вугільної продукції — від більш як 1500 грн. до менш як 150 грн. (при середній ціні продажу близько 220 грн.). Тільки 13 шахт (менше 10%) держсектора отримали прибуток від продажу своєї продукції, а добробут інших залежав від розміру отриманої дотації. На 30 шахтах виторгом від продажу вугільної продукції покривалася менш як третина витрат на її виробництво. Зрозуміло, майбутнє таких шахт досить проблематичне.

О. Амоша: Насамкінець потрібно сказати, що вступ України до СОТ, власне, не створює для вугільної промисловості якихось нових проблем, а лише актуалізує старі, які необхідно вирішувати, незалежно від членства країни в цій організації.