Реформа енергетичного регулятора: як завести двигун "із штовхача"?

Щоб зробити реформи в енергетичному секторі справді ефективними і відчутними для всіх споживачів, парламент повинен переступити через свої внутрішні суперечки й конфлікти та ухвалити закон, який створить в Україні незалежного і професійного регулятора. Споживачі, учасники ринку та міжнародні партнери чекають цього кроку вже до кінця грудня.

Зміни, потрібні "на вчора"

Перетворення в енергетичному секторі, зокрема реформа ринку газу, подаються владою як одне з ключових досягнень. І уряд, і президент позитивно оцінюють ухвалення нового Закону "Про ринок природного газу", що відповідає вимогам Третього енергетичного пакета ЄС, а також його формальне введення в дію з жовтня цього року. Високими є очікування і щодо змін, які може запровадити законопроект "Про ринок електроенергії", розроблений Міненерговугільпромом у тісній співпраці з Європейським Енергетичним співтовариством (див. DT.UA №48 від 12 грудня 2015 р., "Енергоринок: перезавантаження. Версія 2.1").

Однак лише прийняття рамкових законів і відповідної бази вторинного законодавства недостатньо. Необхідно гарантувати виконання основних новацій реформи ринків газу та електроенергії - вільний вибір постачальників, легкий і недискримінаційний доступ до мереж, розділення вертикально інтегрованих монополій на постачальників та операторів інфраструктури, гнучке ринкове ціноутворення і, що важливо, захист вразливих споживачів.

За тим, щоб нові правила виконувалися, потрібно слідкувати. З одного боку, це досягається в судах, з іншого - за рахунок контролю та моніторингу енергетичних ринків, що здійснюються відповідними органами. Незалежні суди та ефективна державна служба є метою інших, складніших і масштабніших, реформ. Посилення незалежності та професійності регулятора - більш посильне завдання, його вирішення досягається через прийняття спеціального закону.

Європейські правила встановлюють цілком конкретні вимоги до механізмів формування, роботи, підзвітності та взаємодії між регуляторами на енергетичних ринках держав - членів ЄС. Для України ці вимоги не нові: вони згадуються у Меморандумі про взаєморозуміння між Україною та ЄС для отримання 1,8 млрд євро макрофінансової допомоги, у проекті Світового банку "Друга програмна позика на політику розвитку" та в Меморандумі з МВФ. Відповідні плани присутні в усіх програмах реформ, зокрема серед зобов'язань України перед Енергетичним співтовариством, в Угоді про асоціацію України з ЄС, а також закріплені в Коаліційній угоді.

Ставки залишаються високими

Сьогодні, в умовах гострих дискусій навколо теми "справедливих" тарифів, наявність такого арбітра енергоринку набуває особливого значення. Так, лише по-справжньому незалежна агенція, що викликатиме довіру в усіх учасників ринку, зможе поставити фінальну крапку в питаннях визначення ціни на енергоносії для населення та вартості послуг монополістів (операторів газових та електромереж, теплокомуненерго тощо).

Чи є такою Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП)? На жаль, ні, тому що є залежною від фінансування з боку уряду і змушена дослухатися до його "рекомендацій", тому що її члени призначаються непрозоро, тому що залишається безліч способів впливати на рішення Комісії. Звідси і недовіра до регулятора та його рішень, які стають приводом для суперечок, наприклад для "трансформаторного скандалу" або численних "тарифних майданів".

Ціна рішень, що ухвалюються НКРЕКП, є дуже високою. За оцінками самого регулятора, обсяг ринку нафти і газу становить 233 млрд грн, електроенергії - 126 млрд, тепла - 22 млрд, водопостачання та водовідведення - 10 млрд грн.

Це ринки з високою концентрацією капіталу та великими грошовими потоками, що посилює загрозу прийняття комісіонерами відверто лобістських рішень, які створюють цінові перекоси на ринку та обмежують конкуренцію. Адже бюджетні асигнування на НКРЕКП порівняно з оборотами регульованих ринків є мізерними: в 2015 р. вони становлять лише 50,4 млн грн.

За останнє десятиліття парламент практично кожного скликання розглядав ініціативи щодо врегулювання роботи регулятора. З 2007 р. до Верховної Ради було внесено щонайменше вісім законопроектів з цього питання, однак їх залишали без розгляду або відхиляли. Ситуація ускладнилася, коли в 2014 р. рішенням президента країни повноваження Комісії було розширено на сферу ЖКГ (постачання тепла і води).

Перші зрушення

У 2015 р. з допомогою експертів секретаріату Енергетичного співтовариства було розроблено урядовий законопроект №2966, після його внесення до Верховної Ради у травні значно посилився зовнішній тиск. Проте до розгляду в залі справа так і не доходила: відразу з'явилися два альтернативні законопроекти від депутатів з ""Опоблоку" та ВО "Свобода".

Версія Кабміну була доопрацьвана, проте забуксувала через розбіжності політичного характеру. Частина фракцій вважала за необхідне зберегти статус-кво і закріпити НКРЕКП за сферою відповідальності президента, інші бажали послаблення цих повноважень, а "радикали" Олега Ляшка взагалі внесли законопроект "про усунення президента від здійснення ним не встановлених Конституцією повноважень".

Щоб зрушити процес з місця, за участі громадських експертів та при підтримці Міжнародного фонду "Відродження" була створена Стратегічна дорадча група для вирішення низки політичних суперечок, пов'язаних із положеннями законопроекту №2966. До групи долучилися народні депутати з шести фракцій, експерти секретаріату Енергетичного співтовариства, представники Європейської комісії, зарубіжних об'єднань регуляторів, а також українські фахівці.

При аналізі підводних каменів документа, під час тривалих дискусій, а також обговорення ключових питань у відкритому режимі опрацьовано понад 190 зауважень до існуючого законопроекту. Було запропоновано узгоджену версію документа, що якісно відрізняється від продукту, поданого Кабміном.

По-перше, необхідно було вирішити юридичну колізію стосовно призначення та звільнення членів регулятора президентом. Сьогодні ці повноваження вступають у протиріччя з чинною редакцією Конституції, яка повернулася до зразка 2004 р. і не передбачає для президента повноважень стосовно утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, у тому числі національних комісій регулювання природних монополій.

Доопрацьований проект від Стратегічної дорадчої групи намагається вирішити цю проблему шляхом запровадження системи конкурсного відбору семи членів НКРЕКП через утворення колегіальної конкурсної комісії, яка формується у складі представників президента, Верховної Ради і Кабінету міністрів.

У цьому блоці залишаються розбіжності серед депутатів: одні фракції пропонують співвідношення цих делегованих за формулою 2–2–1, інші пропонують 1–3–1 через посилення ролі парламенту. Хоч би яку схему було обрано, формування конкурсної комісії має виключати можливість вирішального впливу на формування НКРЕКП будь-якої з гілок влади. Другий елемент - це відкритий конкурс з відбору кандидатів. Після завершення процедури відбору президент повинен призначити члена НКРЕКП з двох кандидатів, які отримали найвищий рейтинг.

По-друге, згідно з доопрацьованою версією законопроекту пропонується встановити чіткі та прозорі засади незалежності регулятора, стандарти формування та роботи керівних органів НКРЕКП, щоб унеможливити втручання в роботу Комісії з боку політиків та олігархів. Отримання членами НКРЕКП будь-яких інструкцій, вказівок або рекомендацій з боку органів влади чи бізнесу повинно суворо переслідуватись законом. Крім того, рішення Комісії можуть бути оскаржені лише у судовому порядку, за однаковою для всіх учасників ринку процедурою.

По-третє, Комісія повинна отримати достатні фінансові ресурси для здійснення своєї діяльності та автономію у їх використанні. Новий проект закону пропонує, щоб базою для фінансування НКРЕКП стали внески енергокомпаній на регулювання, які будуть відраховуватись останніми до спецфонду державного бюджету і потім виділятися Комісії через окрему статтю видатків держкошторису. При цьому НКРЕКП повинна звітувати перед Верховною Радою за використання коштів, обґрунтовуючи витрату кожної копійки запланованого бюджету.

По-четверте, рішення Комісії мають прийматись у рамках прозорої та доступної для громадськості процедури, через публічне обговорення особливо чутливих питань. Також рішення НКРЕКП (особливо ті, які стосуються встановлення тарифів) повинні прийматися на основі заздалегідь сформованих критеріїв і методик, щоб унеможливити маніпуляції розрахунками на користь будь-кого з учасників ринку.

По-п'яте, регулювання енергетичних ринків має бути спрямоване на стимулювання конкуренції на тих сегментах енергетичних ринків, де це можливо, а також на створення вільних умов для доступу до енергетичної інфраструктури та стимулювання інвестицій. Також регулятор отримує повноваження встановлювати та контролювати стандарти роботи компаній, визначати вимоги до якості й ціни послуг, що надаються споживачам, та забезпечувати захист їх прав при порушеннях з боку енергокомпаній.

У пошуку "чемпіонів"

Подальше зволікання із законопроектом - вже не ризик, а повноцінна загроза. Загроза для споживачів, які поки що залишаються сам на сам із монополістами та не можуть себе захистити. Загроза для успіху ключових реформ, про які так люблять говорити наші високопосадовці. Більш того, хоч би якими кардинальними виглядали ці зміни на папері, для ефективної імплементації нових ринкових механізмів на практиці необхідна модернізація НКРЕКП.

Схоже, це починають потроху розуміти і у владних кабінетах. На прийнятті документа наполягав президент в ході засідання Національної ради реформ 4 грудня. На засіданні комітету Верховної Ради з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки законопроект рекомендовано прийняти в першому читанні, щоб надалі вдосконалити його. Тим більше, що є напрацювання Стратегічної дорадчої групи, що їх "чемпіони" реформ можуть використати при підготовці до другого читання.

Надання НКРЕКП реальних гарантій незалежності та переведення на європейські стандарти поведінки дасть можливість перетворити її на реального арбітра на енергоринку, що має забезпечити конкуренцію та ефективне регулювання монополій. Саме тому успіх реформи енергетичного сектора в Україні сьогодні залежить від Верховної Ради.

Чи дочекаємося нового і правильного закону? Запустити цю реформу можуть ефективні, мотивовані люди, які слугують двигунами змін. Навіть якщо їх доводиться заводити "із штовхача".

Довідка:

Реформа енергетичного регулятора

Європейські правила:

1. На енергетичному ринку має бути лише один регулятор.

2. Регулятор повинен бути незалежним:

- спеціальний незалежний статус у системі органів державної влади;

- вплив на керівництво регулятора з боку держави та учасників ринку заборонений;

- ротація керівного складу регулятора - через 5–7 років перебування на посаді, повторне перебування на посаді - не більше одного разу;

- фінансова незалежність та автономія у розпорядженні коштами (але за умови звітування перед парламентом за їх витрачання).

3. Рішення повинні прийматися регулятором неупереджено, у прозорий спосіб, шляхом проведення консультацій з усіма зацікавленими сторонами.

4. Головна місія регулятора - сприяння розвитку конкурентного, безпечного та екологічно-орієнтованого енергетичного ринку.

Що для цього повинен зробити регулятор:

- встановлювати тарифи лише для монополістів (наприклад, для операторів передавальних мереж), а не для кінцевих споживачів;

- здійснювати нагляд за процесом розділення монополій;

- здійснювати загальний нагляд за енергетичними компаніями через ліцензування операторів;

- проводити моніторинг енергетичних ринків;

- захищати права споживачів.