Енергоринок: перезавантаження. Версія 2.1

"Ми повинні створити добре інтегрований, відкритий, добре регульований і конкурентний ринок, енергетичний ринок, щоб уникнути дилеми вибору між "енергетичною бідністю" і "соціальною бідністю". Завдання більш ніж актуальне".

Єжи Бузек, політик

Фінальну крапку, перш ніж передати новий законопроект "Про ринок електроенергії" в Кабмін, поставив Секретаріат Європейського Енергетичного співтовариства, чия допомога й наполегливість відчувалися весь рік. За інформацією Міненерговугільпрому, на початку грудня погоджений із Секретаріатом ЄЕС проект закону був направлений у Кабмін для остаточного погодження й подання у Верховну Раду України. Що "упаковано" в цьому законопроекті, яка модель електроенергетичного ринку і що дає реформа споживачеві, розглянемо предметно.

Зауважу відразу, що основний напрям реформування (від пулу до триступінчастого ринку) залишається незмінним: довгострокові, короткострокові договори та замикаюче фінансове й технічне балансування - три кити, на яких будувалися нові ринки Європи. Це, до слова, не означає, що така модель єдино правильна. У США, наприклад, деякі штати взагалі обходяться без енергоринків у такому розумінні. Але там діє сильний регулятор, а енергокомпанії публічні та підконтрольні своїм акціонерам, яких може бути сотні й тисячі.

Чи варто споживачу, передусім нам з вами, чекати якихось кардинальних змін у енергопостачанні? Мабуть, ще три-чотири роки ні. Хіба що регулятор здійснюватиме політику поступового підвищення тарифів на електроенергію, а уряд - гарантуватиме адресні субсидії. Населенню доведеться змиритися з тим, що електрична енергія хоч і може бути "соціальною", але все-таки була й залишається товаром. А от підприємствам варто почати готуватися заздалегідь. Багато великих промислових споживачів електроенергії зможуть не тільки домовлятися з виробниками прямо, а й самі відповідати за баланс попиту та споживання.

Два роки тому DT.UA опублікувало мою статтю "Новий ринок електроенергії України: процес, а не подія" (див. №47 від 13 грудня 2013 р.). Аналізуючи тоді щойно прийнятий Закон "Про принципи функціонування ринку електроенергії України" №663-VII, що вступав у силу 1 січня 2014 р., я розглядала реформування ринку як тривалий і непростий процес. На жаль, цей процес не лише затягнувся на більш як два роки, по суті так і не розпочавшись, але в певний момент став розвиватися у зворотному напрямку.

З одного боку, підписання у 2014 р. Угоди про асоціацію між Україною і ЄС потребувало впровадити Третій енергопакет як у газовому, так і в електроенергетичному секторах. З іншого - Україна й Другий енергопакет, на якому базувався ухвалений закон, не поспішала впроваджувати, посилаючись на неготовність перейти до нової моделі, що в певний період було зумовлено об'єктивними причинами - анексією Криму та воєнними діями на Сході країни.

Повільний рух, що переходить і минає

За два роки невпровадження закону №663 основними нововведеннями стали: президентський указ про ліквідацію НКРЕ, що відіграв ключову роль у створенні регуляторної бази нового енергоринку та об'єднаної комісії для енергетичного і комунального секторів (легітимність цієї нацкомісії в багатьох викликала сумніви); кількаразове запровадження надзвичайного стану в енергетиці, перерозподіл НКРЕКП через алгоритм коштів ринку від "поганих" до "хороших" і боротьба з виробниками "зеленої" енергії. Якщо до цього додати дві провідні ТЕС, що залишилися в зоні АТО, скандали з південноафриканським вугіллям, експортом електроенергії до Криму і підвищенням роздрібних тарифів на електроенергію, то місця й часу для реформ уже просто не залишалося. До того ж прийняли рішення готувати новий закон про електроенергетичний ринок, тепер уже відповідно до Третього енергопакета, а також до вимог і зобов'язань, які взяла на себе Україна, підписавши Угоду про асоціацію з ЄС.

Похід за реформами в енергетиці цього разу очолив не регулятор, а профільне міністерство. Треба віддати належне, підготовка проекту нового закону хоча і йшла довго, але з літа 2015 р. робота з ним стала публічною та досить активною. Працівники, експертні групи з представників енергокомпаній, депутатів, експертів і представників громадськості працювали в тісній кооперації, і багато їхніх пропозиції було почуто і враховано.

Два в одному

Автори нового законопроекту обрали радикальний шлях, запропонувавши уніфікувати не тільки законодавчу базу для електроенергетики, скасувавши профільний закон, а й внісши принципові зміни в саму концепцію нового ринку. Частина цих змін об'єктивно була зумовлена вимогами Третього енергопакета, а частина, м'яко кажучи, виторгувана для часткового збереження діючої системи, передусім механізму фінансового перерозподілу коштів через алгоритм і спеціальні рахунки. Як завжди, керувалися найліпшими міркуваннями. Без них ніяк.

Проте в новому проекті збережено основні елементи моделі ринку із закону №663, а поточну координаційну роботу з її впровадження має здійснювати Координаційний центр як консультативно-дорадчий орган при Кабміні.

Перш ніж перейти до аналізу самої моделі роботи електроенергоринку, зазначу ще один важливий момент: яка все-таки мета створення нового ринку з його складними правилами та непростою технічною начинкою? Експерти й громадськість неодноразово ставили аналогічне запитання всім - від міністра до вузькопрофільного фахівця. Найчастіше у відповідь звучали фрази про зобов'язання України не лише перед енергоспівтовариством, а й перед ЄС загалом, згадувалася необхідність технічної модернізації, невпевнено зазначалася можливість споживачів вибирати постачальників. Такі відповіді зовсім не означають, що, мовляв, залишмо все, як є. Скоріше, це, з одного боку, побоювання змінювати систему, яка, крім централізованого збору й розподілу грошей, забезпечує надійність поставок найчастіше на шкоду економіці виробництва. З іншого - це недостатнє знання прикладних інструментів ринку, які можуть і бізнес забезпечити, і допомогти клієнтів не втратити, і сервіс поліпшити.

Поки що проект закону досить категоричний - треба виконувати зобов'язання за Угодою про асоціацію з ЄС, а також імплементувати основні енергодирективи. У розвиток положень закону регулятор зобов'язаний буде прийняти близько 70 різноманітних нормативних актів - від правил ринку й мережевих кодексів до ліцензійних умов і правил поставки електроенергії споживачам.

На відміну від діючого ринку електроенергетики, який створювався як договірне об'єднання всіх учасників (АМКУ, до речі, не без підстав вважає, що це узаконена картельна угода), новий ринок базується на правилах, які встановлює регулятор. Тобто правил гри вже не можуть навіть теоретично змінювати самі учасники, хоча справжньою основою будуть договірні відносини.

Кожному з учасників ринку слід буде укласти до півтора десятків різноманітних договорів, а декому - вдесятеро більше. Це потребує не лише відповідної технічної бази, а й професійно підготовлених людей.

Про роль регулятора

Створити, прийняти, підтримувати й моніторити виконання договірних зобов'язань в енергоринку повинен буде регулятор - поки що діюча НКРЕКП. Кажу "поки що", оскільки проект закону про нового регулятора проходить ще одне коло узгодження політичних, економічних інтересів. І… чи то інтересів багато, чи то справжніх політиків-державників мало, але є надія. Але ж закон мали ухвалити ще в листопаді 2015 р., оскільки, крім електроенергетичного, реформується ще й газовий ринок.

Повноваження регулятора - окрема стаття. Головне, він має змінити свої функції - від установлення тарифів до створення методик і методологій формування цін. Тоді й споживач, і виробник, і компанія, що передає або розподіляє, розумітимуть, у якому правовому полі вони працюють, і наскільки воно буде прогнозованим і адекватним. А для природних монополій, крім правил регулятора, мають бути публічні закупівлі, обговорювані інвестиційні програми, громадський контроль.

Про регулювання цін і договори

Регулювання цін стосуватиметься тарифів на послуги з передачі, розподілу електроенергії; диспетчерського (оперативно-технологічного) управління; цін на універсальні послуги, цін постачальника "останньої надії" і деяких додаткових послуг. Крім того, регулюватимуться ставки плати за приєднання до енергетичних мереж, а законом визначатиметься розмір "зелених" тарифів.

В основі ринку - виробництво електроенергії. Як зауважив нещодавно міністр В.Демчишин, у 2014 р. вартість цього сегмента оцінювалася в 90 млрд грн. Тож ставки високі, насамперед ставки громадянського суспільства.

У новій моделі електроенергоринку виробники повинні продавати й купувати електроенергію за двосторонніми договорами, договорами на ринку "на добу наперед", на внутрішньодобовому й балансуючому ринку.

Протягом першого року роботи виробники (крім ВДЕ) повинні будуть продавати не менш як 10% виробленої енергії на ринку "на добу наперед". Робота на різних сегментах ринку потребуватиме від них стратегічних рішень - на якому з них перспективніше й економічно вигідніше працювати. На жаль, це не стосується АЕС і ГЕС. Але про це трохи нижче.

Загалом нова модель вітчизняного електроенергоринку виглядає привабливо. Але згадаймо про згадані обмеження, а також про борги попередніх років. Тільки "Енергоатому" оптовий покупець (ДП "Енергоринок") заборгував
за 2014–2015 рр. близько
8,4 млрд грн.

Кодекс системи передачі електроенергії й оператори

Від виробника перейдемо до передачі й розподілу електроенергії. Новий законопроект вводить поняття "оператор системи передачі", який має пройти сертифікацію та одержати від регулятора ліцензію. Фактично це буде оновлена НЕК "Укренерго", зі стовідсотковим пакетом акцій у держави без права відчуження.

Технічною "біблією" оператора є кодекс системи передачі, який, до речі, можна й треба було прийняти вже давно, і за моєї пам'яті розробляли проект такого документа вже неодноразово і, між іншим, не безплатно. В обов'язки оператора системи передачі входять оперативно-технологічне управління режимами системи, забезпечення передачі електричної енергії та інші функції, передбачені в кодексі й законі.

Як і раніше, проходитимуть аукціони на міждержавний перетин (якщо простіше - на право експорту електроенергії). До речі, цей сегмент ринку все-таки зазнав змін і почав працювати більш конкурентно. Зберігається й розвивається вимога прийняти десятирічний план розвитку мереж із його щорічним переглядом.

Загалом операторові системи передачі присвячено 14 із 76 статей закону, що не тільки підкреслює його значення в забезпеченні роботи ринку електроенергії, а й не припускає двоякого тлумачення регулятором або іншими органами прав і обов'язків оператора, що можливе при розробці й прийнятті нормативних актів.

На оператора системи передачі також покладають обов'язки адміністратора системи розрахунків і адміністратора комерційного обліку.

Контроль над монополіями й грошима

Доведеться відвикати від звичного терміна "передача електроенергії", замінивши його на "розподіл". Саме цей вид діяльності залишиться монопольним, ліцензуватиметься, а обленерго й інші власники мереж називатимуться "операторами системи розподілу" і також, як і споживачі їх послуг, житимуть згідно з кодексом систем розподілу, що затвердить регулятор.

Розподільні мережі - це кровоносна система областей, міст, сіл і селищ, і працювати вона повинна, враховуючи їхні розвиток, охорону навколишнього природного середовища, енергоефективність, захист життя й здоров'я людей, а також раціональне використання енергії. Ну й вічна проблема приєднання споживачів до мережі - все там, у цьому кодексі, якого поки що немає.

Оскільки оператор системи розподілу - природний монополіст, то закон забороняє йому здійснювати інші види діяльності, не пов'язані з розподілом, крім випадків, якщо оператор має менш як 100 тис. приєднаних споживачів і його середньомісячний обсяг не перевищує 20 млн кВтбгод.

Він, оператор системи розподілу, має бути незалежним і відокремленим від іншої діяльності власника, а вертикально інтегроване підприємство, до складу якого він може входити або входить, не має права втручатися в прийняття рішень щодо управління активами, розвитку системи розподілу, її операційної або експлуатаційної діяльності, або при управлінні персоналом. Як це здійснюватиметься на практиці і як буде моніторити ситуацію регулятор, покаже час. Для цього він принаймні повинен бути незалежним від впливу будь-якої фінансово-промислової групи та конкретної особи.

Узагалі розділ закону про розподільну діяльність складається із суцільних "мають". Обленерго мають бути розділені на розподільні і збутові компанії, їхні власники мають хоча б робити вигляд, що не втручаються в оперативну діяльність. Збутові й розподільні компанії також мають робити вигляд, що якщо раніше і були знайомі та навіть знали, хто їхній хазяїн, то тепер кожен пішов у свою "пісочницю", забравши з собою хто споживачів і трохи "заліза", а хто багато "заліза" і тих самих споживачів, тільки в іншій якості.

Для споживачів це означає, що якщо раніше вони одержували лише один рахунок за електроенергію, то в майбутньому платитимуть і постачальникові електроенергії, і власникові мереж.

Отут і треба і регулятору, й уряду не відлякувати споживача біганиною з новими договорами і страхом очікування високих цін, а максимально спростити процедуру переоформлення, аж до електронних заявок і онлайн-реєстрації.

Новий законопроект, за європейською практикою, пропонує деякі механізми захисту й контролю над можливою недобросовісною поведінкою монополістів. Якщо розподільна компанія входить до складу енергохолдингу, то вона повинна розробити та впровадити так звану програму відповідності, а також призначити за узгодженням із регулятором уповноважену особу з питань відповідності. Це серйозна новація для ринку, і після поділу обленерго уповноважені стають ніби "очима й вухами" регулятора. Закон висуває певні вимоги до їхньої незалежності і незаангажованості. Дуже не хотілося б, щоб деяким лобістам інтересів великих енергохолдингів запропонували почесне місце "смотрящого" у новій упаковці.

"Ринок на добу наперед" і трейдери

Центральною ланкою нового ринку має стати "ринок на добу наперед", оскільки саме в цьому сегменті формується ринкова ціна на електричну енергію. І від цієї ціни "танцюватиме" і ринок прямих договорів, і балансуючий ринок.

Управлятиме цим процесом оператор ринку. На практиці це буде частина ДП "Енергоринок", перетвореного на ПАТ, 100% акцій якого належить державі й не підлягає приватизації або відчуженню іншим способом.

Новим законним видом діяльності стане трейдерська, тобто діяльність з перепродажу електроенергії. Трейдери зможуть здійснювати купівлю-продаж електричної енергії за двосторонніми договорами і на організованих сегментах ринку електричної енергії, однак не зможуть працювати зі споживачами. Зате їм будуть доступні контракти на експорт або імпорт електроенергії.

Окрема тема - розрахунки на ринку. Очевидно, розробники всіма силами намагалися зберегти централізовані рахунки, пояснюючи це тим, що "система так працює" і "всі звикли". Певною мірою так і є, і покупці, як і раніше, вноситимуть плату за отриману електричну енергію виключно на поточний рахунок зі спеціальним режимом використання електропостачальника в уповноваженому банку.

Аналогічно відбуватимуться розрахунки на ринку "на добу наперед", внутрішньоденному і балансуючому ринках. Кошти зі спецрахунків розподілятимуться за алгоритмом, встановленим регулятором, але передбачається, що його втручання буде потрібне лише у разі несплати або неповної оплати за товар.

За великим рахунком, усі описувані вище механізми, зв'язки і схеми споживачеві не надто цікаві. Споживач працюватиме з постачальниками електричної енергії, і добре б, аби вони були надійними, доступними, пропонували комфортні послуги й ціни. А ціни в новому ринку будуть договірними, окрім тих, які встановить регулятор для "універсального постачальника" і постачальника "останньої надії". Це стосується насамперед населення. Тож приводу для занепокоєння начебто немає. А в перспективі на захист споживача стане енергетичний омбудсмен, про повноваження й роль якого я нещодавно розповідала.

Немає правил без винятків

До цього місця описувалася така собі ідеальна модель ринку, яка якщо й запрацює у повному обсязі, то не одразу після ухвалення закону. А для початку Кабінетом міністрів України з ініціативи регулятора на деяких учасників ринку можуть (і будуть!) покладати так звані спеціальні обов'язки, які полягають у такому:

- купівля електричної енергії за "зеленим" тарифом з одержанням відповідних компенсаційних платежів;

- виконання функцій постачальника універсальних послуг;

- виконання функцій постачальника "останньої надії";

- надання допоміжних послуг за встановленою регулятором ціною.

Декларується, що "спеціальні обов'язки" мають бути чітко визначеними, прозорими, недискримінаційними і мати тимчасовий характер.

До розряду суспільних інтересів, забезпечення яких може бути пов'язане зі "спеціальними обов'язками", належать: національна безпека, а також безпека поставок; стабільність, належна якість і доступність енергії, у тому числі для вразливих споживачів; захист навколишнього середовища, а також енергоефективність, збільшення частки енергії з альтернативних джерел і зменшення викидів парникових газів; захист здоров'я, життя й власності населення. Як бачите, коло досить широке, і, виходячи з реалій, такі обов'язки будуть тимчасовими, що переходять у постійні.

Для нас із вами, а також для малого бізнес-споживача Кабмін проводитиме конкурс на вибір "постачальника універсальних послуг". Назва трохи незрозуміла, але нібито передбачається, що це буде якесь колишнє обленерго, тільки в особі свого збутового бізнесу, що стало окремою юрособою. Хоча тут не виключені сюрпризи, і може виявитися, що частина споживачів, наприклад, Київської області, раптом дісталася чернігівському "універсалу", а в Харківській замість одного екс-обленерго з'являться ще два-три. До речі, "постачальник універсальних послуг" зобов'язаний буде купувати електричну енергію, вироблену з енергії сонячного випромінювання і/або енергії вітру генеруючими установками приватних домогосподарств, величина встановленої потужності яких не перевищує 30 кВт, за "зеленим" тарифом.

Моніторити діяльність "універсалів" регулятору доведеться з подвоєною силою, бо якщо той опиниться на межі банкрутства або буде визнаний злісним порушником, то йому на заміну прийде постачальник "останньої надії". Хороший бізнес, треба сказати.

"Зелена" енергетика не постраждає - для неї гарантованим покупцем стане трохи змінене ДП "Енергоринок".

А тепер, як і обіцяла, - про обмеження.

До 2021 р. термін двосторонніх договорів (окрім договорів з виробниками ВДЕ) не може перевищувати один рік. Але продати всю вироблену або імпортовану електроенергію за двосторонніми договорами виробник не зможе. У перший рік роботи ринку він зобов'язаний буде до 10%, а надалі - до 15% електроенергії продавати на ринку "на добу наперед". Це правило не стосується "зелених" виробників.

Завдяки зусиллям громадськості, експертів і акціонерів, удалося знайти рішення щодо ТЕЦ. Їм нададуть можливість провести модернізацію й довести ціну на електроенергію до конкурентоспроможної. Для цього вони будуть звертатися в уряд, проводити обговорення в спеціально створеній для цього комісії за участі місцевої влади і кожні три роки обґрунтовувати свої витрати. Проте такий порядок дозволяє зберегти регульовані тарифи на період реконструкції та забезпечити надалі високоефективну когенерацію.

Оператори системи передачі й систем розподілу, ГАЕС для компенсації технологічних втрат зобов'язані купувати електроенергію на ринку "на добу наперед". І тільки маючи понад встановлену регулятором норму, вони можуть виходити на двосторонній ринок.

Окремого обговорення заслуговують балансуючий ринок і ринок допоміжних послуг. Це досить технологічно насичені сегменти, і їх опис, а головне, їх конфігурація потребують, на мій погляд, окремого дослідження й наповнення. Саме тут знадобиться допомога донорів і серйозна робота українських фахівців.

У цій статті я лише загалом торкаюсь роботи виробників "зеленої" енергії, хоча зазначу, що гарантії, дані державою, мають виконуватися. Водночас цей найбільш прогресивний і технологічно проривний сегмент повинен стати провайдером майбутнього високотехнологічного, екологічно розумного, різноманітного у своїх джерелах маневреного нового ринку. Саме на це, а також на максимальний захист і комфорт для споживачів націлений Четвертий енергетичний європейський пакет, що готується.

Щодо споживачів проект закону не без рішучого впливу громадськості одержав дуже важливу новацію - у ньому згадується про механізм розгляду скарг і вирішення спорів між побутовими й малими побутовими споживачами на дії або бездіяльність електропостачальників і операторів систем розподілу енергетичним омбудсменом. Правовий статус, порядок і умови діяльності такого омбудсмена мають визначатися окремим законом (див. DT.UA, №31 від 28 серпня 2015 р.).

Перехід до нового ринку: через терни - до зірок. Аби тільки не до чорних дір...

Оскільки з боку європейських партнерів неодноразово звучали дорікання в надто повільному темпі реформ, було настійно рекомендовано скоротити терміни впровадження нової моделі, і в запропонованому варіанті закону дату початку роботи нового ринку електроенергії визначатиме Кабінет міністрів України. При цьому окремі положення, що стосуються поділу видів діяльності, гарантованого покупця, спеціальних обов'язків або постачальника "останньої надії", мають запроваджуватися в проміжку від 6 до 24 місяців з дня набрання законом чинності.

Протягом року після набрання законом чинності ДП "Енергоринок" має бути реформоване і на його базі створені гарантований покупець і оператор ринку, а також протягом шести місяців проведена корпоратизація НЕК "Укренерго".

У тестовому режимі ринок повинен запрацювати вже через 1,5 року після набрання законом чинності.

Істотні обмеження в праві працювати на конкурентному ринку стосуються АЕС і ГЕС (окрім малих), які до 1 січня 2019 р. виконуватимуть спеціальні обов'язки продажу електричної енергії гарантованому покупцеві за регульованими цінами і в обсягах, щокварталу встановлюваних регулятором після консультацій із Секретаріатом Енергетичного співтовариства.

З дати початку дії нового ринку електричної енергії такі обсяги не мають перевищувати 75% робочої потужності АЕС і щороку 40% середньорічного обсягу виробництва електричної енергії на ГЕС.

Як це позначиться на фінансово-господарській діяльності компаній, поки що ніхто прогнозувати не береться, а чим пояснюються розрахунки в 75 і 40%, міністерство і регулятор не кажуть. Хоча в обов'язки регулятора входить прийняття методології розрахунків, що передбачає поступове зниження обов'язкових обсягів продажів.

А от з 1 січня 2019 р. гарантований покупець одержуватиме компенсацію вже за рахунок оператора системи передачі, тобто від НЕК "Укренерго".

Особливу увагу буде приділено механізму поділу бізнесу обленерго на мережевий і збутовий, а також визначенню порядку погашення боргів, що виникли в діючому ринку. На жаль, закон не дає відповіді на запитання, як саме це буде зроблено, і відсилає до якогось нового закону про борги.

Досить жорсткі терміни поставлено й перед регулятором у частині підготовки і прийняття вторинного законодавства. Оперативність і якість такої роботи значною мірою залежатимуть від ухвалення закону та формування нового регуляторного органу. Якщо цей процес затягнеться, то під загрозу буде поставлено всю реформу енергетики, оскільки змінювати регулятора на "переправі" не лише безглуздо, а й просто небезпечно.

Насамкінець можу сказати, що нова модель ринку сама по собі не є і не може бути метою. Вона лише інструмент, що дає можливість забезпечити енергетичну безпеку країни, таку безпеку, коли споживач може бути впевнений у тому, що він одержить стільки енергії, скільки йому необхідно, і за цінами, які не будуть надто нестабільними й обтяжливими для його доходів. Тоді електроенергоринок відкриє можливість для нових інвестицій у технології, а не латання дір. Тоді в енергетиці працювати буде престижно й цікаво. Тоді споживач звертатиметься у центр обслуговування зі словами вдячності, а не критики. Тоді…