Не той багатий, хто багато заробляє, а той, хто ощадливо витрачає

У тотожних варіаціях чи перефразованому вигляді заголовне твердження зустрічається у виразах народної мудрості багатьох країн світу. Йдучи від індивідуального до колективного, мудру пораду взяли до уваги державні інституції в багатьох державах, у результаті чого виникли суверенні фонди добробуту (Sovereign wealth fund), сукупні активи яких на даний час уже перевищують 5 трлн дол., що майже порівнянне з третиною ВВП США.

Найбільш знаними в європейському регіоні є Державний пенсійний фонд Норвегії (норв. Statens pensjonsfond utland), російський "Фонд национального благосостояния", азербайджанський Державний нафтовий фонд (азерб. Azərbaycan Respublikası Dövlət Neft Fondu) і казахстанський Національний фонд Samruk-Kazyna (каз. Самұрық-Қазына).

Головними завданнями таких інституцій є підтримка стабільності національної економіки, запобігання негативним проявам кон'юнктури ринку та акумулювання коштів для наступних поколінь. Як показує досвід вищеназваних країн, більшою чи меншою мірою такі фонди виконують ці функції, гарантуючи додаткові стимули розвитку національним економікам і більшу соціальну захищеність населення на даний час та у майбутньому. Звичайно, якщо парламенти і уряди країн обмежені в своєму прагненні втручатися у діяльність таких фондів.

Особливості створення і функціонування зазначених фондів є відмінними від країни до країни, однак існують загальні принципи, затверджені у 2008 р. Міжнародною робочою групою по суверенних фондах добробуту (до неї входять представники найбільших існуючих фондів). Названі "принципами Сантьяго", вони особливо актуальні для тих фондів, які здійснюють активну інвестиційну політику в міжнародному вимірі, є добровільними і показують готовність до відкритої та відповідальної діяльності, поваги принципів міжнародних взаємовідносин, недопущення міжнаціональної та міждержавної дискримінації, політичного зловживання придбаними економічними та фінансовими активами тощо.

"Принципи Сантьяго"
і національні
особливості витрат

Норвегія

Найзаможнішим у світі вважається Державний пенсійний фонд Норвегії, активи якого перевищили у 2012 р. позначку в 700 млрд дол. при населенні країни всього близько 5 млн осіб. Фонд функціонує з 1990 р. і, поза сумнівом, зможе забезпечити довгострокову фінансову віддачу навіть після повного зникнення нафтових прибутків.

Успішністю свого функціонування норвезький фонд значною мірою завдячує ефективній системі управління, незалежній від поточних політичних впливів і потреб норвезького уряду. А також прозорій звітності - всі трансакції фонду практично в
режимі онлайн розміщуються на доступному всім громадянам сайті фонду.

Державному пенсійному фонду Норвегії законодавчо заборонено витрачати кошти, що напряму надходять від видобувного сектора. Щорічний обсяг витрат може становити не більш як 4% від інвестиційних прибутків фонду, хоча і ця цифра вражає - у 2012 р. обсяг дозволених витрат сягнув майже 3 млрд дол.

Азербайджан

Державний нафтовий фонд Республіки Азербайджан є єдиним прикладом створення і функціонування відокремленої від держави фінансової інституції для збору та управління надходженнями від видобутку вуглеводнів на пострадянському просторі. Утворений як інструмент для адміністрування додаткових доходів від видобутку нафти, він поступово збільшувався в міру зміни динаміки прибутків держави від нафтовидобутку, перш за все укладеної угоди про розподіл продукції (УРП) - "угоди сторіччя" - в 1994 р. з розробки родовища Азері-Чираг-Гюнешлі.

Хоча спочатку йшлося про надзвичайну конфіденційність досягнутих домовленостей в УРП, зрештою ця угода була передана на ратифікацію в Міллі Меджліс - азербайджанський парламент і набула форми закону з подальшою публікацією в офіційних виданнях.

На сьогодні азербайджанський фонд управляє активами в 34,2 млрд дол., має високу динаміку зростання і до 2020 р. може акумулювати понад 100 млрд дол. Фонд є прямим отримувачем платежів від вуглеводневого сектора, частину з яких потім перераховує до державного бюджету відповідно до щорічних рішень про так званий бюджетний трансферт, які приймає уряд.

Динаміка зростання фонду в останні роки (див. рис. 1) супроводжувалася також значним збільшенням обсягів бюджетних трансфертів. Попри рекомендації світових фінансових інституцій про необхідність обмежити фінансові вливання з фонду на рівні 5,9 млрд дол., у державний бюджет Азербайджану в останні роки перераховувалося щороку більш як по 10 млрд долл. На 2013 р. передбачено "вливання" близько 14 млрд дол.

Наслідком стало перевищення державних інвестицій над приватними і корпоративними, зростання залежності бюджету від нафтових надходжень, що в економічних колах називають "голландською хворобою". Рецептом від неї називають посилення незалежності фонду, законодавче врегулювання максимального обсягу бюджетних трансфертів і оздоровлення бюджетного планування за рахунок скорочення витрат на галузі, що не формують доданої економічної вартості, - завдання, які можна вирішити лише в державі з функціонуючою системою стримувань і противаг як способу організації влади.

Росія і Казахстан

Російський і казахський фонди не мають такого ступеня незалежності, як фонд Норвегії або бодай Азербайджану, і напряму управляються державними установами, зокрема, міністерствами фінансів. У РФ існує два фонди: резервний і добробуту, за змістом і за призначенням різні, але однаково в ручному режимі скеровані на забезпечення поточних потреб уряду, а не на довгостроковий сталий розвиток.

На функціонування так званих фондів добробуту РФ і Казахстану надзвичайний вплив мають поточна ситуація в національній економіці та політика керівників держави. У цих державах надходження від вуглеводневого сектора спочатку використовуються на фінансування поточних потреб бюджету, а надлишки, якщо вони залишаються, йдуть на поповнення фондів. Відповідно, спустошуючим є вплив нераціональної урядової політики, як це має місце в Росії, де після кризи 2009 р. кошти фонду почали використовуватися не у законодавчо закріплених обсягах, а за окремими рішеннями уряду, а інформація про трансакції перестала публікуватися. Саме завдяки фондам і Російська Федерація, і Казахстан змогли достатньо легко пройти через фінансову кризу 2009 р., яка так боляче вдарила по більшості країн, зокрема по Україні.

Польща

Не сидить склавши руки і західний сусід України - Польща. Тут відбувається активний законотворчий процес у напрямку перегляду чинної законодавчої бази. Розраховуючи лише в перспективі на освоєння покладів нетрадиційного газу у поєднанні з очікуваним зростанням ролі держави у регіональній торгівлі газом, польські законотворці знайшли достатнє підґрунтя для ініціювання створення спеціального Вуглеводневого фонду поколінь (польськ. Węglowodorowy Fundusz Pokoleń). Відповідні зміни було запропоновано внести до закону "Про геологічне та гірниче право".

Оператором фонду визначено спеціально створювану для цього державну інституцію - Національного оператора енергетичних викопних ресурсів (Narodowy Operator Kopalin Energetycznych - NOKE S.A), який на 100% стане власністю державного казначейства та матиме стратегічний статус. У разі прийняття запропонованих змін ключовий вплив на формування фінансово-економічної політики можуть отримати міністр фінансів і міністр навколишнього середовища Польщі.

Джерелами наповнення польського фонду визначено прибутки від розробки вуглеводнів, а також доходи від інвестиції цих прибутків. Отже, йдеться про накопичувальний інвестиційний фонд відповідно до найкращих практик інших держав.

У законопроекті, зокрема статтею 132 b, визначено, що:

"кошти фонду можуть бути використані виключно на:

1) підтримку інноваційного потенціалу польської економіки з допомогою інвестування в навчання, вищу освіту, наукові дослідження і розвиток;

2) реалізацію солідарності між поколіннями шляхом підтримки пенсійної системи;

3) підтримки охорони здоров'я і людського життя".

Використанням коштів фонду має управляти Рада міністрів через ухвалення відповідного розпорядження. На сьогодні передбачається обмежити інвестиційні можливості фонду лише внутрішнім ринком цінних паперів і співпрацею виключно з державними інституціями та компаніями.

Це лише перші кроки, на черзі, поза сумнівом, подальші зміни та доповнення до чинного законодавства Польщі, розробка детального регламенту роботи новостворюваного фонду і власне сам процес створення фонду. Але подібні заяви та дії вищих очільників держави утверджують надію в країні, що національні багатства буде використано для підвищення добробуту всіх громадян, і не тільки теперішнього, а й прийдешніх поколінь.

Україна: місія нездійсненна?

Український народ здавна відомий своєю ощадливістю, раціональністю використання дарів природи і турботою про дітей, онуків - про майбутні покоління. Однак ідея створення спеціального фонду ще не знайшла свого місця в думках державних діячів. Тому саме громадянське суспільство має виступити з ініціативою створення Національного фонду добробуту, врахувавши найкращий світовий досвід і особливості функціонування вітчизняного видобувного сектора. Саме видобувного, адже Україна багата не лише на вуглеводні, а й на чимало інших ресурсів, включаючи навіть землі, які по праву належать кожному громадянину теперішнього і майбутніх поколінь.

Конституція України, ст. 13: "Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу".

І завдання цього та майбутніх урядів полягає не в тому, щоб "проїдати" генеровані видобувним сектором доходи державного бюджету, а в тому, щоб перетворити їх на джерело сталого розвитку національної економіки і підвищення добробуту населення.

Часто з ідеями створення спеціального фонду для управління доходами видобувного сектора в інших країнах виступали зовнішні гравці. Так було при створенні найстарішого фонду Kuwait Investment Authority у 1953 р. за британською ініціативою. Проекти фондів для Азербайджану та Казахстану було створено за активної участі таких інституцій, як Світовий банк і МВФ.

Нині в Україні також формуються найоптимальніші умови для того, щоб держава сама здійснила подібний крок, не прикриваючись хронічним дефіцитом бюджету і солодкими обіцянками масштабних соціальних проектів, а насправді бажанням "розтринькати" майбутні надходження чи віддати їх "на відкуп" наближеним олігархічним групам. Формування в Україні нового промислового сегмента у секторі видобутку вуглеводнів з приходом великих міжнародних компаній створює унікальне "вікно можливостей" для використання частини доходів від розробки національних надр на благо всього народу відповідно до найкращих світових практик.

Акумулювання коштів в окремому фонді з відкритою суспільству підзвітністю дасть можливість зберегти їх і використовувати для суспільно значущих проектів з тривалим ефектом віддачі. Що може дати фонд пересічному громадянинові?

По-перше, прямі фінансові надходження, як це має місце у випадку з американським Alaska Permanent Fund, де практикуються щорічні дивіденди для жителів Аляски. З економічної точки зору вони є низькоефективними, оскільки провокують підвищення цін, соціальне утриманство і безробіття, тимчасові сплески попиту на товари широкого вжитку.

По-друге, непрямі фінансові вигоди у формі реалізації важливих проектів соціальної інфраструктури, фінансування розвитку інноваційних галузей економіки із створенням робочих місць, розширення освітніх можливостей для обдарованих дітей і молоді, поліпшення системи охорони здоров'я, запровадження пільгового кредитування для молодих сімей тощо. Саме такий варіант використання коштів показав найбільший синергетичний ефект в економіках багатьох країн, де було створено подібні фонди.

Видобувна галузь є важливою складовою економіки України, яка генерує вагому частку доходів. За даними Державної служби статистики, у 2010 р. вона генерувала 117,804 млрд грн, або 4,68% ВВП; у 2011 р. - 154,932 млрд грн, або 5,03% ВВП. Враховуючи, що ці надходження вже використовуються при плануванні доходів бюджету, первинне формування активів фонду можна здійснити за рахунок коштів, що не мають прямого стосунку до традиційних джерел наповнення бюджету, а надійдуть завдяки початку видобувної діяльності в Україні в рамках УРП, підписаних (та тих, що будуть підписані) з транснаціональними корпораціями, такими, як Shell, Chevron i ExxonMobil. Оголошена урядовцями ціна питання лише у формі бонусів сягає багатьох мільйонів доларів США, не говорячи про надходження від реалізації частини продукції, що згідно з УРП належить українській стороні.

За шкалою, яку використовують міжнародні інституції, що працюють в сфері моніторингу видобувних галузей (Revenue Watch Institute, EITI, Publish What You Pay), Україна перебуває у проміжку між етапом підписання вигідного контракту та забезпеченням прозорості доходів. Уособленням першого можна вважати УРП з міжнародними компаніями, другого - процес імплементації Ініціативи прозорості у видобувних галузях (EITI) (див. рис.2).

Подана схема формування доданої вартості від видобувних галузей має важливий аспект, а саме - її успішність залежить від рівня імплементації найслабшої ланки у ланцюжку та повноти його реалізації. Практичним виразом цього може бути лише окремий спеціальний фонд. Поки що українські керманичі намагаються впоратися з другою і третьою ланками ланцюжка. При цьому спостерігається велика спокуса зупинитися і не виконувати подальших логічних кроків, продиктованих положеннями Конституції та очікуваною сумлінністю її виконання "слугами народу".

Проведений аналіз готовності державних установ ділитися даними про результати співпраці із міжнародними компаніями після тендерів на розробку Юзівської та Олеської площ і Чорноморського шельфу показує незацікавленість в інформуванні суспільства навіть щодо прогнозних цифр передбачуваних доходів, яку прикривають конфіденційними умовами договорів.

Хочеться нагадати, що такі міжнародні компанії, як Shell та Chevron, не могли вимагати закриття інформації про свої платежі до державного бюджету, бо зобов'язані оприлюднювати відповідну інформацію згідно з вимогами законодавства за місцем своєї реєстрації в країнах походження, а також з огляду на підтримку таких глобальних ініціатив, як, наприклад, EITI. Грубе порушення прав громадян знати про те, як використовуються національні багатства, вже на перших етапах розробки покладів нетрадиційного газу та глибоководного шельфу негативно вплине на суспільну підтримку не лише діяльності власного уряду, а й міжнародних компаній в Україні, тому вони самі мають бути зацікавлені в якомога прозорішій системі взаємодії із державою та суспільством для попередження негативного впливу на свій імідж.