Залучення всупереч

Чому зіпсована репутація не заважає членству Росії в європейських міжнародних організаціях.

Росія прагне утвердити своє регіональне домінування в Європі і використовує для цього всі можливі шляхи посилення власної присутності та впливу на континенті, в тому числі й можливості, які надають міжнародні європейські регіональні організації.

Їхня роль у Європі як платформ вироблення спільних рішень дуже висока. Особливості російської участі в них можна побачити на прикладі Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ), Ради Європи (РЄ), Ради держав Балтійського моря (РДБМ), Організації Чорноморського економічного співробітництва (ОЧЕС). Ці чотири організації повною мірою відображають особливості об'єднань у Європі - за метою, географічною ознакою, рівнем впливу на міжнародну політику і за рівнем впливу Росії в них.

ОБСЄ - найчисельніша організація в Європі (57 держав-членів), яка здійснює переважно місії спостереження у конфліктних зонах, моніторинг виборів і контроль за дотриманням прав людини в державах-учасницях. Завдяки своїй масштабності і принципу консенсусу при ухваленні рішень ОБСЄ має великий міжнародний авторитет. До початку агресії проти України Росія була зацікавлена перетворити ОБСЄ на інструмент контролю за рішеннями держав Європи у сфері безпеки. Досягти цього можна було через "переведення в юридично обов'язкову форму політичних декларацій про неділимість безпеки незалежно від членства держав у будь-яких військово-політичних союзах" і створення таким чином "системи загальнорегіональної колективної безпеки" (що було зазначено в Концепціях зовнішньої політики Росії від 2008 та 2013 рр.). Протягом 2004-2009 рр. Росія намагалася реалізувати цю ідею через укладання Договору про європейську безпеку на платформі ОБСЄ.

Водночас Кремль не вважав за потрібне дотримуватися зобов'язань учасника організації. Основоположні принципи ОБСЄ (Гельсінський заключний акт 1975 р.) Росія порушила ще 2008 року окупацією частини Грузії, а потім 2014-го анексією Криму. Парламентська асамблея ОБСЄ неодноразово фіксувала грубе порушення Росією норм міжнародного права, гуманітарного права та міжнародних договорів. Однак жодних правових наслідків такого порушення не передбачено, і Росія продовжує свою діяльність в організації.

Попри всі недоліки ОБСЄ, нині це єдина міжнародна організація, яка інформує міжнародну спільноту про перебіг подій на Сході України. Водночас присутність представників Росії у процесі моніторингу в Донбасі є чинником ризику. Усунути Росію як державу-агресора від діяльності ОБСЄ на території України та від ухвалення рішень щодо спостереження за конфліктом у Донбасі можливо через принцип "консенсус мінус один", який застосовувався один раз стосовно колишньої Югославії. Але таке рішення нині малоймовірне.

Загалом "моральний" вплив Росії в ОБСЄ істотно знизився через війну проти України, але принцип консенсусу дозволяє Росії допускати до ухвалення в організації лише ті рішення, які не перешкоджають її цілям. Отже, присутність в ОБСЄ важлива для російської політики в Європі.

Іншою загальноєвропейською організацією, яка впливає на формування єдиних підходів у політиці європейських країн, є Рада Європи.

Після вступу до РЄ Росія ратифікувала всі базові документи цієї організації і зобов'язалася дотримуватися принципів демократії, забезпечувати права людини. Однак за весь період членства в РЄ стан дотримання прав людини в РФ не поліпшувався, і Росія залишалася однією з десяти країн, в яких працювала моніторингова місія ПАРЄ.

Попри всю критику з боку РЄ, Москва, якщо й зазнавала санкцій, то лише короткострокових.

-- У 1999-2000 рр. було ухвалено резолюцію та дві рекомендації ПАРЄ про конфлікт у Чечні, в яких засуджувалася ситуація з правами людини в регіоні та рекомендувалося переглянути членство РФ у РЄ в разі невиконання вимог щодо припинення конфлікту та дотримання прав людини в Чечні. Тоді ж російську делегацію було позбавлено права голосу, а росіяни на знак протесту залишили сесію і не прибули на наступну. 2001 року делегацію РФ було відновлено у правах.

- 2009 року ПАРЄ ухвалила резолюцію з грузинською поправкою, яка засуджувала і вимагала скасувати визнання Росією незалежності Південної Осетії та Абхазії.

- 2012 року в ПАРЄ було презентовано оглядову доповідь стосовно дотримання прав людини в Росії, і постало питання про підвищення рівня моніторингу Росії.

- У січні 2014 р. ПАРЄ ухвалила резолюцію у "справі Магнітського", в якій зазначалося, що в разі ігнорування Росією міжнародних вимог у цій справі Асамблея рекомендуватиме державам РЄ застосувати адресні санкції проти окремих причетних осіб.

Російська агресія проти України, окупація та анексія Криму найбільше погіршили відносини між РЄ і Росією. Починаючи з квітня 2014 р. Росію позбавлено права голосу та участі в роботі керівних органів ПАРЄ і права спостерігати на виборах. Російська делегація на знак протесту залишила Асамблею. На початку 2017 р. діяльність проросійських сил як у Раді Європи, так і в Парламентській асамблеї активізувалася, з'явилися спроби пролобіювати ухвалення резолюції з вимогою провести вибори на окупованих територіях Сходу України, а з боку голови ПАРЄ навіть пролунали заклики повернути російську делегацію для продовження діалогу.

ОБСЄ і Рада Європи мають обмежений інструментарій впливу на Москву. Російська делегація може бути відсторонена від участі у засіданнях та від впливу на тексти резолюцій, які беруться до уваги всіма європейськими урядами. У крайньому випадку Росія може бути позбавлена членства в РЄ, що означатиме фактичне визнання Росії державою, яка протистоїть європейському простору спільних цінностей. Однак РЄ хоч і декларує можливе позбавлення Росії членства, але не наважується на такий крок, аргументуючи це втратою остаточних інструментів тиску на російський уряд та втратою російськими громадянами можливості звертатися до Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ). Головною ж причиною є те, що виключення Росії з РЄ означало б визнання європейськими державами провалу "політики максимального залучення Росії". До такого кроку Захід не готовий, а репутаційні втрати від негативних резолюцій Кремль не лякають.

Схожі особливості притаманні діяльності Росії і в європейських регіональних організаціях. Рада держав Балтійського моря і Організація Чорноморського економічного співробітництва мають багато спільного: об'єднання на основі спільного економічного інтересу, схожі географічні особливості, бажання учасників зберегти довкілля регіону тощо. Склад організацій також подібний - членами є приморські держави, частина з яких входить до складу ЄС і НАТО. Росія - єдина країна, яка бере участь і в РДБМ, і в ОЧЕС. В обох цих організаціях РФ опосередковано є партнером ЄС, який після початку російської агресії проти України обумовив співпрацю з Росією санкціями.

Порівнюючи балтійське і чорноморське регіональне співробітництво, слід сказати, що РДБМ працює краще й ефективніше, ніж ОЧЕС. Це пояснюється тим, що більшість держав Балтійського регіону є членами ЄС, а вплив Росії на політику цих країн не високий, на відміну від потужніших позицій Росії в ОЧЕС. Для кращого розуміння особливостей діяльності Росії в РДБМ і ОЧЕС доцільно розглянути ці дві організації окремо.

РДБМ є наймасштабнішою серед структур регіональної співпраці в регіоні Балтійського моря. Від початку створення організація мала два пріоритети: 1) розвиток регіональної співпраці між партнерами, які мають спільне правове поле і готові об'єднати ресурси; 2) залучення Росії до співпраці через численні інституційні зв'язки.

Росія є активним учасником РДБМ, однак її інтереси обмежуються залученням фінансів для економічних, інфраструктурних та освітніх проектів. Цінності інших учасників організації, як-от: поняття стійкого розвитку регіону, що включає розвиток торговельно-економічного співробітництва, здійснення спільних заходів для охорони довкілля, розвиток енергетичних та транспортних мереж, підтримка діяльності демократичних інституцій, сприяння розширенню гуманітарних контактів, - не знаходять розуміння в Москві. Це добре видно з програмного документа головування Росії в РДБМ у 2013 р., де не згадуються такі важливі для регіону речі, як збереження довкілля та енергоефективність, а з чотирьох російських пріоритетів два стосуються регіонального партнерства у сферах модернізації та підприємництва, а ще два - протидія екстремізму та просування безвізового режиму - взагалі не належать до сфер відповідальності РДБМ. Проекти ж, які Росія просувала під час головування, стосувалися кредитування підприємців, розвитку туризму та відкриття єврофакультету у Псковському держуніверситеті. Натомість проект SEBA (Партнерство для модернізації на Південному Сході Балтійського моря), який мав на меті співпрацю для прискореного розвитку Калінінградської області та прилеглих до неї регіонів, фактично провалився через різне бачення принципів його реалізації: росіяни готові були отримати фінанси європейських партнерів під реалізацію інфраструктурних проектів, однак не бажали виконувати умови надання коштів - реформувати правову базу та державні інститути для створення сприятливого інвестиційного клімату в регіоні, протидії корупції та зловживанню службовим становищем. Таким чином, навіть у важливих для себе сферах Росія не могла скористатися всіма можливостями інституційної співпраці через традиційні перешкоди - протекціонізм, відсутність правових гарантій, корупцію тощо.

У деяких сферах пріоритети балтійських країн прямо протилежні російським. Наприклад, замість того, щоб брати участь у регіональній програмі з диверсифікації енергопостачання та енергоефективності, Росія просувала двосторонній проект з Німеччиною - "Північний потік" (Nord Stream). Прикладом розбіжностей є також те, що росіяни сприймають інтернет-мережу як сферу, що потребує державного контролю та регулювання, тоді як європейці вважають, що доступність до інтернет-мережі є важливим складником прав людини.

Після початку агресії РФ проти України партнерство з Росією держав Балтійського регіону було переглянуте, оскільки зазнала змін політика ЄС щодо Росії. Показово те, що державу-агресора хоча б частково вилучили з повноцінного формату роботи організації. Криза довіри спричинила скасування з 2014 р. самітів РДБМ та міністерських зустрічей. Співпраця з Росією обмежується нижчим регіональним рівнем і регулярними зустрічами старших посадових осіб. Водночас Єврокомісія і партнери Росії в Балтійському регіоні демонструють зацікавленість у залученні Росії до регіональних проектів, що також відображено в оновленій стратегії ЄС "Північний вимір". Відповідно, нині Росія має можливість співпрацювати в усіх балтійських ініціативах, спрямованих на охорону довкілля, розвиток інфраструктури гуманітарного партнерства.

В умовах застосування санкцій, росіяни більшу увагу приділяють можливостям, на які вони раніше не зважали, - як з метою отримати додаткову фінансову допомогу, так і щоб компенсувати часткову політичну ізоляцію. Наприклад, предметом лобіювання співпраці з Росією у Балтійському регіоні стала сфера охорони довкілля. Так, один з лобістів Кремля Пааво Ліппонен (прем'єр-міністр Фінляндії у 1995-2003 рр., нині консультант "Північного потоку") наполягає на збереженні екологічного партнерства з Росією в рамках "Північного виміру" й відкрито говорить, що санкції, які перешкоджають цій співпраці, мають бути переглянуті або взагалі зняті (ЄБРР і ЄІБ заморозили фінансування нових проектів).

У цьому контексті Росія може використовувати питання розв'язання проблем довкілля, які належать до її компетенції. Показовим тут є ігнорування російською владою переповненого полігону для токсичних відходів "Красный Бор" у Ленінградській області. Могильник уже сьогодні загрожує Фінській затоці, що виводить його проблему на міжнародний рівень. Своє занепокоєння висловили Естонія, Швеція, Фінляндія і комісія із захисту довкілля Балтійського моря HELCOM. А фінська компанія Ekokem заявила про готовність розпочати роботу із знезараження відходів полігону. Позиція Росії дотепер не відома.

Чорноморська регіональна співпраця, насамперед через формат ОЧЕС, включає більш різноманітних акторів, а становище Росії тут значно міцніше порівняно з країнами регіону. На відміну від жорсткої і принципової позиції держав Балтійського регіону, держави ОЧЕС лояльніше поставилися до партнерства з Росією, і вона зберегла свої позиції як члена організації. Натомість саме українська делегація змушена була бойкотувати всі засідання представників організації, що відбувалися на території Росії під час її головування в ОЧЕС у першій половині 2016 р., включаючи Парламентську асамблею ОЧЕС (28 червня 2016 р.) і Раду міністрів закордонних справ (1 липня 2016 р.).

Прикладів дієвої інституційної співпраці в рамках ОЧЕС всього два. Це Чорноморський банк торгівлі і розвитку та Міжнародний центр Чорноморських досліджень. У першому випадку йдеться про доступ до коштів для залучення їх у банківську сферу, розвиток підприємництва, реалізацію інфраструктурних проектів тощо. У другому - про реалізацію та фінансування проектів у рамках програм ЄС. У всіх інших випадках діяльність інституцій та об'єднань ОЧЕС зводиться переважно до переговорів та декларацій.

Державам-членам ОЧЕС через значні розбіжності в інтересах складно виробити консолідовану позицію. Найпотужнішим інтеграційним проектом у регіоні залишається ЄС, тому більшість проектів ОЧЕС реалізується саме в рамках "Чорноморської Синергії" - стратегії ЄС для регіону та відповідно до нормативної бази ЄС. Разом із тим, згідно з оновленою політикою ЄС, у регіоні було згорнуто всі міжнародні проекти, пов'язані з Кримом. Реалізацію великих інфраструктурних проектів за участі Росії нині також зупинено.

Інтерес Росії у співпраці з ОЧЕС на сьогодні має дві мети: 1) використати можливості організації для залучення фінансових ресурсів під реалізацію російських інфраструктурних проектів; 2) спробувати легалізувати Крим через залучення кримських суб'єктів економічної, освітньої, громадської (насамперед екологічної) діяльності у міжнародні проекти в рамках ОЧЕС (про що фактично й заявив 22 січня 2016 р. директор департаменту економічного співробітництва МЗС РФ Євген Станіславов у Стамбулі під час презентації пріоритетів російського головування в ОЧЕС).

Росія також зацікавлена в розвитку двосторонніх ділових контактів, для чого використовує майданчики ОЧЕС, насамперед Ділову раду, яка у період головування Росії фактично стала продовженням Російського національного комітету з чорноморського економічного співробітництва і займалася організацією та проведенням міжнародних торговельних виставок у Росії.

Отже, особливості участі та інтереси Росії в європейських міжнародних організаціях залежать від їхнього формату. Через великі організації (РЄ і ОБСЄ) з пріоритетом вироблення засад колективної політики Росія легітимує в європейському дискурсі своє бачення міжнародного порядку; в європейських міжнародних організаціях регіонального формату (РДБМ і ОЧЕС) інтереси Росії полягають у залученні фінансових ресурсів через інструменти організацій, у лобіюванні власних інфраструктурних проектів та в збереженні присутності на регіональних переговорних майданчиках. Росія не була зацікавлена ані в розвитку ефективних регіональних організацій, ані в розбудові простору спільних цінностей через загальноєвропейські організації. Проте прагнення Заходу зберігати "політику залучення Росії" забезпечить присутність РФ у європейських міжнародних організаціях, аж поки Москва сама не ухвалить рішення вийти з них.