Валютне регулювання: торжество несвободи

Роман ІВЧЕНКО, Юрій СКОЛОТЯНИЙ

Учора, 3 березня, голова Національного банку України Валерія Гонтарева анонсувала новий пакет адміністративних заходів, покликаних, за задумом чиновників банківського регулятора, допомогти стабілізації ситуації на фінансовому ринку.

В явній "домашній заготовці" - заочній відповіді одному з критиків - пані Гонтарева порівняла запроваджувані адміністративні заходи з пасками безпеки, "забувши", мабуть, що коли своєчасно "не відстебнутися", ті перетворюються на справжнісінькі зашморги. Щодо інтервенцій НБУ як способу "підгодовування пасажирів" також виникають негарні асоціації: адже за обмеженого доступу ті, хто має привілеї, починають швидко потерпати від булімії, а от решта - пухнути від голоду (в цьому разі - валютного). З приводу "вербальних комунікацій" керівництва НБУ як "заспокійливого для пасажирів" - тут узагалі no comments.

Хай там як, незабаром на сайті НБУ було опубліковано дві його постанови (№160 і №161 від 3 березня 2015 р.), що розкрили зміст цих заходів. При цьому переважну більшість обмежень, які мали діяти тимчасово - до 3 березня ц.р., було подовжено тепер уже до 3 червня 2015-го, з додаванням низки нових. Зокрема, відтепер юрособам для купівлі валюти знадобиться довідка з податкової про відсутність заборгованості за податками, зборами, платежами, а в окремих випадках - і акт цінової експертизи, а ще - довідка з Нацкомісії з цінних паперів і фондового ринку, що підтверджує відсутність ознак фіктивності здійснення цієї операції.

Також Нацбанк, зберігши норму про обов'язковий продаж 75% валютної виручки, встановив вимогу, щоб розрахунки за експортними та імпортними операціями не перевищували 90 днів. Відбулося це невдовзі після того, як парламентський блок імені чинного президента "прокотив" у парламенті першу спробу проштовхнути свіжоспечений урядовий законопроект про скорочення до 90 днів терміну обов'язкового повернення валютної виручки.

Треба сказати, що обидві вищезгадані нацбанківські постанови складно піддаються як прочитанню, так і розумінню з погляду звичайного нормального громадянина. Серед іншого вони вносять зміни до чи то ще діючих (№124 від 23 лютого 2015 р.), чи то вже не діючих (№758 від 1 грудня 2014 р.) нормативних документів. До яких тільки-но минулого тижня (і раніше), теж уже вносилися зміни (і зміни на зміни) шляхом додавання і/або усунення тих чи інших абзаців і пунктів. Треба сказати, що раніше - на початку грудня 2014-го - Нацбанк уже не вперше тимчасово подовжував обмеження, запроваджені ним самим і теж тимчасово наприкінці серпня - на початку вересня минулого року (№540 від 29 серпня 2014 р.). Тоді це теж відбувалося зі змінами до раніше впроваджених обмежувальних постанов, які, звісно, теж були спрямовані на стабілізацію ситуації на валютному ринку України, а також у банківському і фінансовому секторі… Цей сумний екскурс, що може затуркати будь-яку розсудливу людину, можна було б продовжувати й далі…

Загалом, такий от апофеоз "лебединої" чиновницької пісні й бюрократичної (маразмо)творчості. При цьому нацбанківські розробники цих документів, окрім Конституції України і закону про Національний банк, посилаються й на такий "чудовий" документ-довгожитель, як декрет Кабінету міністрів України "Про систему валютного регулювання та валютного контролю", датований 19 лютого 1993 р. Документ, який теж, напевно, приймався тимчасово, на зміну якому невдовзі мали ухвалити повноцінний закон. Однак останньому так і не судилося з'явитися за вже більш як 22 роки. Сумно-абсурдне підтвердження мудрості, що немає нічого більш постійного, ніж тимчасове…

Поки експерти й прості спостерігачі за подіями, щоб не злетіти з котушок у театрі абсурду, дедалі активніше озброюються іронією та сарказмом, ставлячись до всього дедалі більш філософськи, вплив діючого в Україні зведення норм валютного регулювання гостро й значною мірою персонально відчувається бізнесом з українським капіталом, іноземними інвесторами та й просто фізичними особами. Останніх, до речі, валютний контроль змушує або залишатися вічними "потенційними інвесторами" (у тому розумінні, що їхні можливості отримувати зарубіжні активи так і залишаться можливостями - нереалізованими), або ставати порушниками закону й підсобниками корупції.

Саме зміни в сфері валютного регулювання стануть лакмусовим папірцем для перевірки справжності намірів керівництва країни здійснити дерегуляцію та забезпечити реальні, а не декларативні економічні свободи.

Примітно, що останній десяток років усі уряди постійно декларували курс на полегшення регуляторного тиску на бізнес та інші спрощення, старанно оберігаючи при цьому "стабільну" (родом із початку буремних дев'яностих) систему валютного контролю. Відмовок, якими виправдовували відсутність змін, було багато (від "це не на часі" до "а як же ми їх проконтролюємо?").

Який стан справ зараз і коли, якщо не тепер, настане відповідний час?

Віз той самий, там само

В Україні "транскордонне" валютне регулювання фактично зводилося до створення складнощів для виведення капіталу та обмеження доступу резидентів до іноземної валюти.

Через нестабільність гривні і відсутність доступних альтернативних об'єктів інвестування/накопичення іноземна валюта в Україні стала не просто інструментом розрахунків за імпорт і виведення інвестицій і прибутку від них, а ще й одним з основних інвестиційних інструментів.

Для багатьох ні монополія гривні як засобу платежу в "білому" торговельному обороті, ні вищі ставки за гривневими депозитами не є достатнім аргументом, що дестимулює інтерес до іноземної валюти. Такий невичерпний інтерес пояснює статистика, згідно з якою гривня з моменту її впровадження в обіг подешевшала стосовно долара США більш як удесятеро. Як наслідок, спосіб мислення й поведінки широких кіл і ділової, і "неділової" громадськості незмінний уже багато років і передбачуваний на досяжне для огляду майбутнє: накопичувати валюту за будь-якої можливості.

Певною мірою це пояснює прагнення законодавця використовувати валютний контроль як батіг, щоб демотивувати населення й бізнес "іти у валюту".

Недивно, що в Україні валютний контроль оперує переважно не регламентуючим, а обмежувальним і заборонним інструментарієм. Такий стан справ зберігається з 1993 р., коли було прийнято діючий досі декрет Кабінету міністрів " Про систему валютного регулювання та контролю".

Обмежувальні інструменти валютного контролю - на будь-який смак, серед них:

- режими банківських рахунків, що обмежують способи розпорядження коштами;

- обмежені терміни для розрахунків за товари, роботи й послуги щодо експортно-імпортних операцій;

- обов'язковий продаж надходжень в іноземній валюті;

- деталізовані правила купівлі іноземної валюти, що потребують у кожному випадку обґрунтування потреби в купівлі;

- встановлення денних лімітів на придбання фізичними особами готівкової іноземної валюти, обмеження щодо вивезення готівкової валюти за межі України;

- необхідність одержання індивідуальних ліцензій на здійснення окремих валютних операцій (включаючи інвестиції за межі України, відкриття рахунків за кордоном і розміщення коштів на них).

Для іноземного інвестора-новачка лише перелік цих обмежень має звучати, як опис знарядь катувань, представлених у середньовічних залах музею.

При цьому специфіка українського законодавства про валютний контроль полягає не тільки в безлічі та "іржавості" правил, але й у їхній невпорядкованості. Нефахівцеві в цій сфері досить складно розібратися в системі валютного контролю, оскільки його правила розкидано по безлічі нормативних актів. Більша частина перелічених вище обмежень прямо встановлена декретом Кабміну "Про систему валютного регулювання та контролю" (що має силу закону) та іншими законами України. Разом з тим ряд обмежень (включаючи, наприклад, обмежувальний режим банківських рахунків представництв нерезидентів, вимога про одержання акта цінової експертизи) прямо не передбачені законами і не деталізуються в їх тексті. Такі обмеження встановлено підзаконними актами. Деякі підзаконні акти мають спорадичний і несистемний характер і, більш того, встановлюють обмеження або правила (іноді де-юре тимчасові, але де-факто практично перманентні), які не завжди співвідносяться з базовою регуляторною системою валютного контролю.

Таким чином, транскордонні операції часом ризикують перетворитися на своєрідний "квест" з виконання всіх вимог українського законодавства та підготовки супровідної документації для кожної трансакції. Ускладнюється такий "квест" тим, що його правила не зібрано разом, і в них, відповідно, складно орієнтуватися.

Перелічені вище вимоги мали, за задумом законодавця, боротися з відпливом валюти з України.

Чи досягаються поставлені цілі наявними обмеженнями

Незважаючи на обтяжливість правил валютного регулювання, попит населення на іноземну валюту не знижується (і навіть частково задовольняється), а валюта, як і раніше, виводиться за кордон тими, хто цього хоче. Щоправда, ключовою умовою для досягнення такого результату є "гнучкість принципів" і "вибірковість" при виконанні вимог законодавства.

Так, вимоги про одержання індивідуальних ліцензій для придбання компаній або відкриття рахунків за кордоном найчастіше просто ігноруються. При цьому порушників не зупиняють "драконівські" санкції за недотримання вимог закону. І це досить красномовне свідчення "ефективності" системи моніторингу та виявлення порушень валютного законодавства.

Здавалося б, це лише ще одне підтвердження справедливості спостереження, згідно з яким "суворість законів компенсується необов'язковістю їх виконання". У цьому немає нічого незвичайного для України, хтось неодмінно скаже "ми так завжди жили".

Однак подібна ситуація не повинна сприйматися як щось прийнятне, адже вона провокує низку досить неприємних наслідків.

Негативні наслідки обмежень і кому вони вигідні

Діючі правила валютного регулювання і валютного контролю всіляко перешкоджають легальному відпливу капіталу з України. Звісно, у такій ситуації і транснаціональні компанії, і численні "кіпрські інвестори" воліють не заводити капіталу у країну, з якої вони потім не зможуть його вивести.

Вимога обов'язкового продажу валютних надходжень провокує прагнення не поспішати з перерахуванням валютної виручки в країну.

Невигідність і складність виплати українськими компаніями дивідендів за кордон провокує (окрім податкових міркувань) інвесторів вдаватися до позикового фінансування, а не до інвестицій, виплачуючи відсотки за кредитними договорами замість дивідендів. Динаміка в сфері валютного регулювання взагалі підштовхує до саркастичного прогнозу про те, що українські "дочки" міжнародних інвесторів ризикують перетворитися на абсолютний теплоізолятор, що відокремлює інвесторів від їхніх українських інвестицій. Бізнес-реальність, у якій не можна виплачувати дивіденди, дещо конфліктує з гаслами про лібералізацію, відкритий ринок і поліпшення клімату для бізнесу.

Надмірно жорстке регулювання і відсутність ефективно функціонуючої системи моніторингу тільки підштовхує підприємців до використання існуючих пробілів, а найбільш недобросовісних із них узагалі стимулює до використання відверто незаконних схем виведення валюти за кордон (наприклад, до укладання фіктивних договорів з нерезидентами, за якими здійснюються розрахунки в іноземній валюті).

Існуючі захисні заходи (наприклад, вимога одержувати акт цінової експертизи для розрахунків за послуги) недієві проти порушників і є, швидше, додатковим обтяженням саме для добросовісних бізнесів.

Неефективні правила, які створили "обмежений доступ" для учасників ринку до іноземної валюти і які можна обійти або застосувати вибірково, породжують недобросовісну конкуренцію і є дуже сильним стимулом для розвитку корупції. Бюрократичний апарат у ситуації, коли обмежень і заборон дуже багато, а попит на обмежений ресурс великий, не втратить можливості "монетизувати" свої дискреційні повноваження.

Очевидно, що більша кількість обмежень діє і що більше трансакцій підпадає під дію обмежень, то важче якраз сумлінним гравцям. А для недобросовісних представників ринку просто зростає ціна "вирішення питання" у державних органах.

Дуже важливе запитання: а що відбувається з валютою, яка перебуває на руках у громадян (ну, крім обміну ними такої валюти, коли "гроші закінчуються")? Чи допомагає така зарегульованість і неможливість вкладати у зарубіжні активи залучити валюту в українські банки? Запитання, вочевидь, риторичне.

Іншими словами, обмеження є контрпродуктивними: відплив валюти триває, перерахування валюти в країну багато хто намагається уникнути правдами й неправдами, валюта продовжує залишатися "під подушками".

При цьому розцвітають альтернативний ринок валюти і корупція.

Так жити не можна

Очевидно, що подальший розвиток моделі валютного контролю за сценарієм максимального втручання держави невигідний жодній з добросовісно зацікавлених сторін - ні іноземним інвесторам, ні українським підприємствам, ні громадянам, ні банкам. Заробітки окремих чиновників, які збагачуються на торгівлі своїми повноваженнями, або збереження неконкурентних переваг для окремих представників приватного сектора - інтерес аж ніяк не добросовісний.

Підхід, що передбачає вичерпне регулювання ринку з допомогою неринкових механізмів, морально застарів і розрахований хіба що на самозаспокоєння законодавця, що помиляється (добре ще, якщо добросовісно помиляється), сприяючи при цьому розвитку згубних для економіки корупції та неконкурентних умов ведення діяльності.

У такій ситуації безумовною є необхідність масштабних і комплексних змін у підходах держави до обсягу й форм валютного контролю.

Надію на лібералізацію підживлюють і міжнародні зобов'язання України. Так, підписаною Україною Угодою про асоціацію з Європейським Союзом передбачено, що сторони угоди зобов'язуються забезпечити вільний рух капіталу, пов'язаний з портфельними інвестиціями, наданням кредитів і послуг.

Що робити?

Для початку треба осучаснити "регуляторку". При цьому позитивний досвід західних (та й деяких східних) сусідів показує, що винаходити велосипед немає потреби й у валютному контролі.

1. Нова форма: сучасний і комплексний закон.

Найважливішим кроком до спрощення системи валютного регулювання і валютного контролю могла б стати розробка нового комплексного закону про валютне регулювання (за активної участі бізнесу, включаючи комерційні банки). При розробці закону слід вирішити такі завдання:

- інтеграція всіх інструментів валютного контролю, які мають зберегтися після необхідної лібералізації;

- консолідація матеріальних і процесуальних норм, що регламентують практичне застосування інструментів валютного контролю;

- визначення принципів валютного регулювання, у тому числі встановлення презумпції правомірності валютних операцій і/або правила про конфлікт інтересів (обов'язковість тлумачення неоднозначних норм на користь контрольованого суб'єкта);

- чітке визначення меж дискреційних повноважень Національного банку України в сфері валютного регулювання, включаючи детальне визначення питань валютного контролю, які НБУ уповноважений регулювати своїми актами.

2. Обмеження обмежень.

Необхідно скоротити кількість використовуваних інструментів валютного контролю в транскордонних операціях. Логічно залишити лише ті інструменти, що себе зарекомендували як ефективні в успішних західних економіках. Як правило, у цих країнах валютний контроль здійснюється з допомогою інформування регулятора про певні операції, що перевищують установлені вартісні порогові показники. Додаткові вимоги можуть впроваджуватися або на обмежений період часу, або щодо деяких операцій або операцій з контрагентами з країн, у яких не забезпечується належний контроль над здійсненням валютних операцій.

Успішні економіки вже давно "звільнили" бізнес і громадян від обмежень, подібних ліцензуванню. На заміну численним заборонам прийшла моніторингова функція регуляторів, декларативний принцип видачі дозволів і обов'язок учасників ринку повідомляти регулятора про ті чи інші трансакції.

З урахуванням української специфіки відмова від обмежень може супроводжуватися перехідним періодом, протягом якого може знадобитися дотримання низки умов. Наприклад, вільне переміщення капіталу фізичними особами буде дозволено лише в розмірі сум, з яких були сплачені належні податки. До речі, при підготовці чергового реформаторського закону (проект №5079 про податкову реформу) урядом пропонувався схожий підхід.

В умовах, коли немає ні свободи, ні масової готовності платити податки, такий підхід може розімкнути зачароване коло - це свого роду "свобода в обмін на прозорість і сплату податків".

3. Програма внутрішньої "девалютизації".

Повинні з'явитися привабливі об'єкти для інвестування й заощадження, альтернативні іноземній валюті, що має знизити тиск на роздрібний валютний курс. Ці об'єкти можуть виникнути в результаті нової хвилі приватизації, або запуску затребуваних державних програм (наприклад, програми недорого житла), або реформування системи пенсійного забезпечення. Безумовно, для того, щоб спрацювала більшість ідей, потрібен модернізований фондовий ринок (хоча можна сказати й "потрібно буде створити фондовий ринок").

Валютні заощадження українських громадян, що перебувають "під матрацами", слід дозволити інвестувати в надійні зарубіжні активи, які приноситимуть нові валютні (до речі, оподатковувані) доходи інвесторам.

Зрозуміло одне: залишати ситуацію в незмінному вигляді неприпустимо. І, схоже, гірше від пропонованих змін уже не буде.

4. Валютний контроль - не єдиний інструмент.

Досвід західних країн підказує, що не лише валютним контролем можна ефективно регулювати поведінку при здійсненні зовнішньоекономічних та інших валютних операцій. Є механізми, які на практиці здатні органічно впливати на рух капіталу й при цьому не гальмувати розвитку економіки і діяльності бізнесу. Насамперед ідеться про податкові механізми (трансфертне ціноутворення, правила тонкої капіталізації, фіскальні преференції та обмеження).

Підсумовуючи

Прозора й досить проста система державного управління загалом і валютного контролю, зокрема, зручна для потенційного інвестора (як внутрішнього, так і зовнішнього), сприяє залученню нових інвестицій і збільшенню обсягу існуючих. Історія показує, що жорстке й непрозоре валютне регулювання в середньо- і довгостроковій перспективі призводить або до поганого, або до дуже поганого результату.

Зарегульованість вигідна тільки тим, хто регулює, а також їхнім друзям і "клієнтам".

Будувати ефективну систему на застарілому фундаменті діючих норм про валютне регулювання є поганим і половинчастим рішенням (принаймні для тих, кого цікавить, що буде в Україні через 5–10–20 років).

Спокуса перманентно регулювати правила "тимчасовими заходами" може бути великою і навіть може здаватися "меншим з лих". Однак у довгостроковій перспективі такий підхід розхитує економіку і вбиває віру внутрішніх і зовнішніх інвесторів у надійність місцевих інвестиційних інструментів і валюти як такої.

Саме сьогодні не час відговорюватися від лібералізації тим, що, мовляв, "зараз не час".

І ще. Якщо свободи недостатньо, за неї борються. Поразка в цій боротьбі неминуче призводить до спроб вирішити проблему альтернативними (у тому числі тіньовими) способами. Але якщо свободу вибороли, то її захищають, захищаючи тим самим державу, яка таку свободу забезпечила.