Свобода мирних зібрань: потрібне реальне вирішення

Питання свободи мирних зібрань сміливо можна віднести до переліку законодавчих фантомів вітчизняного парламентаризму. Ця проблема знову актуалізувалася. Однак, відверто кажучи, на 26 році незалежності - у досить жалюгідний спосіб.

Гора народила мишу

Конституційний Суд України на початку вересня виніс рішення у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п'ятої статті 21 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" (справа про завчасне сповіщення про проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій). Як і слід було очікувати, КСУ дійшов висновку, що ці положення Закону та Указ Президії ВР СРСР "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР" (від 1988 р.) не відповідають Конституції та втрачають чинність.

Нагадаю, що, за цими актами, для проведення мирних зібрань потрібно було отримати дозвіл відповідного органу державної влади чи місцевого самоврядування. Тоді як стаття 39 Конституції передбачає не дозвільний, а повідомчий механізм: відповідно до неї достатньо лише заздалегідь попередити органи влади про заплановані громадянами масові заходи.

КСУ вичавлював із себе це й так очевидне рішення упродовж майже року. То й зрозуміло. Справа ж "важка"! (Не те що, наприклад, зміни до Конституції України в частині правосуддя, щодо яких превентивний контроль здійснили за один суботній день). До справи були залучені АПУ, апарат ВРУ, Міністерства юстиції, культури, внутрішніх справ, СБУ, ВАСУ, КМДА, Українська Гельсінська спілка з прав людини, Всеукраїнська Рада Церков і релігійних організацій, Інститут релігійної свободи, радники з юридичних питань Координатора проектів ОБСЄ, науковці Київського, Львівського та Ужгородського Національних університетів, Національної академії внутрішніх справ, Національного юридичного університету.

Наводжу цей непересічний перелік учасників процесу конституційного правосуддя, аби показати, що насправді ця височенна гора народила мишу…

"Галочки" і закони природи

Найцікавіше, що у зверненні до КСУ не було жодного сенсу: в питанні, яке рік вивчали судді, - немає предмета спору! (Звичайно, прихильники формально-позитивістського підходу заперечать: та як же -неконституційна норма у законі про свободу совісті та релігійні організації з
1991 р. була. Спір був.)

Зауважу, що з таким самим успіхом Уповноважена з прав людини зі своїм апаратом (близько 250 осіб) могли б звернутися до КСУ із запитанням, чи не суперечить законам природи, скажімо, снігопад у середині літа? "Так, це суперечить законам природи", - сказали б судді через календарний рік тужливих роздумів. Після чого всім стало б дуже добре.

КС навіть може додатково пишатися, адже вийшов за межі предмета подання пані Уповноваженої. Бо, врахувавши підхід Європейського Суду з прав людини у питанні розгляду релігійних зібрань як різновиду мирних зібрань, визнав неконституційним ще й відповідний Указ Президії ВР СРСР. Ні Уповноважена, ні КСУ особливо не переймалися тим, що робили, фактично, безглузду справу. Бо йдеться про невідповідність Конституції України закону й указу, прийнятих задовго до ухвалення чинної Конституції України. Тоді як безпосередньо у приписі статті першої Перехідних положень розділу 15 Конституції чітко встановлено, що закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції.

Обґрунтовуючи відсутність конституційного спору в питанні свободи мирних зібрань, насамперед повернімося до позицій автора конституційного подання, що викладені у Щорічних доповідях Уповноваженого про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні (2012-2015 рр.). У цих доповідях містяться узагальнені рекомендації Уповноваженого ВРУ щодо термінового ухвалення відповідного закону. До речі, у 2016-му Доповідь взагалі вже не містить такого моніторингу. Хіба що згадку про "неодноразові звернення до Міністерства культури щодо необхідності внесення змін до ЗУ "Про свободу совісті та релігійні організації", бездіяльність якого спонукала Уповноважену звернутися до КСУ. Неначе не парламент, а Мінкульт ухвалює закони. Оригінально!

Слід також зазначити, що подання Уповноваженої не рясно, однак посилається на справи з практики Європейського Суду з прав людини, зокрема проти Російської Федерації та проти Греції… Натомість у ньому немає посилань на ключові саме для України справи у питаннях свободи мирних зібрань, насамперед "Веренцов проти України" (2013 р.). А саме в цьому рішенні ЄСПЛ констатує порушення статей 7 та 11 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, спричинені наявністю законодавчої прогалини щодо регулювання свободи зібрань, яка існує в законодавстві України впродовж понад двох десятиліть.

Тож Європейський Суд з прав людини прямо вказав Україні на системний характер проблеми і закликав негайно реформувати законодавство й адміністративну практику України для приведення їх у відповідність до висновків Суду та вимог Конвенції.

Схожу правову позицію, як таку що є вже національною практикою, ЄСПЛ констатує ще в одному ключовому рішенні - у справі "Шмушкович проти України" (2013 р.), посилаючись на постанову пленуму ВАСУ від 21.05.2012 № 6: "...У судовій практиці під час вирішення справ щодо обмеження в правах на мирні зібрання мають місце випадки застосування Порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, встановленого Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 р. № 9306-ХІ "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР". Такий підхід судів є помилковим. […]".

З огляду на такий підхід, впродовж багатьох років ВАСУ безуспішно звертається до президента, парламенту, уряду з питанням законодавчого врегулювання відносин щодо реалізації права на мирні зібрання. Останнє звернення, датоване травнем 2015 р., - уже з проханням поінформувати про вжиті заходи Генеральну прокуратуру України! То й зрозуміло, йдеться про злочинну бездіяльність суб'єктів владних повноважень.

Нарешті, варто згадати Рішення самого КСУ від 19 квітня 2001 р. №4-пр/2001 у справі стосовно завчасного сповіщення про мирні зібрання, де також встановлено, що строки сповіщення про мирні зібрання мають бути предметом законодавчого регулювання.

Позиції, що полягає в нагальній необхідності усунення правової прогалини, дотримуються і міжнародні організації, до сфери яких входять питання демократії, верховенства права, свободи. У Резолюції ПАРЄ 2116(2016), ухваленій у травні поточного року, вкотре демонструється занепокоєння відсутністю в Україні законодавства про свободу мирних зібрань. Венеційська комісія з 2006 р. і по сьогодні надала Україні вже чотири висновки щодо законопроектів про мирні зібрання, а в жовтні нинішнього року очікується п'ятий. БДІПЛ/ОБСЄ, ООН та її органи надають нескінченні рекомендації та проводять заходи, спрямовані на усвідомлення українською владою необхідності забезпечення реалізації права на мирні зібрання в належний спосіб.

Отже, КСУ спільно з Уповноваженою, а заодно з цілою армією державних чиновників, експертів, науковців, витратили рік часу та кошти платників податків, займаючись справою, яка взагалі не потребувала його втручання як суду права.

Прийняте рішення КСУ не має жодного впливу на справді дієве вирішення питання свободи мирних зібрань в Україні. Адже і в конституційно-правовій доктрині, і в політичній реальності, а також у практиці проведення мирних зібрань, у національному й міжнародному правосудді впродовж останніх років досягнуто єдиної спільної правової позиції - необхідності створення законодавчого механізму на виконання статей 39, 92 Конституції для гарантування мирних зібрань в Україні на основі верховенства права, безумовного пріоритету природних прав і свобод, а отже - презумпції їх свободи…

Таким чином, Рішення КСУ, над яким Суд працював майже рік, існує для "галочки": одну з них поставить собі офіс Уповноваженої ВР з прав людини, іншу - сам КСУ. Ще одну - вся влада: всі розповідатимуть в ООН і ОБСЄ, Раді Європі про те, як виснажливо вони працюють і рухаються вперед… Усе це вкладається в систему координат сучасних "реформ" - імітація замість реальної роботи. Навіть більше: ситуація зі зверненням до КС з очевидного питання та річним строком розгляду в КСУ є ще одним яскравим прикладом, даруйте, державно-правового невігластва. Доки це невігластво пануватиме у владі, доти ми житимемо в недемократичній країні, мовчки спостерігатимемо за неспроможністю й елементарною безвідповідальністю, браком політико-правової культури, фаховості, а на тлі всього цього - фіксуватимемо тренди "сильної руки".

У пошуках сенсу

Звісно, я розумію, що є межі судового розсуду і повноважень суду. Однак переконана, що завжди потрібен пошук балансу між правовою позицією суду та позитивним впливом цієї позиції на функціонування правової системи країни і формування правової політики в державі. Інакше втрачаються всі сенси. Тому в рішенні КСУ, та й в окремих думках суддів, мене вразив абсолютно формальний підхід, дарма що розглядалося одне з пріоритетних конституційних прав громадян України, яке вже понад 25 років державою не забезпечується. При цьому стаття 70 ЗУ "Про Конституційний Суд України" дає право Суду у разі необхідності визначити у своєму рішенні порядок та строки його виконання, навіть покласти на відповідні державні органи обов'язок забезпечити виконання цього рішення. Понад те, закон дає право зажадати підтвердження виконання рішення. Однак цей склад КСУ не вважав за необхідне чи взагалі не здатен впливати всіма доступними йому засобами на усунення комплексної конституційно-правової проблеми у реалізації прав громадян. Адже навіть натяку на правову прогалину і рекомендацію владі негайно її усунути немає.

Якби так сталося - цей розгляд набув би бодай якогось правового сенсу.

Історія питання свободи мирних зібрань

На перший погляд, ситуація патова. Нібито вирішивши очевидне вузьке питання проблеми у сфері свободи мирних зібрань, Уповноважена з прав людини, КС, а з ними і вся влада залишили цю проблему невирішеною взагалі!

Але це не означає, що суспільство не повинне вимагати законодавчих кроків для забезпечення свого основоположного природного права! Навпаки, ці вимоги мають бути чітко артикульовані. Тим більше що насправді владі тут немає потреби вигадувати велосипед. Він уже давно сконструйований.

Упродовж 6-8 парламентських скликань було зареєстровано десять (10!) законопроектів, які торкалися врегулювання проблеми мирних зібрань. Робота над усуненням правової прогалини, про яку йдеться сьогодні, тривала з 2006 р. У грудні 2015 р. зареєстровані й очікують розгляду проект 3587 "Про гарантії свободи мирних зібрань" (основний) та 3587-1 (альтернативний), а також ще в січні 2015 р. - 1779 - проект закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо прав громадян під час проведення мирних зібрань), яким пропонуються зміни і до Закону, що був предметом конституційного подання пані Уповноваженої в КСУ. А крім того - в системі Ради і досі "висить" проект "Про порядок організації і проведення мирних заходів" 2450 2008 р. Власне, з цього розкритикованого законопроекту, можна вважати, пішов відлік часу у підготовці справді модерного законопроекту в цій царині. Який був таки напрацьований і навіть дійшов до другого читання парламентом у 2013-му за №2508а у консолідованій редакції.

Історія останнього показова з двох причин: по-перше, законопроекти, які сьогодні припадають пилом, очікуючи розгляду ВР, є значною мірою кальками з цього документа, а по-друге - його прийняття у 2012- 2013 рр. заблокували саме ті нинішні владні політики, які тоді керували парламентською опозицією.

Через правки і трансформації, жорсткі дискусії, навіть протистояння, через експертизи Венеційської комісії тоді все ж таки вдалося створити на загал європейський законопроект. Скажімо, 17 вересня 2012 р. член групи експертів з питань свободи мирних зібрань ОБСЄ, професор права А.Вашкевич, перебуваючи в Україні, під час робочої зустрічі зі мною зазначив, що у разі схвалення законопроекту 2508а він може стати модельним законом ОБСЄ для поширення прогресивної практики законодавчого регулювання проведення мирних зібрань для країн ОБСЄ. На підтримку законопроекту виступила також Українська Гельсінська спілка з прав людини, інші представники громадського сектора. Були, звичайно, й опоненти.

І найголовніше - навіть попередня влада схилялася до того, щоб прийняти закон! Але… не погодилась тодішня опозиція. Неофіційна причина була така: "опозиціонери" вважали, що прийняття цього закону спрацює на позитивний імідж тодішньої влади! Тож голосів для підтримки забракло.

Законопроект зняли з розгляду.

Сьогодні, вже при владі, ті ж самі політики повторюють історію, блокуючи розгляд. Інструментарій застосовується при цьому старий: коли влада не зацікавлена у прийнятті законів, включається механізм гальмування через імітацію бурхливої діяльності. Можна, скажімо, замінити кілька слів (наприклад, "міліція" на "поліція") в законопроекті і знов послати його на розгляд Венеційської комісії. Нині питання свободи мирних зібрань запущене саме по такому колу: через півроку після реєстрації відповідних законопроектів, акурат перед літніми канікулами, спікер Парубій звернувся до Венеційської комісії з проханням дати висновок щодо 3587 та 3587-1…

Блукання по колу "потреб влади"

Отже, насправді, аби ліквідувати правову прогалину в реалізації свободи мирних зібрань, нинішньому парламенту треба знайти в собі політичну відповідальність - досягти згоди й ухвалити якісний закон. Як вимагають того Конституція і європейські партнери. Хай навіть під його текстом уже зовсім інші прізвища, а з групи справжніх авторів залишилося буквально кілька людей.

Боязко? Може, хтось у державі інтуїтивно плутає право громадян на мирні зібрання з їхнім правом на спротив, яке, фактично, є правом внутрішньої війни? Не плутайте! Моя порада нині - гарантуйте свободу мирних зібрань, щоб не довелося реально гарантувати право на спротив!

P.S. Буквально недавно, вже в період невпинного законодавчого реформування #новоїчесноївлади, мала розмову з очільником одного фонду, який вливає сотні мільйонів у "антикорупціонерів" та "реформаторів" (власне, багато їх із того фонду й вийшли). І на моє зауваження, що гранти насправді було б доцільно виділяти на фахову підготовку нового прогресивного законодавства, у тому числі Виборчого кодексу та свободи мирних зібрань, я отримала більш ніж лаконічну відповідь: "А наскільки це потрібно владі?"

Ось тільки здається, що акцент грантодавця мав би бути іншим. Наскільки це потрібно громадянам України? Все б стало на свої місця.