Правоохоронна реформа на фінішному старті

Контрольована боротьба з корупцією як засіб боротьби за владу

Ключова роль силових структур в узурпації державної влади Януковичем зумовила необхідність кардинальної зміни їх системи, статусу і принципів діяльності. Перед суспільством та новою владою постало завдання замінити політизовані силові структури на справжні органи правопорядку.

Завдання непросте, оскільки політичне керівництво держави традиційно розглядало такі органи як один з основних важелів реалізації влади, її збереження і примноження.

Відтак, заміна силових структур на власне правоохоронні органи вимагала від нового політичного керівництва нового світогляду і зовсім іншої правосвідомості. На жаль, такого прориву не сталося, а тому правоохоронна система залишається недореформованою, її функціонування супроводжується постійними міжвідомчими конфліктами, перетягуваннями повноважень тощо. Досі не вироблено стратегії реформи правоохоронної системи, вона підміняється безсистемними й суб'єктивно орієнтованими змінами, перетворюється на імітацію, штучно гальмується, відчуваються намагання скасувати досягнуте.

Якщо вживати спортивну термінологію, то можна сказати так: не забезпечивши реформі правоохоронної системи належного старту, її прагнуть повернути до фінішу. Особливо чітко це простежується на прикладі нових антикорупційних органів (НАБУ, САП), прокуратури та Державного бюро розслідувань (ДБР). НАБУ і САП хочуть нейтралізувати, прокуратурі намагаються залишити статус-кво, а то й розширити повноваження в частині досудового розслідування (що, власне, й зроблено останніми змінами до Конституції), а "запуск" ДБР вочевидь поставлено у залежність від розвитку загальної ситуації та результатів конкурсу з визначення його керівництва.

Спочатку було НАБУ

Слід зазначити, що нові антикорупційні органи з'явилися в Україні головним чином завдяки тискові на владу громадянського суспільства та зусиллям міжнародних партнерів України, передусім США і ЄС. Утворення нових антикорупційних органів було абсолютно правильним рішенням. Адже наявні правоохоронні органи, з огляду на істотну політичну залежність та серйозну корупційну ураженість, не могли розірвати корупційного спрута, що намертво оповив країну.

Ще до початку роботи НАБУ, створеного для протидії елітній корупції, його директор А.Ситник основним напрямом діяльності цього органу визначив боротьбу з корупцією в судах і правоохоронних органах. Мабуть, крім усього іншого, керівник НАБУ виходив тоді з суспільних настроїв, адже після Революції Гідності суспільство готове було "на вилах виносити" суддів та співробітників силових структур, які вдавалися до відверто репресивних заходів, допускали масове свавілля, грубе порушення прав та свобод громадян. Тому, безперечно, цей напрям для НАБУ важливий, але він не може бути головним. Адже існує ще більш небезпечний вид корупції - політична, яка є ядром елітної корупції. Реальність України така, що суди й правоохоронні органи були поставлені на службу політичному керівництву, а не суспільству і державі. Тому об'єктивно "вістря" НАБУ має бути сфокусоване передусім на політичних структурах, зокрема парламенті, уряді, адміністрації президента. Вони є центром прийняття найважливіших державних рішень з усіх важливих питань. Саме там "виробляється" корупційна ідеологія, саме звідти корупційні відносини проростають у нижні владні щаблі, правосуддя та правоохоронну сферу, економіку, банківський і фінансовий сектори тощо.

За невеликий період своєї діяльності НАБУ зробило кілька кроків, спрямованих на протидію політичній корупції, що не на жарт налякало тих, хто зараховує себе до державного керівництва. Оскільки, по-перше, ці кроки не були погоджені "нагорі" (чого раніше в принципі не могло бути), по-друге, вони потенційно загрожували тим, хто на самій "горі". А тому не могли залишитися без адекватного реагування.

Запрограмований конфлікт

Він поступово виникав спочатку у формі суперечок між ГПУ, з одного боку, та НАБУ і САП - з іншого за повноваження, суперечок з приводу підслідності справ, взаємних звинувачень у порушенні закону та претензій стосовно неправомірних дій працівників сторони-опонента. Кульмінацією стало виявлення 12 серпня ц.р. співробітниками ГПУ працівників НАБУ, які здійснювали зовнішнє спостереження за одним із них, подальше їх затримання та залучення спецпризначенців НАБУ для їх визволення. До цього додався "захід" скандально відомого слідчого ГПУ Суса з обшуком до НАБУ.

Проте все це - лише видимий бік конфлікту. Насправді ж він обумовлений не недосконалістю законодавчого регулювання повноважень ГПУ та НАБУ, а особистісно-політичними інтересами. Для розуміння суті цього конфлікту важливі низка моментів.

По-перше, треба виходити з того, що в наших реаліях боротьба з корупцією - це своєрідна боротьба за владу і "долю" від її експлуатації. Особливо коли йдеться про боротьбу з корупцією посадовців вищого рівня. По-друге, боротьба з елітною, а тим більше політичною корупцією завжди була "в руках" президента. Фактично, президент визначав, кого з VIP-чиновників можна "брати", а кого - ні. Адже така боротьба є потужним засобом "виховання" в насельників високих владних кабінетів відчуття особистої відданості найвищій посадовій особі. Вона також є ефективним засобом політичного піару, що його використовує той, хто контролює перебіг такої боротьби (сьогодні це проявляється як ніколи). По-третє, традиційно президент мав повний контроль над органами з антикорупційними функціями: для прикладу, над СБУ таким контролем він володів де-юре (за Конституцією), над ГПУ - де-факто (всупереч Конституції). По-четверте, ситуація стала кардинально змінюватися після створення й початку діяльності НАБУ і САП. Контрольована боротьба з корупцією як один з основних важелів впливу на владу і забезпечення безпеки почала "вислизати" з рук глави держави.

Стало очевидно, що попередні заходи, вжиті на етапі прийняття відповідних законів (коли глава держави отримав можливість призначати директора НАБУ, хоча Конституція таким правом його не наділяє) і на етапі формування НАБУ та САП (надання генеральських звань, присутність на складанні присяги детективами та на робочих нарадах, запрошення керівників цих органів на різні заходи в АП тощо), не забезпечили встановлення над новими органами бажаного рівня контролю. Тому не залишалося нічого іншого, як почати "гальмувати" НАБУ і САП. Відтак, замість спільної боротьби з корупцією у межах своїх повноважень правоохоронні органи були втягнуті у міжусобну війну.

Прикметно, що за розслідування протистояння між ГПУ і НАБУ взялася СБУ. Однак, з погляду неупередженості розслідування, це неправильно, оскільки СБУ (зокрема, в особі Главку "К") в цьому конфлікті, фактично, була на боці ГПУ. Про приховану участь співробітників СБУ в зазначеному конфлікті може свідчити той факт, що оперативне супроводження розслідування протистояння між співробітниками ГПУ та НАБУ здійснює управління внутрішньої безпеки СБУ, яке, за визначенням, може "займатися" виключно працівниками Служби. Крім того, якось дуже вчасно, саме в розпал протистояння СБУ склала протокол про корупційне правопорушення на співробітницю НАБУ.

У зв'язку з розслідуванням "подій, які відбулися 12 серпня 2016 р. з участю працівників ГПУ і НАБУ", генпрокурор Ю.Луценко відсторонив від виконання службових обов'язків трьох працівників ГПУ (за наявною інформацією, у т.ч. слідчого Суса). За словами голови СБУ В.Грицака, слідчі СБУ також запропонували керівництву НАБУ прийняти аналогічне рішення. Однак інформації від НАБУ про таке відсторонення наразі немає. Все якось затихло.

Далі буде…

Зазначені обставини зовсім не означають, що конфлікт між ГПУ та НАБУ вичерпано. Судячи з усього, він просто ввійшов у непублічну стадію, під час якої сторони (безумовно, під наглядом верховного арбітра) домовляються з ключових питань "мирного" співіснування. Для розуміння предмета "підкилимних" домовленостей і їх наслідків важливі низка обставин.

По-перше, цей конфлікт вигідний тим, хто прагне політичного контролю над НАБУ і САП, для кого такий контроль є життєво необхідним. Конфлікт призводить до серйозних репутаційних втрат НАБУ та САП, ослаблює ці органи, не дає можливості повноцінно працювати й нарощувати свою потужність, а тому їхні опоненти всіляко підігріватимуть цей конфлікт, аби досягти своєї мети. По-друге, не можна виключати, що їм вдасться знайти переконливі "аргументи", які зроблять керівництво антикорупційних органів більш поступливим і чутливим до позиції політичного керівництва. По-третє, посилилися намагання "вбити клин" між НАБУ і САП, які можуть результативно працювати лише як одне ціле. Судячи з усього (зокрема з публічних претензій директора НАБУ щодо недосить активної позиції прокурорів САП у судах), відносини між цими органами дали тріщину - що однаково згубно для кожного з них. По-четверте, очевидно, що найближчим часом НАБУ не отримає права на самостійне прослуховування телефонів та проведення інших специфічних оперативних заходів, які зараз воно здійснює за технічної підтримки (а отже, й під контролем) СБУ. Цього не станеться, навіть попри вимоги МВФ, який обумовив надання Україні чергового кредитного траншу наділенням НАБУ таким правом. Якщо НАБУ за чинної влади отримає таке право, то це означатиме, що вона досягла своєї мети і Бюро для неї вже не становить серйозної загрози. По-п'яте, як прогнозувалося ще влітку, зазначений конфлікт стане приводом до звуження компетенції НАБУ за рахунок законодавчого розширення повноважень генпрокурора в частині вирішення спорів щодо підслідності корупційних справ. Зрештою, предметом "підкилимних" домовленостей можуть бути певні справи, які перебувають у провадженні НАБУ. Зокрема, хоч це комусь може здатися дивним, справа судді Чауса. Цей "служитель Феміди" з відомих причин надзвичайно важливий для певних персон із оточення президента. Тому може виявитися, що він нікуди (ні в Крим, ні в Білорусь, ні будь-куди) не тікав, а спокійно вдома чекає політичної розв'язки своєї справи, якою до цього ніхто активно не займатиметься.

Сукупно ці моменти нівелюють передбачену законом незалежність НАБУ і перетворюють його з ключового суб'єкта протидії елітній корупції на бутафорний орган, котрий діятиме на тих самих принципах, що й решта правоохоронних органів, яким традиційно уготована роль "обслуговування" інтересів політичного керівництва держави.

Означену небезпеку добре розуміють міжнародні партнери України, що доклали величезних зусиль до появи в нашій державі нових антикорупційних органів. Так, посол США в Україні Марі Йованович відразу висловила свою стурбованість внесенням на розгляд парламенту законопроекту про розширення повноважень генпрокурора в частині визначення підслідності корупційних справ. Більше того, за наявною інформацією, недавно вона звернулася до президента зі спеціальним листом, у якому попросила не обмежувати незалежність та повноваження НАБУ. Фактично, США пред'явили верховній владі України дипломатичний ультиматум, невиконання якого матиме для неї негативними наслідками. А це означає: головний стратегічний міжнародній партнер України переконався в тому, що політичне керівництво України взяло курс назад у минуле; що його проєвропейська риторика вочевидь не узгоджується його реальними діями.

Судячи з усього, генпрокурор Ю.Луценко намагався якось "згладити" критичне ставлення до ідеї зазначеного законопроекту і Генпрокуратури як ініціатора його розробки під час особистої зустрічі з керівниками іноземних дипломатичних представництв держав - членів ЄС, США та Японії, коли запевнив їх у тому, що його "відомство займає виключно конструктивну позицію й не має намірів посягати на незалежність новостворених антикорупційних органів".

Конкурс як фарс

У розпал конфлікту між ГПУ та НАБУ я також висловив припущення, що він призведе до гальмування процесу створення Державного бюро розслідувань. Такий висновок напрошувався як із загальної логіки подій у правоохоронній сфері, так і з аналізу складу та діяльності конкурсної комісії з відбору кандидатів на заміщення керівних посад ДБР.

Але, щоб розуміти суть цього конкурсу, варто коротко зупинитися на діяльності новітніх конкурсних комісій загалом.

У постреволюційний період конкурси стали чи не головним трендом і ключовою ознакою кожної реформи. Багато хто вбачав у них панацею від політичної залежності та корумпованості державної служби. Спочатку й справді здавалося, що конкурси здатні змінити принципи державної кадрової політики, суть якої полягала у самозбереженні та самовідтворенні влади. На хвилі революційних перетворень нове політичне керівництво держави не могло прямо відмовити громадським реформаторам у необхідності запровадження кадрового конкурсу, - цього спільнота просто не зрозуміла б. Хоча внутрішньо воно його не сприймало й усіляко намагалося контролювати конкурсний процес.

Це було помітно вже на початковому конкурсі з відбору кандидатів на посаду директора НАБУ. Але тоді конкурсній комісії вдалося спрацювати максимально незалежно (за вітчизняними мірками). Цьому посприяли:
1) потужний склад конкурсної комісії (до якої входили такі відомі громадські діячі як, зокрема, Р.Чубаров, В.Мусіяка, Ю.Бутусов, Я.Грицак, Є.Захаров, Й.Зісельс, Є.Нищук,);
2) величезна суспільна увага до конкурсу та широке його висвітлення у ЗМІ; 3) надання великого значення цьому конкурсу з боку міжнародних партнерів, які, крім політичного впливу на вітчизняну владу, допомагали новоствореному антикорупційному органу матеріально й технічно.

Певною мірою "обпікшись" на НАБУ, влада зробила для себе серйозні висновки і вжила необхідних заходів (починаючи зі стадії законодавчого регулювання конкурсу), щоб надалі убезпечити себе від якихось кадрових ексцесів, передусім у частині заміщення ключових державних посад.

Сьогодні очевидно, що керівництво держави успішно "опанувало" цей демократичний інструмент кадрового добору і вправно почало використовувати його задля своїх потреб. Прикладами можуть слугувати результати конкурсного відбору на посади голів Миколаївської та Київської обласних державних адміністрацій. В обох випадках результати конкурсу були заздалегідь прогнозовані. І Комісія з питань вищого корпусу державної служби (до складу якої, до речі, парламент досі не спромігся делегувати свого представника) "не підвела": вона дала можливість прогнозам повністю справдитись. У першому випадку переможцем конкурсу оголошено кандидата, якого пов'язують із групою Яреми-Даниленка, у другому - кандидата, якого пов'язують із Медведчуком та колишнім регіоналом, нардепом Москаленком. А ниточки в обох випадках тягнуться на Банкову, де й, фактично, вирішуються ці питання.

Аналогічно все відбуватиметься і з конкурсами на заміщенням суддівських посад, що передбачено останніми змінами до Конституції, названими "судовою реформою". Для ручного керування конкурсами у цьому разі достатньо встановлення політичного контролю над двома органами - Вищою кваліфікаційною комісією суддів та Вищою радою правосуддя (донедавна - ВРЮ). Припускаю, що таке завдання вже виконане, тому з такою легкістю й з'явилося в Основному Законі положення про конкурсний добір на суддівські посади.

Кадрові перипетії навколо ДБР

За таким самим сценарієм заплановано і проведення конкурсу на заміщення посад директора ДБР та його заступників. Щонайменше, все йде до того, аби, в принципі, виключити будь-який кадровий "ексцес" у формуванні керівництва цього надважливого органу, який у перспективі може стати ключовим у всій правоохоронній системі, акумулювавши значну частину повноважень ГПУ, СБУ, МВС, ДФС, а також НАБУ (останнє взагалі, за певними задумами, має стати структурним підрозділом ДБР).

На це вказує низка обставин.

По-перше, склад конкурсної комісії. Її більшість сформована з представників двох політичних сил - БПП (президента) і "Народного фронту". Отже, є висока ймовірність того, що керівні посади в ДБР будуть просто поділені за домовленістю між цими силами: директор - від БПП (президента), заступник (заступники) - від НФ. Не виключено, що до пакету домовленостей ввійдуть й інші важливі для обох політичних сил питання. Відтак, про незалежність майбутнього керівництва ДБР, а отже й самого правоохоронного органу, говорити не доведеться в принципі.

Слід зазначити, що президентських призначенців у цій комісії з самого початку пов'язували з нардепом від БПП О.Грановським, якого в політичних колах називають "відповідальним" за ДБР. Ключовою у президентській трійці членів конкурсної комісії вважається адвокат Т.Сліпачук. До речі, на початку жовтня президент надав їй звання заслуженого юриста України, що, у контексті її участі в конкурсній комісії, видається не зовсім коректним.

По-друге, до роботи цієї комісії немає тієї уваги з боку громадськості та міжнародних партнерів, яка була прикута до роботи комісії з відбору кандидатури на посаду директора НАБУ. Така байдужість позбавляє діяльність комісії прискіпливого громадського контролю, а отже розширює її можливості діяти "на власний розсуд".

По-третє, перебіг конкурсу і проміжні рішення комісії, які в загальному контексті видаються вельми симптоматичними. Так, показовим є рішення комісії відмовити, з формальних підстав, в допуску до участі в конкурсі на заміщення посади директора ДБР керівнику департаменту спеціальних розслідувань ГПУ С.Горбатюку. Ця відмова була цілком очікуваною, виходячи з тих завдань, для виконання яких добирається керівник зазначеного органу.

Все вже вирішено "до нас"

Пригадуєте відомий вислів з фільму "Операція "И", який стосувався інсценування крадіжки на торговій базі: "Все вже вкрадено до нас!"? Так і з кандидатурою на посаду керівника ДБР, - її визначили ще до проведення конкурсу ті, хто вважає себе уповноваженим на прийняття всіх державних рішень. Конкурсу ж відведено роль формальності, яка має лише закріпити це "державне" рішення.

Безумовно, в основного претендента на посаду директора ДБР є "дублери" на випадок якихось несподіванок. На кшталт тієї, що сталася недавно, коли на засідання комісії вчасно не з'явився один із її членів, а це завадило прийняти потрібне рішення. Відтак, знадобилася пауза в роботі комісії для виправлення цього "технічного збою". Якщо хтось вважає, що тривала перерва у проведенні зазначеного конкурсу зумовлена скаргою одного з претендентів на неякісний зміст тестових завдань, то він помиляється.

Слід чітко розуміти: конкурс триватиме доти, доки в режисерів формування керівництва ДБР не буде стовідсоткової впевненості в тому, що місце його директора обійме "свій" кандидат. Поза будь-якими сумнівами: названий переможцем кандидат буде чітко зорієнтований на групу політичних "кураторів" силового блоку, які в СБУ "ведуть" Главк "К", у ГПУ мають "свій" департамент, а через недавню так звану судову реформу взяли під повний контроль судову владу.

Очевидно, що правоохоронна реформа "загальмувала", так належним чином і не розпочавшись. Ситуація з її проведенням лише ускладнюватиметься, бо найсприятливіший для цього період уже пройдено: чим далі від Революції Гідності, тим менше стає шансів на проведення демократичних перетворень у державі загалом. Нова владна команда вже досить зміцніла й почала функціонувати у звичному режимі, орієнтуючись виключно на забезпечення власних інтересів та нейтралізацію загроз для свого існування. Вона, як свого часу й попередня, головну ставку робить не на правові засади функціонування держави, а на силу, яку в потрібних їй випадках мають застосовувати "силові" структури.

Наразі фактично завершено встановлення політичного контролю над "старими" правоохоронними структурами, зокрема шляхом відновлення інституту "смотрящих", які в окремих випадках уже "доросли" до рівня заступників керівників правоохоронних структур і готуються їх очолити. Активно йде процес встановлення контролю над новими органами, у т.ч. ще не утвореним ДБР. Його абсолютно штучно "загнали" під президента ще на етапі прийняття профільного закону, встановивши, що директора ДБР призначає президент. Тим часом Конституція, яка передбачає виключний перелік повноважень глави держави (про що неодноразово у своїх рішеннях наголошував Конституційний суд), таким правом його не наділяє. Відтак, встановлений законом порядок призначення директора ДБР з самого початку ставить під сумнів легітимність (конституційність) діяльності цього органу, що, у разі політичної потреби, може призвести до блокування його роботи та розвалу розслідуваних ним справ. До того ж, як свідчить зовсім недавня вітчизняна практика, такі неконституційні кроки ведуть до узурпації влади.

Марна річ - сподіватися, що в керівництва держави раптом "прокинеться совість", і воно проведе ефективну правоохоронну реформу на конституційних засадах та відповідно до потреб суспільства. Ситуацію вже не виправлять і ті чинники, які були визначальні для початку реформи: тиск суспільства і міжнародний вплив на вітчизняні управлінські та бізнесові еліти. Залишається одне - поки ще не пізно, змінювати саму політичну систему.