Пільговий кредит привільному позичальнику

Найближчим часом Україна одержить 100 млн дол. кредиту від Швейцарії - перший транш з обіцяних нам 200 млн.

Ми досі ще сподіваємося на одержання чергового траншу МВФ у рамках діючої програми фінансування, а також 600 млн євро кредиту від ЄС. Але зацікавленість міжнародних кредиторів у співробітництві з Україною, очевидно, знижується, і для цього є досить серйозні причини. Зокрема, украй низька ефективність використання надаваних коштів і неготовність реформаторів повною мірою і вчасно виконувати взяті на себе зобов'язання. Витратити залучені гроші з розумом - це давня проблема українського держапарату.

19 березня 2015 р. між Україною та Міжнародним банком реконструкції і розвитку (МБРР) було укладено угоду про позику на 214,7 млн дол. США для реалізації проекту "Поліпшення охорони здоров'я на службі у людей".

Аудит виконання цього проекту нещодавно завершила Рахункова палата - за неповні два роки з 214 млн чиновники змогли освоїти тільки 2,2 млн дол., тобто лише близько однієї сотої частини. З якої, у свою чергу, тільки 17% було витрачено на справді потрібні заходи - ремонт амбулаторій, закупівлю обладнання, впровадження реєстрів. Понад 80% використаних коштів пішло на зарплати консультантів і перекладачів, організацію інформаційних кампаній і навчальних семінарів. Систему охорони здоров'я це навряд чи поліпшило.

Як, утім, і фінансовий стан самої України, яка вже заплатила за використання цього кредиту, з урахуванням разової комісії за резервування коштів, понад 1,2 млн дол. Навіть пільговий кредит не перестає бути кредитом, його треба віддавати, але чи готові ми платити з держбюджету мільйони доларів за тренінги й перекладачів для окремих чиновників?

Відповідальним виконавцем проекту "Поліпшення охорони здоров'я на службі у людей" визначили МОЗ, термін його виконання - з червня 2015-го до вересня 2020 р. Проект спрямований на поліпшення надання послуг охорони здоров'я на обласному рівні, окремий акцент зроблено на первинній і вторинній профілактиці серцево-судинних захворювань і раку. Наміри благі, і перше, що збентежило в реформаторських починаннях нової команди Міністерства охорони здоров'я, що ні про ці благі цілі, ні про одержання на їх досягнення більш як двох сотень мільйонів доларів вони жодного разу не згадали. Але ж реалізація тільки одного цього проекту могла б суттєво поліпшити сферу охорони здоров'я в регіонах, тобто там, де це особливо важливо.

Проект складається з трьох компонентів: "Удосконалення надання послуг на місцевому рівні" (з обсягом фінансування
189,5 млн дол.), "Зміцнення управління МОЗ у галузі охорони здоров'я" (20,2 млн), "Підтримка, впровадження, моніторинг і оцінка проекту" (4,46 млн дол.). Звісно, виконання двох останніх компонентів покладено напряму на МОЗ, а от перший - на структурні підрозділи охорони здоров'я обласних адміністрацій у восьми обраних областях (Вінницькій, Дніпропетровській, Закарпатській, Полтавській, Волинській, Львівській, Рівненській і Запорізькій). Така багатошарова реалізація дуже наочно ілюструє, як місцеві чиновники різного рівня готові виконувати взяті Україною зобов'язання. А точніше, те, що чиновницькі підходи до роботи на місцях і в центрі однаково неефективні.

Мабуть, важливо зазначити, що МОЗ здійснював підготовку проекту теж за рахунок грошей МБРР, одержавши грант (спасибі, що не кредит) у 450 тис. дол. Тільки на підготовку техніко-економічного обґрунтування чиновники примудрилися витратити 9 тис. дол. У результаті вийшов документ, який не містив передбачених нормами МФО описів регіональних проектів, розрахунків необхідних коштів позики для їх реалізації (і, звісно, обґрунтувань цих розрахунків), передбаченої тими ж нормами МФО схеми повернення кредитних коштів і кількісних параметрів для більш як половини наведених підсумкових показників.

Інші кошти гранту було витрачено на тренінги з управління проектом для чиновників, на розробку і впровадження окремої системи електронного документообігу (18 тис. дол.) і на розробку, напевно, найдорожчої в історії України постанови КМУ за
5,6 тис. дол., що визначає порядок і умови надання субвенцій з держбюджету місцевим бюджетам у рамках проекту. Усе це неподобство, що називається підготовкою проекту, тривало понад два роки. Коли все нібито було готове, МБРР виявив, що в МОЗ забули відібрати консультантів для управління проектом, вирішити питання з оцінкою медичного обладнання, розробити план мінімізації ризиків, визначити відповідальних у міністерстві за здійснення постійного контролю ефективності використання коштів. Забули, не встигли, буває. Вирішили кредит усе ж таки брати, а згаяне надолужувати в процесі.

У результаті держбюджетом на 2015 р. було передбачено майже 33 млн грн уже напряму на реалізацію проекту, але не на конкретні заходи в областях, а на компоненти, закріплені за Міністерством охорони здоров'я, - ті самі "зміцнення управління" і "підтримку впровадження". МОЗ за рік зміг використати менш як половину (43%) виділених коштів. Більша їх частина (11,3 млн грн) пішла на виплату разової комісії за відкриття позики. Решта - на оплату послуг консультантів і перекладачів (2,4 млн грн, або 17%), оплату участі в семінарах і навчанні (2,3%) і підтримку групи з упровадження проекту (0,2%).

Безумовно, послуги консультантів і семінари потрібні й важливі. Щоправда, тільки якщо йдеться про реальні проекти, але, наприклад, у семінарі з питань моніторингу й оцінки проекту мали взяти участь 160 людей, а за фактом взяли участь четверо. Та й сам семінар, що потрапив у звітність 2015 р., провели лише у вересні 2016-го. У навчальні поїздки хотіли відправити 14 людей, у звіті зазначили, що в підсумку поїхали десять, а за результатами аудиту виявилося, що вісім.

При цьому МОЗ так захопився семінарами й консультаціями, що забув профінансувати інші напрямки програми. Йдеться, зокрема, про розробку Національних стандартів, довідкових реєстрів електронної охорони здоров'я (на що було передбачено майже 2,8 млн грн). Не встигли чиновники також оцінити системи громадської охорони здоров'я і розробити Національний план дій (на це було закладено ще 2,7 млн грн), закупити ліцензії на використання системи діагностичних споріднених груп (ще 6,3 млн).

На обласному рівні ситуація 2015-го складалася не краще. У держбюджет було закладено 130 млн грн, з яких області змогли освоїти тільки 6,5 млн (тобто 5%). Загальна картина повторювала міністерську - консультації і семінари важливіші за все.

У 2016-му в держбюджеті для МОЗ на виконання програми знову було зарезервовано 33 млн грн, витратили трохи більше 20% від суми. Субвенції областям становили майже 180 млн, але й там удалося освоїти тільки 20% виділених коштів. Ситуація з пріоритетами теж повторилася - консультації і семінари.

Кредит, звичайно, пільговий, але хоч би якими малими були відсотки за його використання, їх треба платити. А ще потрібно платити комісію за резервування коштів, яка розраховується як відсоток від незнятого залишку позики. Якщо простіше: що менше використано кредитних коштів, то більша плата за їх резервування на наступний рік. З держбюджету вже заплачено 663,7 тис. дол. за резервування, 25,8 тис. - відсотків і 537 тис. - разової комісії за надання кредиту. Загальні видатки міністерства та областей за програмою практично дорівнюють сумі бюджетних коштів, виплачених кредитору за зобов'язаннями. Тіло кредиту, що перевищує 200 млн дол., нам теж у результаті доведеться повертати.

Здається, як у столиці, так і на місцях влада забула, що кредит брали аж ніяк не заради семінарів і нової оргтехніки для департаментів. Але ж у результаті реалізації проекту у Вінницькій області мали побудувати Регіональний центр серцево-судинної патології, реконструювати амбулаторії в Дніпропетровській, Волинській і Рівненській областях, закупити медобладнання, провести навчання не чиновників, а медиків, закупити необхідне програмне забезпечення для медзакладів. Відповідно до планів, на сьогодні областями вже мали бути підписані договори на загальну суму в 25 млн дол., але реально підписали лише на 3 млн. Загальна сума, виплачена за укладеними регіонами договорами, становила 920 тис. дол., з яких 556 тис. - це оплата послуг індивідуальних консультантів.

При цьому в Дніпропетровській області не змогли закупити медобладнання й ПЗ для 39 амбулаторій. У Запорізькій - меблі та обладнання для центрів первинної медико-санітарної допомоги. У Закарпатській - інвентар для відділення інтервенційної кардіології. У Львівській - обладнання для лабораторної, мікроскопічної і променевої діагностики. У Рівненській - 18 машин швидкої допомоги.

Зате 50 договорів вартістю майже 3 млн дол. облдержадміністрації уклали на надання послуг з планування й проведення закупівель, управління фінансами, адміністрування договорів, моніторингу та звітності в рамках проектів. Витрати на оплату цих послуг уже становлять майже 60% від загального обсягу витрат за проектом у регіонах.

Місії кредитора двічі відвідували Україну тільки заради того, щоб проконтролювати виконання проекту (у вересні 2015-го і березні 2016-го), обидва рази зазначаючи недостатню участь МОЗ та обласних підрозділів охорони здоров'я в реалізації проекту. Як з гуски вода. За правилами МФО, Міністерство охорони здоров'я має щорічно складати план реалізації проекту, забезпечувати його виконання і кожен квартал звітувати перед Мінекономрозвитку та Мінфіном. Здавалося б, надійна схема управління. Але й вона не спрацювала.

Обидва плани, складені МОЗ (на 2015-й і 2016 р.), порушували вимоги МФО і не містили конкретних дат реалізації, оцінок виконання. У звітах не вказувалися причини, з яких тієї чи іншої мети не досягнуто. Крім того, наведені у звітах планові показники використання коштів для регіональних проектів не відповідали показникам, затвердженим бюджетом. Ревізію проекту управління аудиту й аналітики МОЗ не проводило, пояснюючи це тим, що угодою про позику передбачено проведення зовнішніх аудитів. Дійсно, навіщо контролювати самих себе?

Бажання виконати тільки організаційну частину, так і не дійшовши до вирішення конкретних проблем, і досі ще переважає. Як, утім, і прагнення створювати складні структури управління, де всі контролюють усе, але ніхто ні за що не відповідає. Вдумайтеся, управлінням описаним проектом займаються координатор у профільному міністерстві, група координації, структурні підрозділи МОЗ, група консультаційної підтримки, група управління регіональними проектами, комісія з відбору консультантів, товарів, робіт і послуг. Хіба така структура життєздатна, керована й ефективна? І чи не створено її лише для того, щоб створювати видимість роботи у великому держапараті?

Півроку тому ми вже аналізували украй неефективне використання коштів міжнародних фінансових організацій, і все вищеописане - не кричущий, а типовий випадок для нашої країни. Через хронічне небажання чиновників контролювати як самих себе, так і підлеглих про Україну як про недбайливого виконавця в МФО вже складають легенди. Влада женеться за інвестиціями, але, одержуючи їх, не може використати кошти за призначенням або хоча б проконтролювати їх раціональне використання. Невже тисячі, витрачені на консультації, важливіші не витрачених десятків мільйонів на обладнання? І що це були за консультації, без яких не можна відремонтувати амбулаторію або купити меблі?

Поки влада так ставиться до наданих їй на дуже вигідних умовах коштів, розраховувати на зростання інвестицій не доводиться, як, утім, і на мінімальні поліпшення для простих українців. А платникам податків саме час задуматися, чи варто радіти черговій позиці, якщо в підсумку вона тільки примножить борги держави, але ніякої реальної користі не принесе. Улітку минулого року було створено аж дві робочі групи, покликані вирішити проблеми з неефективним використанням державою кредитів, але поки що прогресу вони не досягли. Зарегульований і ледачий держапарат опирається з усіх сил. І доти, доки його не буде реформовано, а всі його механізми роботи й управління - спрощено й оптимізовано, очевидних поліпшень не очікується.