Нелегітимне ДБР: за крок до запуску

Минулого тижня Печерський райсуд міста Києва за заявою народного депутата М.Найєма зобов'язав ГПУ розслідувати порушення, допущені при формуванні конкурсної комісії з обрання керівництва Державного бюро розслідувань (ДБР).

Суть порушення полягає у тому, що до складу цієї комісії було включено представника Верховної Ради, який не має юридичної освіти, а це суперечить ч. 3 ст. 11 Закону "Про Державне бюро розслідувань". Як випливає зі звернення ініціатора перевірки до суду, йдеться про народного депутата В.Бухарєва. При цьому зазначається, що з боку посадових осіб апарату парламенту мала місце підробка документів (ст. 366 КК). Слід зазначити, що перед цим М.Найєм заявляв про відсутність юридичної освіти ще в одного члена названої комісії - радника міністра внутрішніх справ І.Стойка. Однак у судових документах він не фігурує.

Безумовно, прагнення забезпечити дотримання закону при формуванні комісії з визначення кандидатів на посади керівників такого надважливого правоохоронного органу, як ДБР, варто усіляко вітати. І вказане судове рішення створює певне підґрунтя для позитивних зрушень у цьому напрямі. Але треба розуміти, що це правопорушення можна розслідувати по-різному - залежно від мотивації (не)зацікавлених в існуванні ДБР політичних суб'єктів та інтересів інших осіб, які можуть впливати на перебіг розслідування. По-різному можна буде використати й результати такого розслідування.

Разом з тим у будь-якому разі розслідування ГПУ наведеного факту істотно не вплине на роль конкурсної комісії у визначенні керівництва ДБР, оскільки вона вочевидь є бутафорною. На це вказують як політизований склад комісії (більшість у ній становлять представники БПП (президента) і "Народного фронту"), так і заздалегідь прогнозовані результати її діяльності. При проведенні конкурсу жодних несподіванок стосовно потенційних переможців не відбулося - на фінішну пряму вийшли цілком очікувані кандидати. Головна відмінність між ними - лише у ступені лояльності до керівництва держави. Тож можна говорити про те, що конкурс є лише прикриттям політичних домовленостей. Що, власне, підтвердив один із фаворитів цих "змагань" - А.Матіос, який публічно висловив переконання у тому, що він буде (чи не буде) директором ДБР, "якщо дві фракції знайдуть порозуміння між собою".

До того ж у питанні правомірності призначення керівництва ДБР є набагато суттєвіший (за характером порушення і юридичними наслідками) проблемний аспект, якого чомусь наполегливо не помічають ні законодавці, ні політики, ні експерти-реформатори. Йдеться про те, що законом встановлено неконституційний порядок призначення керівника ДБР. Так, у ч. 1 ст. 11 Закону "Про Державне бюро розслідувань" передбачено, що директор ДБР призначається на посаду президентом за поданням прем'єр-міністра відповідно до подання конкурсної комісії. Водночас Конституція, яка визначає вичерпний перелік повноважень президента (ст. 106), не наділяє його правом призначати директора ДБР.

А це означає, що, призначаючи очільника ДБР, президент діятиме поза межами своїх конституційних повноважень. Його указ про призначення директора ДБР буде апріорі неконституційним. Навіть за умови, що конкурсну комісію буде сформовано відповідно до закону, і конкурс відбудеться об'єктивно і неупереджено. Призначення у неконституційний спосіб директора ДБР загалом ставить під сумнів легітимність як процедури формування цього органу, так і результатів його діяльності, у тому числі в частині розслідування злочинів, віднесених до підслідності ДБР. А це злочини, вчинені найвищими посадовими особами держави, суддями, працівниками правоохоронних органів, у тому числі НАБУ і САП.

Призначення у неконституційний спосіб керівника ДБР даватиме підстави для оскарження його дій і рішень. На етапі досудового розслідування справи таке оскарження може здійснюватися в порядку адміністративного та кримінального судочинства. У подальшому - після винесення остаточного судового рішення - для такого оскарження зацікавлені особи можуть використовувати новостворений інститут конституційної скарги. Таким чином, один неконституційний акт щодо призначення директора ДБР потягне за собою цілий ланцюг негативних правових наслідків, які істотно позначаться на діяльності цього органу.

Слід зазначити, що невідповідність профільного закону Конституції була очевидною ще на етапі його ухвалення в парламенті. Тоді юридичне управління Верховної Ради двічі висловлювало застереження стосовно того, що проектом закону передбачається наділити президента і парламент неконституційними повноваженнями. Щоправда, парламентські юристи звертали увагу на невідповідність повноважень президента і парламенту лише в частині делегування ними своїх представників до конкурсної комісії. Суттєвішої невідповідності Конституції, яка притаманна порядку призначення директора ДБР, парламентські юристи чомусь не помітили. Хоча, швидше за все, помітили (бо це просто неможливо не помітити), але побачене просто не знайшло свого відображення у юридичному висновку. Так у нашій Верховній Раді буває, особливо коли йдеться про просування важливого закону, який стосується перерозподілу владних повноважень чи наділення новими.

Отже, якщо навіть вдасться домогтися виключення з конкурсної комісії представника парламенту, який не має юридичної освіти, і включити до цієї комісії представника, який таку освіту має, то це жодним чином не розв'яже проблеми забезпечення призначення директора ДБР відповідно до Конституції. А відтак, новостворене ДБР розпочне свою діяльність на нелегітимній основі, що для органу правопорядку є неприпустимим у принципі.

Вихід із ситуації

Правових виходів із цієї ситуації може бути три.

Перший: змінити Конституцію, доповнивши її положення новим повноваженням президента щодо призначення директора ДБР. Однак сьогодні зробити це нереально, зважаючи на дві обставини: 1) необхідність дотримати досить тривалої процедури внесення змін до Основного Закону; 2) сумнівну перспективу набрати 300 голосів у парламенті на підтримку такої конституційної новели.

Другий: змінити Закон "Про Державне бюро розслідувань" у частині визначення порядку призначення директора ДБР. З цього порядку однозначно має бути виключений президент. Верховна Рада також не може бути суб'єктом такого призначення, бо її повноваження (як і президента) вичерпно визначено Конституцією. Тому таке призначення міг би робити Кабмін, якому Конституція це дозволяє.

Реалізація зазначеного варіанта потребує внесення відповідного законопроекту в парламент і його прийняття. Реально це можна зробити за один пленарний тиждень - безумовно, за бажання і розуміння того, що це треба зробити.

Крім депутатів, такий законопроект (до того ж як невідкладний) міг би ініціювати президент. Адже він є гарантом додержання Конституції (ст. 102). А не помічати очевидного порушення Основного Закону у нинішньому порядку призначення директора ДБР він просто не може. У будь-якому разі цього не можуть не помічати його юридичні радники та Міністерство юстиції, яке чомусь жодним чином не реагує на цю ситуацію. Хоча саме це міністерство мало б ініціювати через Кабмін відповідний законопроект, а ще раніше - на етапі підписання президентом закону про ДБР - висловити застереження щодо його неконституційності.

Узагалі треба визнати очевидний факт: останнім часом у нашій державі постала величезна проблема - відповідності законів приписам Конституції. І ця проблема постійно поглиблюється. Парламент дедалі частіше ігнорує те, що закони, ним ухвалені, повинні відповідати Конституції як найвищому правовому акту держави. Президент підписує такі закони, не помічаючи того, що вони вочевидь суперечать головному закону країни - особливо тоді, коли ці закони наділяють його неконституційними повноваженнями. На Конституцію посилаються лише тоді, коли це вигідно, а коли це невигідно, то про неї просто забувають.

Третій: звернення до Конституційного суду з проханням перевірити положення ч. 1 ст. 11 Закону про ДБР на конституційність. Суб'єктами такого звернення можуть виступити, зокрема, президент, 45 народних депутатів, уповноважений Верховної Ради з прав людини. За бажання цих суб'єктів таке звернення може піти до КС уже за пару днів. Правда, у КС процес його розгляду може затягнутися на невизначений час, та й немає впевненості у тому, що він зможе адекватно оцінити вказане положення закону на відповідність Конституції. Бо воно ж стосується президента, до якого КС традиційно ставиться по-особливому.

Причина - у намаганні взяти ДБР під політичний контроль

Власне, такої ситуації із законодавчим визначенням порядку призначення директора ДБР не мало виникнути в принципі. Вона стала можливою лише з однієї причини - намагання встановити над ДБР політичний контроль. Немає сумнівів у тому, що ще на етапі прийняття закону, коли в його положення свідомо закладався неконституційний порядок призначення директора ДБР, уже існувала домовленість про політичний розподіл керівних посад у цьому органі. Саме під цей розподіл й було сформовано конкурсну комісію.

На сьогодні вже визначені конкретні особи, які очолять ДБР. Питання зводиться лише до того, хто з них обійме посаду директора ДБР, а хто стане його заступниками. У кожного з потенційних переможців конкурсу є своє потужне лобі, яке переконує главу держави надати перевагу саме їхньому кандидату. Він ще думає, даючи можливість кожному з претендентів (і їх патронам) довести свою безумовну лояльність. Знаючи цих кандидатів, я міг би дати свою характеристику кожному з них з точки зору відповідності посаді, на яку вони претендують. Але наразі не вважаю за можливе це робити, щоб уникнути звинувачень у сторонньому впливі на комісію. Це можна буде зробити, коли вона формально визначиться із своїм вибором. Адже якщо процес ітиме так, як він іде зараз, то не залишатиметься нічого іншого, як з наявних реальних кандидатів надавати перевагу відносно кращому з них.

Крім того, останнім часом на Банковій спостерігається новий підхід у реалізації кадрової політики, який, безумовно, знайде своє відображення при призначенні директора ДБР. Йдеться про прагнення президента диверсифікувати свій вплив на ситуацію в державі. Він не хоче зосереджувати в одних руках (нехай і перевірених та надійних) керівництво всією правоохоронною сферою. І зовсім не з причини недовіри нинішнім "кураторам" правоохоронних органів. А тому, що така концентрація стає вже неефективною. По-перше, діючі "куратори" значною мірою дискредитовані у суспільній свідомості, і весь негатив їхньої діяльності йому доведеться з ними розділяти. По-друге, розширення їх кола за рахунок нових відданих "помічників" об'єктивно зміцнює позиції гаранта, а також створює потрібну йому внутрішню систему стримувань і противаг, з допомогою якої можна міцно тримати в руках своє оточення і убезпечити себе від його самодіяльності.

Бути чи не бути?

Крім того, на сьогодні на найвищому державному рівні остаточно не вирішено питання про те, що краще - запускати ДБР чи залишати на невизначений час функцію досудового розслідування за ГПУ. Найвище політичне керівництво держави все ще вирішує цю дилему. Тим паче, що наразі існують певні непорозуміння між генпрокурором і "кураторами" ГПУ з Банкової, які звикли, що їхні вказівки підлягають швидкому і безумовному виконанню. На остаточну визначеність у цьому питанні впливає й те, що, за їх задумом, ДБР має поглинути НАБУ. І для цього зараз складається сприятлива ситуація, оскільки із втратою (з відомих причин) серйозної зовнішньої підтримки політичні позиції НАБУ всередині країни істотно ослабли. Саме в контексті розгортання подій за таким сценарієм слід розглядати ті маніпуляції, які мали місце у минулий четвер у Верховній раді щодо обрання кандидатури до складу комісії з проведення незалежного аудиту ефективності діяльності НАБУ.

Якщо ж шальки терезів схиляться на бік запуску ДБР, то це буде зроблено досить швидко. Тим більше, що кандидатам залишилося пройти не так уже й багато випробувань. З важливих іспитів - це поліграф, який в умілих руках може також давати потрібний результат.

Наявний конфлікт навколо складу конкурсної комісії може бути використаний, зокрема, для того, щоб змінити розстановку персоналій у керівництві ДБР. Але, наголошую, це жодним чином не розв'язує проблеми неконституційного порядку призначення керівника цього відомства. На превеликий жаль, Конституція для керівництва держави так і не стала основою його діяльності. Визначальним для нього є політичні домовленості, які базуються на особистих інтересах. А новоствореному ДБР заздалегідь визначено роль інструменту для задоволення цих інтересів. Як і решті вже існуючих правоохоронних структур. Водночас широко розрекламовані реформи у правоохоронній сфері, побудова правової держави, курс на євроінтеграцію - це всього-на-всього трюк з відволікання суспільної уваги.

Відтак, виникає закономірне запитання: чи потрібне Україні таке ДБР? На моє глибоке переконання, саме таке, яке створюють у неконституційний спосіб, однозначно не потрібне. Бо воно несе у собі великі ризики і небезпеки, які здатні перекреслити всі позитивні суспільні очікування, пов'язані з цим органом. І все ж сьогодні ще існує невелика можливість виправити ситуацію і створити справді ефективний політично незалежний орган досудового розслідування, який відіграватиме ключову роль у правоохоронній системі України. І цю можливість треба спробувати реалізувати. Починати потрібно з невідкладних законодавчих змін - приведення закону про ДБР у відповідність до Конституції.