Податкова реформа: популізм, соціалізм, чи реалізм?

Наталія Яресько, Міністр фінансів України

Обговорення податкової реформи в Україні досягнуло точки кипіння. Минулого тижня кілька народних депутатів зареєстрували у Верховній Раді свій законопроект, що викликало ще більше питань стосовно того, якою буде податкова реформа в Україні. Мене часто запитують: чому Мінфін і податковий комітет не змогли домовитися щодо спільного проекту реформи? В цій статті спробую дати відповідь на це та низку інших питань з приводу податкової реформи, які найчастіше адресують особисто мені та Міністерству фінансів, яке я очолюю.

Чому важлива макроекономічна стабільність

Глибоко переконана: і ми у Міністерстві фінансів, і представники громадськості та податкового комітету, і все наше населення хочуть якнайшвидше побачити зростання української економіки, прискорення надходження інвестицій. Водночас головне запитання полягає в тому, чи є саме лише зменшення ставок податків достатньою передумовою для відновлення інвестицій та економічного зростання, як вважають автори альтернативного проекту реформи?

На мій погляд, ні.

По-перше, важливою передумовою для надходження інвестицій є також верховенство закону та подолання корупції в Україні. Адміністрування податків - це справді важливо. А от ставки податків ніколи не були проблемою №1, №2 або навіть №3 для інвестування в Україну.

В індексі інвестиційного клімату, що його складає Європейська бізнес-асоціація, податкова реформа є лише третім за важливістю напрямом реформування для бізнесу. Важливішою є боротьба з корупцією в Україні. В останньому рейтингу Doing Business податки є лише п'ятим за складністю аспектом роботи для бізнесу в Україні. В рейтингу конкурентоспроможності країн від Всесвітнього економічного форуму податкові ставки та адміністрування значаться на сьомій і восьмій позиціях після таких проблем, як корупція, нестабільність законодавства, доступ до фінансування тощо.

Тому, крім зменшення податкового навантаження на заробітну плату, основним завданням податкової реформи є створення податкової системи, яка забезпечить прості, рівні, справедливі умови для всіх, що допоможе спростити адміністрування, а значить, подолати корупцію та зменшити суб'єктивізм податкових органів. Саме лише зниження ставок податків до 10–15% не гарантує Україні відновлення інвестицій.

По-друге, найважливішою основою для надходження інвестицій і зростання економіки України є макроекономічна стабільність.

У результаті тяжкої роботи уряду, президента, коаліції та Національного банку цієї стабільності ми, нарешті, змогли досягти. Водночас ця макроекономічна стабільність ще дуже крихка: у нас і досі немає доступу до зовнішніх ринків. Немає значної подушки безпеки у вигляді резервів. Відсутня добре функціонуюча банківська система. Ще не вирішено всіх проблем структурних дисбалансів в економіці, що призводить до існування значного прихованого дефіциту. Нарешті, ми ще й досі надзвичайно залежимо від кредитування з боку наших міжнародних партнерів, передусім Міжнародного валютного фонду, адже надання решти кредитів прив'язано до виконання Україною програми МВФ.

Отже, здійснюючи реформи чи формулюючи свою політику в будь-якій сфері, Україна не має права ризикувати макроекономічною стабільністю.

Дефіцит і детінізація

Саме тому, пропонуючи зменшити ставки доходів, а отже, і надходження держбюджету, також потрібно пропонувати і відповідне зменшення бюджетних видатків. Аби податкова реформа дійсно допомогла українському бізнесу та стимулювала відновлення інвестицій, її треба здійснювати за умови досягнення дефіциту бюджету у 2016 р. не більш як 3,7%.

До чого тут дефіцит? Що більший дефіцит державних фінансів, то в більші нові борги потрібно влізати. Якщо ж не брати нових кредитів (доступу до яких у нас нині, за винятком МВФ, і немає), то єдиний шлях до покриття дефіциту - це емісія, друк гривні. Це призведе до нових хвиль девальвації та інфляції та занурить нашу країну у нову глибоку фінансово-економічну кризу, з якої ми лише вибралися. Хто не розуміє, про яку кризу йдеться, згадайте лютий 2015 р., коли вся країна слідкувала лише за тим, як стрімко кожного дня змінювався курс гривні.

Мене часто звинувачують, що я не вірю у детінізацію української економіки, яка, на думку декого, може враз компенсувати втрати бюджету від зменшення ставок податків. Це не так: я вірю в детінізацію. І не тільки вірю в неї, але і вважаю детінізацію, відновлення довіри в податковій сфері між громадянами, бізнесом і державою головною метою податкової реформи. Радо вітатиму якнайшвидший вихід бізнесу з "тіні". Та якщо говорити про те, чи правильно закладати розрахунки щодо детінізації до бюджету, то я твердо знаю, що ні.

Дозвольте пояснити, чому.

Якщо щодо темпів детінізації ми можемо лише гадати (адже точно виміряти чи передбачити їх неможливо), то в тому, які видатки потрібно фінансувати, ми впевнені: це вже закріплено законом. Уряд є відповідальним перед своїми громадянами за фінансування видатків. А отже, якщо наші "гадання" щодо темпів детінізації не справдяться, вже в середині року бюджет виявиться порожнім, і платити зарплату всім працівникам бюджетного сектора не буде з чого. І що я як міністр фінансів повинна буду сказати вчителям, лікарям, військовослужбовцям - усім тим, хто працює в бюджетній сфері? Вибачте, ми не вгадали?

Докладаючи неабияких зусиль, у поточному році ми домоглися того, що зараз уперше за кілька років вчасно виконується бюджет, немає заборгованості по зарплаті, місцеві бюджети самі вирішують, як використовувати свої кошти (на відміну від попередніх років, коли уряд використовував їхні кошти для фінансування власних потреб). Іншими словами, сьогодні ми не "малюємо цифр", не "надуваємо бюджету", а поводимося так, як має поводитися кожна родина: жити за наявними коштами. Чи правильним буде знову покладатися на "нехай та мабуть" у формуванні бюджету?

Саме тому нашу податкову реформу буде подано до парламенту лише разом з оновленим проектом держбюджету на 2016 р., який передбачатиме зменшення видатків бюджету на ту ж суму, на яку, за нашими розрахунками, зменшаться і його надходження: приблизно на 60 млрд грн. Наша податкова реформа і новий бюджет ідуть пліч-о-пліч, бо лише так ми можемо гарантувати збереження стабільності державних фінансів, а отже, й економіки країни в цілому.

Потреба у складних рішеннях

І проект реформи Мінфіну, і альтернативний проект, уже зареєстрований у парламенті, передбачають чималі втрати бюджету. Але якщо в нашому проекті заплановане зменшення державних видатків приблизно на 60 млрд грн., то в альтернативному - це майже 200 млрд, чи близько 25% усіх видатків бюджету. Ці оцінки перевірено МВФ, а отже, ми цілком у них упевнені.

Навіть зниження видатків на 60 млрд грн, необхідне для балансування податкової реформи Мінфіну, потребує, аби вся країна домовилася про низку дуже важких і важливих рішень.

Чому я говорю про рішення для всієї країни? Тому що просто прийняти рішення і механічно зрізати зазначену частину видатків - це країні не допоможе. В Україні справді є значний ресурс для підвищення ефективності використання державних видатків. Частину видатків можна зменшити доволі швидко: наприклад, скоротити низку неефективних органів влади, далі скорочувати держапарат тощо. Проте такі зміни не зможуть забезпечити покриття всього необхідного обсягу зменшення видатків. А решта змін - у сфері соціального забезпечення, охорони здоров'я, освіти - потребують узгодження між усіма міністерствами, прем'єр-міністром і президентом.

Частина таких реформ уже готові й очікують лише на ухвалення у парламенті, як, наприклад, розроблена Міністерством охорони здоров'я реформа медичної галузі. Щодо іншої частини реформ уряду та президенту потрібно прийняти рішення та подати по них пропозиції з податковою реформою та оновленим проектом держбюджету на 2016 р. Лише так ми можемо говорити про певні системні зміни у фінансуванні цих галузей.

Якщо ж просто знизити видатки без здійснення структурних реформ, без зміни самого механізму функціонування цих сфер, то фактичні видатки від цього все одно не зменшаться. А значить, уже в червні-липні наступного року в країні не буде коштів, виникне заборгованість з виплати пенсій і зарплат, тож уряд усе одно буде змушений фінансувати ці виплати, використовуючи той самий друкарський верстат.

Протягом багатьох років попередні уряди України поводилися безвідповідально перед громадянами у процесі складання бюджету та, зрештою, не могли виконати своїх зобов'язань перед ними, взятих згідно із законом про держбюджет. Це спричиняло накопичення заборгованості перед громадянами по зарплатах, перед підрядниками - за спожиті товари та послуги. Нарешті, це призводило до збільшення дефіциту бюджету. Ми поклали край такій безвідповідальності і не хочемо допустити подібного і наступного, 2016-го, року.

Разом з тим дозвольте пояснити, що означає скоротити видатки країни на 25%, як того вимагає альтернативний проект реформи, вже зареєстрований у парламенті. Це означає урізати кожну четверту гривню в бюджеті, а значить, прийняти рішення, де саме взяти ці гривні. Видатки бюджету - це видатки на соціальну підтримку, на безпеку та оборону, на освіту та охорону здоров'я, нарешті, це видатки на забезпечення управлінських функцій держави.

Впевнена: наш народ по-справжньому патріотичний, готовий до чималих жертв сьогодні заради кращого майбутнього. Та чи можемо ми гарантувати, що таке скорочення податків і видатків дійсно вже завтра забезпечить масове надходження інвестицій у країну, стрімке економічне зростання? Якщо так, то такі жертви, можливо, ще можуть бути сприйняті населенням. А якщо ні?

Вся справа - у принципах

Нарешті, є ще одна важлива причина, чому дуже важко знайти компроміс між проектом реформи Мінфіну та альтернативним проектом, зареєстрованім у парламенті. Це принципи та підходи у підготовці реформи.

Пропозиція Мінфіну забезпечує простоту, нейтральність, усунення диспропорцій, ефективність, комплексність, справедливість і солідарність, фінансову стабільність. Альтернативна пропозиція порушує усі вищезазначені принципи.

Наведу лише кілька прикладів.

Міністерство фінансів пропонує запровадити одну ставку для всіх основних податків. Це важливо не лише через свою простоту, але й тому, що єдина ставка дає змогу очистити податкову систему майже від усіх пільг, знижок, особливих режимів оподаткування і спеціальних ставок, а також зменшує можливість різного тлумачення законодавства, що майже завжди призводить до зростання корупції.

При цьому альтернативна пропозиція містить більшу кількість податкових ставок. Це ускладнить адміністрування, що, в свою чергу, не зменшить, а збільшить можливості для корупції. Не до спрощення, а до ускладнення адміністрування призведе й пропозиція оподатковувати розподілений прибуток, що міститься в альтернативному проекті реформи.

Інший приклад. Міністерство фінансів знижує податкове навантаження на фонд оплати праці для всіх працівників і працедавців, а також для громадян з низькими доходами. Для цього запроваджується неоподатковуваний дохід у розмірі однієї мінімальної зарплати, який застосовується до всіх платників. Це означає, що реальна ефективна ставка ПДФО для найменш забезпечених громадян становитиме 0%, для тих, хто отримує невеликі зарплати, - менш як 10%, і навіть найзаможніші громадяни платитимуть менш як 20% свого доходу. Якщо нині ефективна реальна ставка оподаткування зарплат для громадян становить у середньому понад 16%, то за моделлю Мінфіну вона зменшиться до 13%.

Альтернативна пропозиція передбачає ліквідувати мінімальну податкову пільгу, а отже, у разі її ухвалення найбідніші громадяни платитимуть набагато більше податків, тоді як найбагатші, навпаки, сплачуватимуть значно менше.

Узагалі-то трохи дивує, коли мене - людину, що вихована у капіталістичній Америці, в Україні називають соціалістом. Чому? Просто тому, що я вважаю, що, крім спрощення, поліпшення адміністрування податків і створення рівних умов для роботи в країні, податкова реформа має забезпечити більшу справедливість в оподаткуванні серед громадян?

Перш ніж називати мене соціалістом, дайте відповідь на кілька простих запитань. Чи повинне наше суспільство погоджуватися на те, аби із зарплати людини, яка працює на заводі вісім годин на добу та отримує 4 тис. грн, сплачувалося 50% податків, тоді як юрист, працюючи ті самі вісім годин та одержуючи 5 тис. дол. на місяць, сплачував лише 4%?

Чи повинні найбільші аграрні компанії, що належать людям, які входять до переліку найбагатших за версією Forbes, мати спецрежим зі сплати ПДВ, а, наприклад, легка промисловість з чималою кількістю невеликих підприємств - таких пільг не мати? Чи знаємо ми, хто саме отримує всі ці пільги, і чи вони дійсно йдуть найдрібнішим, кого повинна підтримувати держава? Торік податкові пільги для аграрного сектора становили понад 18 млрд гривень. Чи справді підтримка саме невеликих фермерських господарств обходитиметься країні у таку значну суму?

Чи повинні користуватися спрощеною системою гіпермаркети з кількома десятками тисяч працівників і багатомільйонними оборотами? Чи допомагає це невеличким роздрібним мережам або ж, навпроти, зменшує їхню конкурентоспроможність?

Зауважте: Міністерство фінансів у жодному разі не виступає проти спрощеної системи оподаткування. Навпаки, ми зберігаємо її та створюємо для приватних підприємців і малого бізнесу в межах такої системи навіть сприятливіші умови, аніж сьогодні. Якщо зараз спрощена система побудована так, що менші підприємства платять більші податки, ніж їхні потужніші конкуренти, то ми пропонуємо замінити регресивну ставку податку прогресивною, тобто більше заробляєш - більше і платиш. Для цього треба змінити модель нарахування податку. Завдяки запропонованим нам змінам, оподаткування підприємства, яке працює на третій групі з оборотом 36 тис. грн на місяць, зменшиться з 25 до 4%. Водночас той, хто сьогодні працює на тій самій третій групі та заробляє 900 тис. грн, сплачуватиме не 1% податку, як зараз, а 7,6.

Однак ми переконані: спрощена система оподаткування не повинна бути так званим внутрішнім офшором для бізнесу, оборот якого значно перевищує поріг у 20 млн грн і який просто дробить своє підприємство на кілька фізосіб-підприємців, аби сплачувати податки не як його конкуренти, а через спрощену систему. Це шкідливо не лише для бюджету, це дуже шкідливо і для самого бізнесу: адже виходить, що ті підприємства, які сплачують свої податки законно, просто не можуть бути конкурентні на ринку.

Саме тому податкова реформа Міністерства фінансів спрямована на те, аби виправити або хоча б розпочати кроки з виправлення всіх цих викривлень (у тому числі у спрощеній системі оподаткування), які спотворюють конкурентні умови для роботи в країні, що робить чесних платників податків неконкурентоспроможними порівняно з тими, хто не платить податків чи оптимізує їх через безліч наявних законодавчих прогалин. Якщо не розпочати, нарешті, цієї роботи, ми ніколи не зможемо відбудувати податкову культуру в країні, а значить, і сподіватися на повну детінізацію економіки.

Наша реформа фокусується на головному, розв'язуючи ті проблеми, що справді заважають розвиватися бізнесу. При цьому наша реформа не створює ризиків для макроекономічної стабільності України, яка є найголовнішою передумовою для приходу інвестицій, створення нових робочих місць і повернення України до сталого та, сподіваюся, стрімкого зростання її економіки.