Фіскальна децентралізація по-європейськи – як вибудувати діалог між ценральною та місцевою владою

Юрий ДЖИГИР, советник Министра финансов Украины

Критика предложений Минфина в части межбюджетных отношений на 2016 г. сводится к нескольким основным тезисам. Главные пункты – это фрустрация местных органов власти из-за передачи на центральный уровень 25% единого налога (который ранее полностью зачислялся в местные бюджеты), и, в то же время, передача на их финансирование дополнительных функций (в частности ПТУ). Вывод, зачастую, простой и быстрый: если забрали часть одного из налогов, уменьшили одну из субвенций, значит вектор изменений, якобы, централизирующий и враждебный к местной власти. И хотя при этом мы часто слышим цитаты из Европейской хартии местного самоуправления, на самом деле, такая трактовка является крайне упрощенным изложением принципов этого документа и философии ответственных межбюджетных отношений, которые в нем заложены.

Можно ли считать показателем успешной децентрализации выделение центральным правительством щедрых средств местным бюджетам? Как должна измеряться эта щедрость? Насколько выгодно громадам настаивать на увеличении их расходов, даже если для этого государству придется сокращать другие общенациональные проекты либо одалживать под невыгодные проценты? Торг за дополнительный ресурс из госбюджета – это важная часть пост-советской феодальной системы, где интересы местной власти всегда были узко ограничены, а методы увеличения бюджета сводились к политическим интригам и личной удаче.

Европейская модель межбюджетных отношений, отраженная в Хартии, описывает принципиально другую философию, все еще новую для Украины. Главный принцип Хартии – это принцип партнерства. Местные и центральные органы власти учреждают перечень делегированных полномочий и оптимальный объем их финансирования. Они действуют сообща ради общей цели – социального единства, эффективности публичных услуг, экономического процветания. Именно поэтому Хартия утверждает право местного самоуправления на получение собственных ресурсов, которые должны быть одновременно адекватны возложенным на них функциям, и при этом "оставаться в рамках национальной экономической политики" (Статья 9, пункт 1). Кроме того, пункт 4 Статьи 9 Хартии предполагает, что учет роста стоимости услуг на местном уровне должен компенсироваться передачей финансового ресурса исключительно "настолько, насколько это практически возможно". Распределение доходных источников и полномочий – это партнерское соглашение, которое должно учитывать все факторы и ограничения. Распределение доходных источников и полномочий – это не битва в лобовую "на слабо".

Единый налог и секторные субвенции (образовательная, медицинская) – это только отдельные (важные) элементы системы финансирования местных бюджетов. Согласно той же Хартии, эта система обязательно должна рассматриваться в целом – как формируется ресурс, доступный для местной власти? Это и трансферты (дотации, субвенции), и закрепленные доходы (где ставку устанавливает центр, прежде всего – ПДФО), и местные источники доходов (где ставку устанавливает сама громада через избранный ею совет).

С точки зрения пакетных, цивилизованных и партнерских переговоров, бюджет 2016 – это бюджет объективного стресса для государственного бюджета и объективных возможностей – для местного самоуправления. О каких бы чудесах внезапного повышения эффективности не шла речь, доходы от общенациональных налогов (которые питают центральный бюджет) в результате налоговой реформы сократятся. При этом, перед центральным правительством встанет задача увеличения поддержки системы пенсионного и социального страхования из-за понижения ЕСВ. Кроме того, именно на центральном бюджете сегодня лежат те растущие расходы, от которых зависит выживание всей страны – оборона, обслуживание долга. На этом фоне, местные бюджеты сегодня владеют ресурсной базой, которая была значительно увеличена в прошлом году. Да, это увеличение произошло за счет введения местных налогов, которые должны полностью оставаться в громаде на дополнительные местные проекты. Также правда, что не все бюджеты ощутили это улучшение в полной мере. Однако уже делается очень многое, чтобы эти новые возможности были реализованы максимально, а база местных налогов на 2016 год была дополнительно расширена.

Объективная реальность межбюджетных отношений сегодня – это резкое уменьшение возможностей центрального бюджета финансировать что-либо. Какими могут быть варианты выхода из этой ситуации в партнерском диалоге между уровнями власти? Бюджетный пакет предлагает решение: уже сегодня мы начинаем секторные реформы, которые помогут нам изменить принцип финансирования образования и медицины. Правительство будет постепенно разрабатывать более прозрачный подход, при котором будет четко определен гарантированный минимум услуг, подлежащий компенсации из центрального бюджета, а местная власть получит большую гибкость в пределах этих средств для оптимизации расходов и повышения их эффективности. Но на следующий год финансирование части делегированных функций на уровне прошлых лет невозможно без дополнительного участия местных бюджетов.

Частично это участие обеспечивается расщеплением единого налога. Действительно, сегодня этот налог является местным - местные власти сегодня имеют возможность влиять на ставку одной из групп. Это далеко не лучшая форма местного налогообложения доходов частных лиц: правильнее было бы работать над созданием возможности для местных советов устанавливать надбавки к общенациональным ставкам, как это практикуется в Европейских странах. Переход к такой системе зависит от перехода к зачислению ПДФО по месту проживания и потребует более длительного времени. Сегодня же, единый налог – это промежуточный гибрид. И из всех альтернативных инструментов вынужденного привлечения местных бюджетов к участию в финансировании делегированных полномочий он является наиболее логичным.

Другим, дополнительным инструментом была идея со-финансирования расходов на ПТУ. Стоит еще раз подчеркнуть, что речь идет о совместном финансировании одной из функций, где минимум услуг, гарантированный государством, определен крайне нечетко и не объективизирован конкретными расчетами. Исправление этого факта – реформа отрасли, оптимизация расходов – общее дело как государства, так и самих громад. При снижении возможностей финансирования системы ПТУ из центрального бюджета, нельзя исключить реальной финансовой возможности и искренней заинтересованности многих местных советов во вложении местных ресурсов в развитие таких услуг на своей территории. Такие варианты сотрудничества – это практика, полностью соответствующая духу Европейской Хартии и необходимость для Украины сегодня. Как нам кажется, главное – это не столько сам объем субвенции, сколько острая необходимость как можно скорее завершить процесс разработки стандартов предоставления услуг в этом и других секторахи перейти к определению размера передаваемых средств исключительно на этой основе.

Одним из признаков цивилизованных переговоров часто называют готовность каждой стороны формулировать реалистичные предложения, учитывающие заявленные ограничения партнера. Именно такому диалогу должны прийти и стороны диалога между уровнями власти в Украине. Иронично, что абсолютное отрицание позиции Минфина с призывами увеличения ресурса для местных бюджетов без предложений относительно других вариантов решения общей макро-фискальной проблемы, к сожалению, оставляет нас в поле советской феодальной традиции, и тормозит именно ту реформу, которую все мы стараемся спасти.