Бюджетний пакет Мінфіну: стабілізація недорозвиненості

Підготовлений Міністерством фінансів проект держбюджету на 2016 р. видається нормальним і збалансованим - принаймні для МВФ. Дуже хочеться сподіватися, що він таким і залишиться, пройшовши всі популістські "засівання" і лобістські жорна "хлібосольного" українського парламенту.

А от проект Податкового кодексу, що супроводжує основний держкошторис, точно не виглядає не те що нормальним і збалансованим, а навіть просто прийнятним в очах переважної частини вітчизняного бізнесу, бо грішить очевидним перекосом у фіскальний бік. Утім, яка з "цільових аудиторій" для міністерства є ключовою, було зрозуміло й раніше. Хоча не дуже ясно, навіщо так відкрито це демонструвати? Підтримка донорів, безумовно, важлива, от тільки кредити МВФ надходять у золотовалютні резерви НБУ (звідки мають властивість періодично дуже швидко "випаровуватися"), а бюджет наповнюють ті самі платники податків, яких Мінфін, судячи з підготовленого ним нового Податкового кодексу, вважає за ніщо.

Держбюджет завжди був і залишається й головним лакмусовим папірцем усіх реформаторських декларацій і намірів - адже без грошей, а точніше, без серйозного перерозподілу грошових потоків реальних реформ не буває. Дива не сталося, і головний висновок напрошується однозначним: 2016-го не варто розраховувати на початок упевненого і стабільного зростання економіки країни. А отже, і добробуту її громадян. У найкращому разі можна розраховувати на подальшу "макрофінансову стабілізацію" за рецептами вашингтонських кураторів нинішнього уряду. Та й то лише в найкращому, адже сутичок за пільги аграрних баронів та інших бюджетних "нахлібників", як і чергових нападів парламентського популізму, ніхто не скасовував. Тож вітчизняним підприємцям треба знову запасатися, але, на жаль, не попкорном. І вже навіть не терпінням, а якимись залишками життєвих соків, щоб усе це якось пережити. Як мінімум, ще один рік.

Оприлюднений цього тижня проект держбюджету, принаймні у першому наближенні, видається реалістичним, стриманим і ощадливим. Хоча, звичайно, не обійшлося без численних недоліків. Мінфін однозначно просунувся в скороченні квазіфіскального дефіциту (фінансування НАК "Нафтогаз України", ФГВФО та рекапіталізація банків). Нарешті вирішив відійти від практики покриття фіскальних потреб держави Нацбанком і знизив прибуток, що перераховується ним до бюджету, майже вдвічі - з 60 млрд грн до 34 млрд. Знизив частку держвидатків у ВВП з 53 до 46%. Загалом, вписався практично в усі нормативи МВФ.

Проект основного державного кошторису будується на прогнозі середньорічного курсу гривні на рівні 24,1 грн/дол. До кінця 2016-го курс національної валюти, за оцінками Мінфіну, становитиме 24,4 грн/дол.

Соціальні стандарти наступного року не підвищаться: номінальне збільшення відповідних виплат на 12% якраз збігається з прогнозованою інфляцією. Тож їхні одержувачі в найкращому разі залишаться "у нулях", та й то лише якщо справдиться вищезгаданий і сумнівний на віру інфляційний прогноз. Зокрема, проект передбачає поетапне підвищення в 2016 р. мінімальної заробітної плати: з 1 січня - 1378 грн, з 1 травня - 1450 (+ 5,2%), з 1 грудня - 1550 грн (+ 6,9%). Однак з багатозначним застереженням "у рамках фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів". Прожитковий мінімум становитиме в середньому на одну людину з 1 січня - 1330 грн, з 1 травня - 1399 (+ 5,2%), з 1 грудня - 1496 грн (+ 6,9%).

Дефіцит держкошторису становить 84 млрд грн, чітко потрапляючи у верхню межу, визначену меморандумом з МВФ, - 3,7% прогнозованого номінального ВВП. Доходи держбюджету в 2016 р. збільшаться на 17% порівняно з 2015-м і становитимуть 598,2 млрд грн. Видатки наступного року збільшаться на 16%, до 674 млрд грн.

Усе як по нотах, якщо говорити про показники, що цікавлять МВФ. А от якщо дивитися глибше, виходить усе, як завжди.

Порівняно з вересневим проектом держбюджету доходи збільшено на 8,7%, а видатки - на 21,6%. З чого можна зробити тільки один висновок: змусити профільні міністерства стримати апетити Мінфін усе ж таки не зміг. Оскільки оприлюднений проект не містить доповнень, то дізнатися, які конкретно міністерства саботують скорочення видаткової частини, поки що неможливо. Втім, основні одержувачі бюджетних коштів відомі - Мінсоцполітики, Міносвіти, Міноборони.

Дотаційність Пенсійного фонду зросте з 30 до 50% (дефіцит подвоїться до 165 млрд грн), а Міністерство соціальної політики і не думає (принаймні, якщо судити за реальними справами, а не просто розмовами) про його аудит, реформування, перехід на дворівневу пенсійну систему. Що зазвичай відбувається, коли чиновники не діють, але продовжують отримувати бюджетні кошти? Правильно, нічого.

З великою ймовірністю нічого не відбудеться і 2016-го. При цьому дві третини бюджету ми витрачаємо виключно на соціальні виплати населенню, під мляві розмови про можливу, невідомо в якому році, верифікацію пільговиків, створення їх єдиної бази та адресність виплат.

"На жаль, не зрозуміле й загальне бачення того, на які реформи треба було б спрямувати бюджетні кошти для відновлення економічного зростання. Що, зокрема, підтверджують задекларовані державні гарантії. У проекті бюджету на 2016 р. вони встановлені в обсязі
28,2 млрд грн і, зокрема, мають спрямовуватися на інвестиційні, інноваційні, інфраструктурні та інші проекти розвитку. Однак не факт, що цими гарантіями хтось скористається. У бюджеті 2015-го держгарантії було визначено на рівні 25 млрд грн, однак станом на листопад цього року не було надано жодної гарантії", - пояснює економіст Христина Аврамченко.

Подив викликає погляд Мінфіну на бюджетну децентралізацію. Зарплати бюджетникам центральна влада підвищує, а от освітню й медичну субвенції залишає на рівні поточного року. Дефіцит місцевих бюджетів видно неозброєним оком. Також з 1 січня 2016-го на баланси місцевих бюджетів передаються видатки з підготовки фахівців у ПТУ і вишах у містах обласного значення і самі навчальні заклади. Це також є неприкритою спробою збалансувати центральний бюджет за рахунок місцевих.

Реальне зростання ВВП, на думку Мінфіну, становитиме 2%, а його номінальне значення під кінець року - 2,262 трлн грн. Це, знову ж таки, збігається з прогнозом МВФ. Однак важливо розуміти, що на тлі низької статистичної бази цього року 2% збільшення - це не зростання, а біг на місці. Такий стриманий прогноз свідчить про те, що в Україні не відбулося ніяких змін, дійсно здатних прискорити розвиток її економіки, а головне, Мінфін не розраховує, що ці зміни будуть. Що дивно, адже бюджет він верстав на основі нового Податкового кодексу, начебто покликаного здійснити революцію в оподаткуванні і перезапустити економіку.

Інерційна реформа

"2015 рік, який мав стати роком податкової реформи, таким не став. На мій погляд, він і не міг ним стати, тому що підготовка реформи почалася лише наприкінці 2014-го. Будемо чесними, відведеного часу на створення документа, який сприймався би як щось нове й реформаторське, було мало. Більше скажу, дуже важливо зробити все можливе, щоб цей рік так і не став роком податкової реформи, - переконаний Володимир Котенко, керівник податково-юридичної практики Ernst&Young в Україні. - Є документи, напрацювання, їх можна обговорювати й приймати до червня 2016-го. Якщо є бажання знизити якісь податки, вибачте, для цього не треба друкувати документів на 700 сторінок. Суспільство чекає не просто нових ставок, доданих пунктів і змінених слів. Суспільство прагне тектонічних зрушень в економіці, а їх у документі Мінфіну немає".

бюж у

Міністерство фінансів, як і очікувалося, пропонує уніфікувати ставки основних податків (ПДВ, ПДФО, ЄСВ, ПП), встановивши їх на рівні 20%, чим компенсувати зниження єдиного соцвнеску (ЄСВ). Є, щоправда, цікавий нюанс: раніше чиновники міністерства говорили про те, що з 2018 р. ЄСВ і ПДФО будуть об'єднані з єдиною 20-відсотковою ставкою. Власне, це було кінцевою метою пропонованих нововведень. Але в поданому документі про це ані слова, і кінцевою метою вже визначено напівзахід: ЄСВ - 20% і ПДФО - 20%. Варіант дивний, тому що використання понижувального коефіцієнта 0,6 з 1 січня 2016-го, яке Мінфін, звичайно, скасовує, дало б більше зниження та більший ефект детінізації, відповідно.

Зміни "спрощенки", мабуть, найкардинальніші. На відміну від основних податків, у яких змінилися тільки ставки, у спрощеному оподаткуванні міняється сам спосіб нарахування податків, упроваджуються нові вимоги для обліку витрат і операцій. Зміст цих змін очевидний, ідеться про фактичне скасування нинішньої найчисленнішої (понад 500 тис. платників податків) другої групи платників фіксованого єдиного податку (з доходом до 1,5 млн грн). Тепер ці платники муситимуть перераховувати до бюджету податки у відсотку від їхнього доходу. Вплив цих змін буде неоднозначним. Зараз платник другої групи сплачує
8 тис. грн на рік (єдиний податок + ЄСВ). При доході в 40 тис грн - це 20% від виручки, а при доході в півтора мільйона - менш як 1%. Відповідно, ефективний рівень оподаткування дуже різний. Мінфін спробував вирівняти податкове навантаження, встановивши відносно рівну ставку як для зовсім дрібних підприємців, так і для порівняно великих. А також заклав певні пільги, які передбачають, що підприємці з найменшими оборотами (менш як 50–60 тис. на рік) або взагалі не платитимуть податків, або платитимуть суми, суттєво нижчі від нинішніх.

"За результатами дослідження, яке здійснював наш інститут, у перший рік реформи рівень сплачених податків зменшиться приблизно для половини підприємців, але для другої половини він підвищиться, - розповів Костянтин Кравчук, експерт Інституту економічних досліджень і політичних консультацій. - Проблема в тому, що для деяких підприємців рівень цього підвищення буде в кілька десятків разів. Якщо зараз вони платять 8 тис. грн при мільйонному обороті, то після реформи платитимуть близько 100 тис. Попри це, ми вважаємо, що це крок у правильному напрямку. Ми, нарешті, намагаємося подолати недоліки спрощеної системи: її регресивність та її використання для податкової оптимізації".

Усе-таки тільки ставки

Читаючи розділ програми МВФ, присвячений ризикам, розумієш, що для фонду співробітництво з Україною - найбільш ризикове з усіх. Особливо з огляду на те, що до цього вона фігурувала лише в списках недобросовісних позичальників фонду. І навряд чи для когось є секретом, що його функціонерів цікавить здебільшого платоспроможність власних "пацієнтів", а по суті, збалансованість держбюджету та валютних резервів НБУ. В іншому в позичальника досить великий простір для "творчості" - головне, щоб його відправні посилання та очікувані результати викликали довіру в оцінювачів (експертів місій) кредитора. Ну й, нарешті, наявність діючої програми МВФ усе-таки краще, ніж весь численний сонм недіючих "місцевих" програм і стратегій.

Однак доведеться нагадати, що все ж головне завдання політиків, які пафосно оголошують себе реформаторами, камікадзе та ін., - не тільки підганяти спущені з Вашингтона структурні маяки, а й вибудовувати економічну модель, яка відповідала б інтересам національної економіки. Наприклад, зараз один із ключових рефренів із вуст функціонерів від влади, який уже набив оскому, - боротьба з корупцією. Однак у поданій податковій реформі вдень із вогнем не знайти інструментів усунення таких глибоко корупційних і неприйнятних для цивілізованих суспільств "особливостей" нашої системи оподаткування, як невідшкодування ПДВ, відсутність контролю трансфертного ціноутворення, абсолютно незрозуміла система електронного адміністрування податків і, звичайно ж, діяльність самих фіскалів.

Коли Мінфін мусував посилання про те, що "податкова реформа - це не тільки ставки", була надія, що йтиметься саме про такі речі. Коли Мінфін презентував власне податкову реформу, стало зрозуміло, що все-таки йдеться тільки про ставки. Так, переписали 700 сторінок Податкового кодексу. Так, внесли понад 300 змін, половина з яких - заміна "песиків" на "собачок", але на головні питання бізнесу так і не відповіли. І платники податків продовжать, наприклад, платити податок на прибуток авансом, ще ні копійки цього самого прибутку не одержавши, а за несплату одержать штраф, а поверх цього штрафу - пеню. Хоч би штраф із пенею об'єднали, якщо вже взялися адміністрування поліпшувати...

Система контролю ТЦУ продовжить працювати в "сплячому" режимі. До цього дня весь контроль полягав у збиранні звітності та нарахуванні штрафів за помилки в ній же. Схеми працювали й працюватимуть, тому що в проекті нового Податкового кодексу немає жодного пункту, спроможного їх перекрити.

Відшкодування ПДВ, яке, до речі, прямо перегукується зі схемами ТЦУ, продовжить бути основним головним болем порядних експортерів, основою більшості "договорняків" - у непорядних і чудовим заробітком - для фіскалів. Запропоновану систему обов'язкової черговості та відкритого реєстру тих, кому відшкодували, і тих, кому не відшкодували, Мінфін проігнорував. І це - при діючій системі електронного адміністрування ПДВ, яка виймає з обороту величезні суми, не закриваючи більшості податкових ям.

До речі, перевірки податкових кредитів, попри СЕА ПДВ, теж залишаються. "Оскільки податкове зобов'язання забезпечене грошима, і держава гарантовано ці гроші отримує, то й кредит має формуватися просто за фактом реєстрації податкових накладних. І навіть вдалися до спроби цю норму запровадити - з'явилася стаття, що каже, якщо в накладній є помилки, але зрозуміла мета операції, податковий кредит формується, - прокоментував економіст Михайло Соколов. - При цьому залишається дивний пункт про те, що податковий кредит може бути знятий у тому разі, якщо при реєстрації накладної було порушено якийсь порядок реєстрації, що розробляється самим Мінфіном. Отже, Мінфін може затвердити будь-які умови, порушення яких буде основою для зняття податкового кредиту. Це при тому, що сам одержувач кредиту податкової накладної не реєструє та й узагалі не контролює цього процесу. Тобто хтось помилився, порушив інструкцію Мінфіну, і з підприємця знімають кредит, хоча гроші держава вже одержала".

Також пропонується перейти до однорівневої системи оскарження в центральному органі ДФС. У складі служби буде сформовано апеляційну раду з трьох осіб - представників ДФС, Мінфіну та бізнес-омбудсмена. Рада буде зобов'язана розглянути всі справи з донарахування в обсязі понад 1000 неоподатковуваних мінімумів. З одного боку, це спрощення, тому що дворівнева система себе дискредитувала. З іншого - та система, яку пропонує Мінфін, ефективно не працюватиме. За офіційною статистикою, торік таких справ про донарахування було понад 6 тис. Експерти справедливо сумніваються, що три особи в змозі розглянути такий обсяг справ, адже в найгірші роки навантаження на одного суддю в Окружному адміністративному суді міста Києва було 1200 справ. І судді, на відміну від апеляційної ради, не були обмежені строком для розгляду в 15 робочих днів.

Дивно виглядає й ідея про впровадження системи альтернативного вирішення спорів. Логіка в ній, звичайно, є. Але виставлено дуже високий поріг донарахувань, по суті, йдеться тільки про найбільших платників податків. Це не є новим для світової практики, але там логіка трохи інша - спочатку здійснюється "пілот" для великих платників податків, а потім система впроваджується для всіх. У варіанті Мінфіну цього немає. А це вже питання про рівність платників податків перед законом. "Прогин" перед найбільшими зараховано, але як це узгоджується з "філософією податкової реформи", яка вже стала притчею во язицех?

Особливих надій на реформування податкової міліції в бізнесу не було, очікували, що службу просто перейменують. Та ба, функції та повноваження новоствореної Служби фінансових розслідувань стали ще ширшими. Але ж обіцяли сервісність. Зросли й штрафи за несвоєчасне подання податкових декларацій і помилки в них - майже в десять разів. Мінфін називає це "стимулюванням економічної діяльності".

"Новий Податковий кодекс має виключно фіскальний характер. У ньому відсутні механізми підтримки та стимулювання бізнесу, він погіршує інвестиційну привабливість вітчизняних ринків як для вітчизняних, так і для іноземних інвесторів, підсилює податковий контроль і підвищує напруженість у відносинах між платниками податків і фіскальними органами, - коментує проект Катерина Проскура, доктор економічних наук, керівник департаменту аудиту аудиторської компанії "П.С.П.Аудит". - Понад те, проект містить чимало технічних помилок і кострубатостей, які в окремих випадках істотно впливають на зміст статей і варіанти їхніх трактувань".

Отже, в уряді тужаться виконати точкові вимоги МВФ і навіть виплеснули нарешті назовні подобу реформи, але феодальні дрімучі цінності залишили. Либонь кредитори не помітять, не побачать і не зрозуміють. Не даремно ж документ на 700 сторінках - спробуй розібратися.

Плюс на мінус дає мінус

У результаті ми нібито не вилітаємо з програми МВФ, проте й зростати не будемо, тому що умов для цього зростання не створено. Більш того, ми знову в заручниках, адже збалансований бюджет зверстано на податкових ставках поганого кодексу, і якщо прийняти його без нового ПК, він буде невиконуваним, і траншів МВФ, уже й так відкладених на 2016 р., нам не бачити. А при прийнятті податкової реформи Мінфіну консервуються поточні проблеми оподаткування ще на кілька років. Звичайно, можна прийняти тільки зміни ставок, а адміністрування доопрацьовувати та поліпшувати потім, та чи буде хтось серйозно цим займатися? Можливості все це зробити впродовж і минулого, і поточного року теж були, але результат - прямо протилежний.

Україна - велика держава, розмір її внутрішнього ринку достатній для підтримки економічного зростання, але ми продовжуємо критично залежати від експорту й нічого не робимо для того, щоб розвивати внутрішній потенціал. Так, ми навчилися нехай не вчасно, але виконувати вимоги кредиторів і виважено верстати бюджет, але чи пам'ятають у верхах про катастрофічну бідність населення та надто жалюгідний стан більшої частини підприємницького сектора? І якщо ми замість патологічного позичання не навчимося, нарешті, самі заробляти, то чергова девальвація та дефолт - це лише справа часу. Причому не надто віддаленого. А далі - загроза голодних бунтів і нових майданів. Невже у владі цього не розуміють? Інакше чому ми вкотре просуваємо реформу без реформ?

Днями в експертному середовищі розпочалася дискусія про те, чи потрібна Україні власна макроекономічна стратегія, або ж вона цілком може обходитися порадами та підказками Міжнародного валютного фонду? Зійшлися на тому, що досвід донорів безцінний, але Україна вже зараз повинна шукати шляхи побудови економіки, яка не залежить від коштів і прихильності кредиторів. Але без відповіді залишилося інше запитання: хто формуватиме цю стратегію? Поки що охочих немає. У влади немає навіть натяку на єдність у питаннях бюджету та податкової сфери. Пакет оприлюднених Мінфіном документів мали розглядати в середу на засіданні уряду, але на порядку денному його не виявилося. Причина - правки фракції БПП, яка відразу заявила, що не голосуватиме за "мінфінівський пакет" у його поточному варіанті. Консультації з депутатами простими не будуть, з огляду на скасування сільськогосподарських пільг, закриття внутрішнього офшора у вигляді "спрощенки", підняття акцизів на алкогольну продукцію та інші питання, які давно перейшли з економічної площини в політичну. Тим паче, що нині, на хвилі повального обурення бізнесу нововведеннями Мінфіну, під крики "ганьба" можна протягти та проштовхнути будь-яку ідею.