Бюджетна децентралізація: повний назад!

У своєму річному звіті Міністерство фінансів записало собі в заслуги збільшення фінансових ресурсів місцевих бюджетів на 40%, а у своїй податковій реформі той же Мінфін зробив усе, щоб ці додаткові ресурси з місцевих бюджетів перекочували назад у бюджет державний.

Повірити в те, що люди, які рік працювали над змінами в податкове законодавство, просто забули про існування місцевих бюджетів, неможливо. Профанація таких масштабів навіть для українських чиновників була б чимось екстраординарним. Очевидно, Мінфін, бажаючи будь-що виконати директиви МВФ, особливо не мудруючи, лукаво вирішив залатати бюджетні дірки за рахунок регіональних грошей. Що, по суті, ставить хрест на всіх досягненнях попередніх півтора року проведення реформи регіональних фінансів, повертаючи місцеві бюджети в епоху голодного животіння.

Субвенції спотикання

Перше, що впало в око в новому бюджеті, - це обсяги медичної й освітньої субвенцій, які залишилися на рівні нинішнього року, попри задеклароване підвищення соціальних стандартів. Тобто центральна влада підвищує заробітні плати лікарям і вчителям, але грошей на це підвищення не дає, підстраховуючи себе лаконічною приміткою "в межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів". За підрахунками Асоціації міст України, дефіцит цих фінансових ресурсів на місцях становитиме майже 11 млрд грн: 3,3 млрд освітньої субвенції й 7,5 млрд - медичної.

Влада на місцях змушена буде вибирати: індексувати зарплати ціною скорочення інших видатків або не індексувати ціною голодних бунтів під стінами місцевих адміністрацій. Під ніж, мабуть, підуть видатки на ЖКГ, благоустрій, ремонт і будівництво доріг, соціальне забезпечення, дошкільну й позашкільну освіту.

При цьому центральна влада так нічого й не зробила для того, щоб у сферах освіти та медицини взагалі відбулася децентралізація як така. DT.UA вже писало про те, що діюча нині система субвенцій родом із радянського минулого не витримує критики й не має нічого спільного з децентралізацією публічних фінансів. Мінфін, Міносвіти й МОЗ мають усе потрібне, аби розробити справді адекватні механізми розподілу коштів на медицину й освіту, але не роблять цього вже рік. Причини різні. У Міносвіти чекають як манни небесної ухвалення профільного закону, а МОЗ загрузнув у кадрових перипетіях. Гроші продовжують спускати в регіони, виходячи із середнього арифметичного, а наступного року ще й дефіцит закладають.

При цьому, за підрахунками експертів CASE Ukraine, при середній вартості року навчання одного школяра для міської місцевості 8 тис. грн, а для сільської - 14 тис. грн у деяких сільських школах вартість року навчання досягає 50 тис. грн. Причина - низька наповнюваність класів і потреба утримувати матеріально-технічну й викладацьку базу малокомплектних шкіл.

Чи варто говорити про те, що рівень знань у дітей, які навчаються в малокомплектних школах, у кілька разів нижчий, ніж у їхніх ровесників у великих населених пунктах?

Чи варто говорити про те, що рівень знань у дітей, які навчаються в малокомплектних школах, у кілька разів нижчий, ніж у їхніх ровесників у великих населених пунктах?

Аналогічне лихо з лікарнями, в яких опалюються порожні палати й утримуються ліжко-місця, незалежно від того, лежить на них хтось чи ні. І місцева влада тут безсила, вона не має права (та й не повинна) оптимізувати структуру бюджетних установ. Для цього є міністерства, які цим не займалися 2014-го, продовжили ігнорувати це питання 2015-го, а 2016-го вирішили просто урізати фінансування й зіпхнути дефіцит на плечі місцевої влади. Вони ж стали багатшими завдяки децентралізації. Чи не стали?

Більше - менше

Мінфін з початку нинішнього року не без гордості стверджує, що грошей у регіонів стало більше. На місця почали передавати утримання доріг, повели розмови про те, що й фінансування нерентабельних залізничних перевезень має лягти на плечі регіональних бюджетів, як і забезпечення пільгового проїзду ветеранів праці, пенсіонерів та інвалідів. Виникає відчуття, що уряд так багато розповідав про успіхи фіскальної децентралізації, що й сам у неї повірив і кинувся шукати в кишенях регіональних бюджетів "зайве".

При цьому жоден із варіантів податкової реформи не враховував потреб регіонів, що зайвий раз дає зрозуміти, наскільки взагалі далекі від цих питань люди, які впливають на держфінанси країни. Правки до Податкового кодексу від Мінфіну, навіть в останньому "компромісному" варіанті, готують одразу кілька сюрпризів місцевій владі.

Податок на доходи фізичних осіб завжди був бюджетоутворюючим для регіонів, і це справедливо, бо фактично податок платять люди, що працюють і здебільшого проживають у цій конкретній місцевості. Але в боротьбі за виведення зарплат із "тіні" про те, що ПДФО наповнює місцеві бюджети, взагалі забули.

Мінфін пропонує змінити прогресивну шкалу на плоску з єдиною ставкою: у першому варіанті - 20%, а після останніх виправлень - 18% 2016-го і 17% - з 2017-го. Але залишає пільгу, "щоб малозабезпечені громадяни платили менше податків. Податком не обкладається частина заробітної плати (0,5 мінімальної заробітної плати - 689 грн), що не перевищує
4134 грн (три МЗП).

По-перше, наявність будь-яких пільг для податків, закріплених за місцевими бюджетами, ставить під питання їхнє рівномірне й прогнозоване надходження. Зрештою, якщо є пільга, її за будь-якої можливості використовуватимуть, це економічно вигідно бізнесу. По-друге, рівень зарплат у невеликих населених пунктах традиційно нижчий, ніж в обласних центрах і великих містах. У результаті вже наявний розрив між бюджетами громад і районів тільки зростатиме.

"Пропоновані зміни до Податкового кодексу говорять про повне нерозуміння Мінфіном природи місцевих фінансів. 80% районів платять своїм бюджетникам мінімальні заробітні плати. Будь-яке вирівнювання матиме величезну різницю. Ті, в кого вилучатимуть кошти, знову повернуться до риторики про те, що вони годують усю країну. Ми прийдемо до того, від чого намагаємося піти. Ці речі неприпустимі. Я переконаний, що по цьому податку взагалі не можна робити пільгу. При прийомі на роботу йдеться про суми, які людина фактично одержуватиме на руки. Наші люди не знають, скільки й чого вони платять, за них це робить роботодавець. Вони не оцінять цієї допомоги від держави, а роботодавці - оцінять, для них це реальна економія, і вони нею скористаються", - пояснив DT.UA експерт Юрій Ганущак.

Полічімо: 50% надходжень від ПДФО у регіонах - це зарплати бюджетників, рівень яких у переважній більшості нижче 4 тис. грн. За підрахунками АМУ, надходження тільки від ПДФО скоротяться в середньому на 40%. При цьому не виключено, що на тлі загального підвищення податкового навантаження, а саме це в результаті й передбачає "реформа" (інакше як у лапках не напишеш) Мінфіну, багато роботодавців із задоволенням скористаються "пільговим" режимом. І станеться те, про що попереджали Мінфін, - з "тіні" не вийде ніхто, але підуть у неї багато. А заплатять за податкові експерименти місцеві бюджети. Податки, що наповнюють їх, мають рівномірно розподілятися по території країни. Якщо ми використовуємо ПДФО без пільги, то й зарплати і відсоток відрахувань розподіляються пропорційно, а якщо з пільгою, то пропорційність зникає, і з'являються серйозні розриви між бюджетами різних рівнів.

Єдиний неподільний?

На цьому сюрпризи Мінфіну, на жаль, не закінчуються. Другим у структурі місцевих бюджетів є єдиний податок. Реформа спрощеної системи "від Мінфіну" перебачає, що всі юрособи, а також фізособи-підприємці з оборотом понад 2 млн грн перейдуть на загальну систему оподаткування, відповідно, єдиного податку вже не платитимуть. Таких платників в Україні буде понад 200 тис.

Так, збільшується кількість платників ПДФО, який частково потрапляє в місцеві бюджети, та чи буде цього достатньо? ПДФО платитимуть 59 тис. фізосіб-"єдинників", які перейшли на загальну систему. Але зі "спрощенки" підуть і 162 тис. юросіб-"єдинників" і почнуть платити податки, левова частка яких у місцевих бюджетах не осідає. При цьому ще 30% єдиного податку Мінфін планує забирати до держбюджету.

"Можна вітати усвідомлення Мінфіном того, що єдиний податок може існувати винятково як стартовий для нового бізнесу, - коментує Юрій Ганущак. - Але якщо він на сьогодні в структурі місцевих бюджетів заміняє як ПДФО, так і податок на прибуток, то й розподіл його має бути пропорційним і рівномірним, чого в пропозиціях Мінфіну немає". Запропоноване реформування спрощеної системи оподаткування призведе до вповільнення соціально-економічного розвитку регіонів, а спрямування 30% єдиного податку до держбюджету викличе розбалансування місцевих бюджетів і їх дефіцитність.

"Формальне зменшення доходів місцевих бюджетів від надходження єдиного податку слід компенсувати зростанням його ставки до 20% чистого доходу таких платників і підвищенням фіксованої ставки податку для спрощенців першої групи (з 10 до 20% МЗП), - пояснює економіст Євген Олейников. - Але через скорочення кількості платників податків і зростаючу тенденцію економіки є всі підстави стверджувати, що місцеві бюджети втратять від 15 до 30% надходжень від єдиного податку".

За підрахунками АМУ, місцеві бюджети через реформування "спрощенки" втратять до
4 млрд грн. Чи знайшов Мінфін компенсатори цих втрат? А чи шукав він їх?

"Така компенсація можлива як за рахунок винятково місцевих податків, так і шляхом зміни перерозподілу між державним і місцевим рівнями від інших податків, - пояснив DT.UA Юрій Федчишин, експерт із питань податкової політики Інституту суспільно-економічних досліджень. - Прямим компенсатором може стати зміна перерозподілу надходжень між місцевими й державним бюджетами від тих податків, які включає у себе єдиний податок. Найважливішими такими податками є ПДФО, податок на прибуток і ПДВ. Наприклад, ці податки, включаючи ПДВ, традиційно розподіляються між місцевим і державним рівнями у Німеччині, що є важливою складовою бюджетного федералізму цієї держави. Імовірно, компенсувати надходження від єдиного податку розраховують за рахунок детінізації заробітних плат, адже ПДФО уже тепер є основним податком, що наповнює місцеві бюджети".

Правда, детінізація - процес тривалий і, до речі, зовсім не обов'язковий. DT.UA уже писало про те, що в Грузії й Болгарії, наприклад, зниження податкового навантаження на оплату праці до очікуваної детінізації не привело. А головне, компенсувати втрати від єдиного податку податком на доходи фізосіб, частину якого бюджети теж втрачають, буде дуже складно.

Гра в децентралізацію закінчилася?

"Вони забирають частину єдиного податку, роблячи його джерелом надходжень до держбюджету, зменшують кількість платників цього податку, за субвенціями грошей бракує, місцевий акциз хочуть перерозподілити. Проблем безліч. Як і хто їх розв'язуватиме, поки що незрозуміло, - говорить Олександр Слобожан з АМУ. - Аналіз законодавчих ініціатив дозволяє стверджувати, що у разі їх реалізації станеться повне нівелювання досягнень бюджетної децентралізації, а фінансове забезпечення територіальних громад у 2016 р. істотно погіршиться".

Так, місцеві бюджети Закарпаття за 11 місяців цього року зібрали понад 1,5 млрд грн податків, майже на 350 млн більше, ніж торік. До центрального бюджету при цьому віддали трохи більше 4 млрд грн. ПДФО у структурі податкових надходжень регіону займає 54% (852 млн грн). Інші бюджетоформуючі податки - акциз із роздрібних продажів (19% надходжень, або 295,9 млн грн) і єдиний податок (12%, або 185,2 млн).

Екологічний податок, рентна плата за користування лісом, надрами й водою, плата за ліцензії на право оптової та роздрібної торгівлі алкогольними напоями і тютюновими виробами та решта зборів становлять 8% від усіх надходжень до місцевих бюджетів. Заміни ПДФО і єдиному податку немає.

Із 185,2 млн грн єдиного податку 42 млн - надходження від юросіб, їх наступного року місцева влада вже не побачать. Але й 143 млн надходжень, що залишилися, скоротяться, адже поріг для "єдинників" було знижено, і значна їх частина перейде на загальну систему. Ще на 40% скоротяться надходження від ПДФО - до 512 млн грн. У результаті місцеві бюджети регіону наступного року через податкові зміни недоодержать мінімум 380 млн грн. Фактично вони втратять увесь той профіцит, який утворився цього року.

Влада розмірено й неспішно, порушуючи всі законодавчі норми, розробляла податкову реформу, проводила численні зустрічі з бізнесом і дебати з опонентами, визначила філософію податкової реформи й запропонувала величезну кількість поправок до Податкового кодексу. Але ніхто з реформаторів ні від Мінфіну, ні з депутатської групи не подумав про місцеві бюджети. Вони боролися за відшкодування ПДВ і переплати по податку на прибуток, за касові апарати, за ПДВ для аграрних баронів, за право інтернет-магазинів, що продають побутову техніку й айфони, працювати на "спрощенці", торгувалися за акцизи на алкоголь, сигарети і бензин, за дивіденди й ренти, за компроміси та мораторії. Сміливо відстоювали права тих, хто замовляє всю цю музику. А от про регіональні бюджети забули. Вилетіло з голови? Не до того? Асоціація міст України склала звернення до прем'єр-міністра Яценюка, веде переговори зі спікером парламенту Гройсманом, сподівається на поправки й компенсатори, очікує зустрічей. А все тому, що Мінфін згаяв рік часу на документ, який зовсім не враховує однієї з головних реформ у державі, і збалансував держбюджет за рахунок добробуту регіонів.