ЗАГАЛЬНА ІНФОРМАТИЗАЦІЯ

Ситуація, яка склалася з інформатизацією державних органів у нашій країні, не позбавлена парадоксальності. З одного боку, комп’ютерів у їхніх офісах досить багато: сьогодні майже немає робочого місця, не обладнаного ним. З другого, використання РС держчиновниками нечасто виходить за рамки виготовлення гарних документів у Word, зрідка використовуються Інтернет і електронна пошта. Відтак за ефективністю державного управління наша країна катастрофічно відстає від розвинених країн, де надзвичайно активно використовуються технології електронного правління (e-goverment). Сказати, що причина такого відставання — відсутність стратегії розвитку інформаційних технологій у сфері державного управління, було б не зовсім правильно — стратегія у вигляді Національної програми інформатизації існує вже майже п’ять років. Назвати головною проблемою відсутність у держбюджеті коштів на розвиток інформаційних технологій також складно — приміром, поточного року загальний обсяг фінансування IT-проектів різних відомств становив понад 250 млн. гривень (сума, порівнянна з витратами на утримання адміністрації Президента). Проте це фінансування розкидане між бюджетами численних державних установ і спрямовується на не узгоджені між собою проекти — закупівлю техніки, створення локальних баз даних, веб-сайтів і т.п. При цьому відомчі IT-проекти, як правило, перебувають поза рамками Національної програми інформатизації, отож не потрапляють під дію закону України «Про Національну програму інформатизації» й не узгоджуються з уповноваженим на її координацію органом — Державним комітетом зв’язку й інформатизації. Результат такої ситуації — низька ефективність використання інформаційних технологій у державному управлінні на тлі широкого їх впровадження.

— Фінансування Національної програми інформатизації завжди здійснювалося за залишковим принципом, — розповідає Юрій Черепін, радник голови Держкомзв’язку з інформатизації. — Так, на цей рік на неї виділено 8 млн. гривень, на наступний заплановано лише 5,6. Водночас усі органи державної влади разом узяті на власні проекти в галузі інформатизації витрачають сотні мільйонів гривень на рік (нинішнього року бюджетом було передбачено 250,7 млн., на наступний поки що заплановано 219). Однак при цьому ні про яку єдність стандартів на техніку та програмне забезпечення не йдеться. Отож неможливе і створення в державі єдиного електронного простору, тієї ж таки «Електронної України». А потреба в цьому стає дедалі нагальнішою — вже сьогодні за ефективністю наші органи влади катастрофічно відстають від розвинених країн. Приміром, експериментально встановлено: час, потрібний для того, щоб усі місцеві органи влади почали виконувати термінове розпорядження Президента, дорівнює семи дням! Це при тому, що комп’ютерів в органах державного управління в принципі достатньо. Проте наяву — катастрофічна неефективність, безсистемність використання коштів, фактично виділених на інформатизацію: лише мала частина їх іде на системні проекти, а переважна — на масову закупівлю техніки, яку нерідко у держустановах не використовують і на десяту частку її можливостей.

Консультант Держкомзв’язку говорить не лише про «синдром друкарської машинки», під яким мається на увазі звичка використовувати складну й багатофункціональну техніку лише для виготовлення документів (навіть таким на своєму рівні ефективним інструментом для роботи з числовими даними, як Excel, у міністерських кабінетах послуговуються порівняно рідко). Дуже гостра, приміром, проблема «різношерстості» комп’ютерної техніки в держустановах, оскільки всі вони закуповують техніку незалежно, керуючись виключно власними міркуваннями. Навіть попри превалювання серед «держкомп’ютерів» платформи РС, є величезне розмаїття виробників материнських плат, відеокарт, жорстких дисків, модулів оперативної пам’яті й навіть процесорів (відомий казус, коли в середині дев’яностих держоргани Львівської області закупили для власних потреб з участю представників американської діаспори партію комп’ютерів Apple, які тоді не були сумісні з платформою РС, проте мали україномовну операційну систему). Кожному технареві зрозуміло: на такий парк неможливо без нюансів встановити єдине в рамках держорганів програмне забезпечення (ту ж таки типову систему електронного документообігу чи інформаційно-аналітичну систему). Окремо варто згадати про те, про що не люблять згадувати ані чиновники, ані, хоч як це дивно, Microsoft. Як-от: ПЗ виробництва останньої держоргани взагалі не закуповували, а використовують суто по-піратському. Програмне забезпечення для завдань державного управління — тема окремої розмови. Суперечку про те, чи треба для державних органів закуповувати ліцензійне ПЗ Microsoft , чи варто створюватися власне ПЗ на основі систем із відкритим кодом (Linux), ще не завершено. Обидва підходи мають свої плюси й мінуси. Знову парадокс — відстаючи в запровадженні єдиного ПЗ для «держкомп’ютерів», Україна здобуває невелику перевагу у вигляді можливості проаналізувати досвід інших країн (приміром Росії, де ПЗ з відкритим кодом належним чином використовується в державних структурах, функціонування яких стосується національної безпеки).

Держава намагається розв’язати цю проблему досить давно. Так, 1996 року створено Національне агентство з питань інформатизації (можна сказати, тоді й стартувала програма інформатизації). 1998-го ухвалено Закон України «Про концепцію національної програми інформатизації», а також постанову Кабінету міністрів про формування галузевих програм інформатизації. Відповідно до закону, Національна програма інформатизації містить у собі програми інформатизації центральних органів влади, галузеві програми інформатизації та регіональні програми інформатизації, що фінансуються за окремими статтями, а також створення нормативної бази інформатизації. Після прийняття цієї постанови в структуру обладміністрацій було введено відділи інформаційного й комп’ютерного забезпечення. Сьогодні, як правило, у них працюють дві-три особи, котрі роблять усе: від обслуговування кінцевих користувачів до ремонту техніки, її установки, підтримання в робочому стані локальної мережі й Інтернету. У районних адміністраціях немає й таких відділів. При цьому інформатизація обладміністрацій фінансується за рахунок регіональних програм інформатизації, а підрозділів міністерств і відомств — у рамках галузевих програм. Це також призводить до збільшення розмаїття використовуваної техніки та ПЗ.

— Для створення єдиного інформаційного простору державного управління має бути досягнута уніфікація подання інформації в органах державної влади, — каже Юрій Черепін. — При цьому повинен використовуватися єдиний інформаційний інтерфейс, для якого, своєю чергою, мають бути розроблені типові програмні продукти та їх настройки для всіх органів державного управління. Це буде набагато дешевше, ніж якщо кожен орган розроблятиме свої програмні рішення. Для можливості установки такого єдиного програмного продукту необхідна уніфікація вимог до апаратної частини. Сьогодні в Україні 27 регіонів, 490 районів, 450 міст обласного підпорядкування, 11 тисяч місцевих рад. Якщо кожен район витратить за рік на розробку власної інформаційної системи бодай тисячу гривень, у сумі це дорівнюватиме 4,9 млн. За ці гроші можна було б розробити і встановити в усіх цих районах набагато функціональнішу систему. Коли замість того, що кожен закуповуватиме техніку й розроблятиме ПЗ на власний розсуд і за власні кошти, здійснюватиметься централізована його розробка, — вдасться істотно зекономити. Природно, це ПЗ має бути масштабоване і гнучко перенастроюване для забезпечення функцій кожного окремо взятого держоргану. Відділи інформатизації обласних адміністрацій слід реорганізувати в управління, зобов’язані займатися не проблемами користувачів, а створенням та експлуатацією інформаційно-аналітичних центрів обладміністрацій. У штаті цих центрів повинні бути не лише програмісти й інженери, а й аналітики. Інформаційно-аналітичні центри мають бути оснащені не просто базами даних, а базами знань. Крім того, в обладміністраціях слід створити ситуаційні центри, також обладнані системами моніторингу. Діяльність інформаційно-аналітичного центру поділяється на дві складові: власне інформаційна й аналітична. Інформаційна передбачає збирання формалізованої інформації, а також її попереднє опрацювання (інтеграцію, агрегацію). Аналітична складова — підготовку звітів, необхідних для ухвалення рішень. Згадане вище Агентство з питань інформатизації якраз і займалося докладною розробкою проекту такої СІАЗ — системи інформаційно-аналітичного забезпечення органу держвлади. Централізована розробка такого проекту оцінюється у 8—10 мільйонів гривень. А коли кожен орган розроблятиме таку систему окремо, то муситиме витратити на неї не менше 1,5 мільйона гривень у найпростішому варіанті (помножте цю цифру на кількість органів держвлади).

Для вирішення всіх цих питань потрібно докорінно перебудувати фактичний порядок формування програми інформатизації. Раніше всі міністерства й відомства подавали заявки в агентство, обчислювалася потреба в 200—300 млн. гривень. А реально виділялося 5—8 мільйонів гривень. Агентство опинялося в наперед негарному становищі, бо не виконувало своїх функцій. Тоді міністерства й відомства «вручну» вибивали в Кабміні та ВР необхідні їм суми. Так, нинішнього року в бюджеті Національної програми інформатизації закладено 8 мільйонів гривень, тоді як у бюджетах органів держвлади — по 10, 12, 15 і навіть 54 млн. гривень за статтями «інформатизація, створення інформаційно-аналітичних систем» тощо. Через такий порядок виділення коштів на інформатизацію в Україні є значна внутрішня цифрова нерівність як між регіонами, так і між галузями. Так, Київ, Дніпропетровськ, Харків, Донецьк, Львів, Одеса комп’ютеризовані непогано, мають високий рівень підключення до Інтернету. Водночас Закарпаття, Прикарпаття, Кіровоград, Полтава комп’ютеризовані порівняно слабко, і в цих регіонах не виділяється на це грошей. Проблему можна розв’язати лише централізованим виділенням коштів, дотуванням. Аналогічно й за галузями (навіть якщо порівнювати галузеві відділи в одній окремо взятій обладміністрації): фінанси, податківці, транспортники комп’ютеризовані непогано, тоді як медичні, освітні, культурні відділи — майже ні.

Сьогодні, на думку керівництва ДКС, ситуація, коли відомчі інтереси в галузі інформатизації домінують над загальнодержавними, вже неприпустима. Керівники галузі дедалі частіше говорять про консолідацію в рамках Державної програми інформатизації коштів, які виділяються всіма органами державного управління й іншими держструктурами на закупівлю комп’ютерної техніки та програмне забезпечення. Крім розв’язання проблем стандартизації й сумісності техніки та ПЗ, це дозволило б виділити кошти на реалізацію необхідних у масштабах держави проектів, таких як «електронний уряд» (система інформаційного забезпечення органів влади), єдина система електронного документообігу, створення спеціальних ситуаційних центрів. За деякими даними, у Держкомзв’язку зараз готується пакет документів, серед яких постанови уряду й зміни до Закону України «Про Нацпрограму інформатизації». Вони мають передбачати конкретні механізми формування бюджету програми — зокрема заборону Мінфіну розглядати бюджетні запити держорганів без узгодження з Держкомзв’язку й заборону органам держвлади використовувати кошти держбюджету для оплати робіт у рамках власних IT-проектів без аналогічного узгодження. При цьому коштами на такі проекти продовжують розпоряджатися самі держоргани, а не Держкомзв’язку. Останній проводить лише експертну оцінку проектів на відповідність загальній стратегії інформатизації країни. Держкомзв’язку повинен одержати право, приміром, об’єднувати проекти, які дублюють один одного, контролювати умови тендерів на закупівлю техніки з метою забезпечення однаковості техніки тощо. Якщо ж згаданий пакет змін буде ухвалено, в державі з’явиться новий, дійовий механізм реалізації стратегії інформатизації, тобто в програми з’явиться конкретний господар.