Старт податкової реформи: адміністрування, процедури, відповідальність

Диявол - у деталях. Істинність цього добряче зужитого жарту стане очевидною для тих, хто більш-менш глибоко зануриться в загальну частину Податкового кодексу України, що регулює адміністрування податків, податкові процедури та податкову відповідальність. Однак цю саму істину з легкістю може знівелювати реформаторське завзяття когось із тих, хто взявся будувати новий справедливий український податковий світ. Той очевидний факт, що податковий процес в Україні не такий уже й поганий, ретельно ховається на дні свідомості "реформатора", який прагне стати батьком нехай і не до кінця опрацьованих, але обов'язково глобальних змін чинної системи оподаткування.

Реформаторська екзотика

Різноманітні "трійки", податкові компроміси, "альтернативні способи вирішення податкових спорів" та інша екзотика, якою прагнуть збагатити вітчизняне податкове право ентузіасти реформи, стала ознакою реформаторського руху, який розгорнувся широким, хоча й не єдиним фронтом на полях постмайданівських баталій.

Разом з тим очевидно, що в таких підходах більше бажання одних реформаторів бути не схожими на інших, ніж наміру вирішити нинішні проблеми податкового процесу. Якби ті ж таки реформатори уважно ознайомилися з правовим матеріалом, який вони пропонують випалити розпеченим залізом з існуючої податковоправової матерії, вони достеменно встановили б, що матеріал насправді не такий уже й поганий. Його недоліками (якщо не брати до уваги інституту фінансової відповідальності) є лише окремі ляпи, недоробки й прогалини в законі, що потребують точкового доопрацювання. А ще - особливості податкової політики нашої держави, яка досі спрямована не на чітке, мотивоване законом і ним же обґрунтоване правозастосування, а на стягнення коштів у держбюджет за будь-яку ціну, у тому числі й ціною зловживання своїми повноваженнями.

Однак саме з доопрацювання загальної частини ПК треба розпочинати системну роботу над удосконаленням податкової системи держави. Це має стати першим кроком реформи, у результаті якого ми повинні отримати ефективний і працездатний механізм реалізації її економічної частини. Дієвість інститутів загальної частини ПК, їхня ефективність є запорукою успіху другого етапу податкової реформи - податкового стимулювання економіки змінами податкових ставок і коригуванням економічної складової податкової реформи.

Отже, у чому ж має полягати реформа загальної частини ПК? На нашу думку, вести тут мову про реформу як таку недоречно. Маємо говорити про два основні напрями: (1) системну роботу над помилками і (2) зміну основ податкової політики держави.

Робота над помилками...

…полягає в усуненні цілої низки протиріч чинного законодавства в загальній частині ПК, впровадженні електронних технологій у вже чинні правові механізми, а також системному доопрацюванні деяких однорідних груп норм. Отже, по черзі.

Електронне адміністрування. Про нього багато говорять реформатори, не опускаючись до рівня конкретних норм. Обмежені обсягом даного матеріалу, ми також змушені лише позначити основні напрями впровадження електронних технологій. На нашу думку, для вдосконалення механізмів адміністрування необхідно:

- запровадити цілу низку електронних реєстрів (реєстр податкових консультацій, реєстр податкових запитів, реєстр податкових повідомлень-рішень), відкритих у вільному доступі. Адміністрування реєстрів покласти не на фіскальну службу, а на Мін'юст, благо в нього є вже аналогічний досвід у неподатковій сфері;

- передбачити можливість реєстрації платника податків у всіх існуючих електронних податкових реєстрах, максимально усунувши людський фактор з процедури реєстрації та зняття з реєстрації. Запровадити принцип реєстрації з "мовчазної згоди" фіскальної служби в разі відсутності відповіді на заяву про реєстрацію у встановлений термін;

- удосконалити особистий кабінет платника податків, перетворивши його на універсальний канал спілкування платника податків з фіскальною службою та здійснення ним податкових процедур (наприклад повернення надміру перерахованих сум податків, залік у рахунок сплати інших податків, подача декларацій і навіть сплата податків за допомогою платіжних систем). Платник податків через свій особистий кабінет повинен мати доступ до всієї зібраної в податківців інформації про нього як суб'єкта податкових правовідносин (за винятком інформації, що охороняється таємницею слідства);

- стимулювати розвиток електронних, передусім недержавних, платформ консультування (роз'яснення) в галузі податкового правозастосування, інтегрувати такі платформи з електронними системами в роботу самої фіскальної служби;

- зробити доступною для громадськості інформацію про ступінь "ризиковості" платників податків, а також про сплачені державними чиновниками і юридичними особами податки.

Удосконалення потребує також процедура оскарження податкових повідомлень-рішень (ППР) і дій фіскалів. Це стосується як адміністративного, так і судового оскарження. У частині адміністративного оскарження ППР необхідно доопрацювати ст. 55, 56, 58, 86 ПК, зокрема передбачивши вимоги до форми ППР (наявність вступної, мотивувальної та резолютивної частин аналогічно до рішень судів), увівши у процедуру адміністративного оскарження Мінфін (як другу інстанцію). Однак ми не повинні переоцінювати значення процедури адміністративного оскарження, бо при розгляді скарг платників податків між ними та органами виконавчої влади, покликаними забезпечити надходження коштів у держбюджет, очевидний конфлікт інтересів, і ніколи процедура адміністративного оскарження не зможе замінити собою судового захисту порушених прав платника податків. Саме тому мусимо більше сконцентруватися на роботі над процедурами судового оскарження.

Тут є кілька принципових моментів. По-перше, необхідно якнайшвидше прибрати невиправданий бар'єр судового збору в розмірі 1,5% від суми ППР за оскарження його в суді. Іноді платник податків просто не може дозволити собі розкіш судового оскарження, а ситуація, коли судовий збір є перешкодою для судового захисту прав, неприйнятна. Це настільки очевидно, що посилатися в цьому зв'язку на багату практику Європейського суду з прав людини недоречно. Крім того, необхідно, нарешті, усунути в ст. 56 ПК колізію щодо строку давності судового оскарження (місяць чи три роки?) на користь зменшення строку до одного місяця з моменту завершення процедури адміністративного оскарження. Надто розтягнуті строки давності при оскарженні податкових повідомлень-рішень завдають шкоди стабільності податкових правовідносин і часто використовуються платниками податків для зловживання правом.

З іншого боку, на користь платника податків слід вирішити питання про дискрецію податкових органів у податкових правовідносинах, звівши її до мінімуму, даючи тим самим суду можливість прямо вказувати податковому органу дії, які необхідно вчинити для захисту прав і законних інтересів платників податків. Також розширенню підлягає перелік правовідносин, у рамках яких платник податків може звернутися до суду, щоб захистити свої права. До таких, поза сумнівом, слід віднести право платника податків вимагати вилучення (спростування) недостовірної інформації, яка міститься в базах даних фіскальної служби (у тому числі про ступінь його ризиковості). Досі платник податків такого права позбавлений. Цікавою, на нашу думку, є ідея про надання платнику податків права оскаржити податкові консультації на підставі відсутності в них відповіді на поставлене платником податків запитання. Над її реалізацією слід попрацювати, але таке нововведення досить серйозно дисциплінує податківців, тим паче якщо передбачити відповідальність посадових осіб за формальні відписки.

Удосконалення потребують і розділи 7, 8 ПК у частині організації податкового контролю. Очевидно, що закон має давати вичерпний перелік підстав для направлення фіскалами запитів платнику податків про надання інформації, а також унеможливлювати повторний запит щодо надання одних і тих самих документів. Розширенню підлягають також підстави для проведення електронних перевірок, які мають стати одним з основних інструментів податкового контролю. Крім того, підстави для проведення виїзних і фактичних перевірок давно вже треба впорядкувати, звузивши їх перелік та усунувши дублювання. Також необхідно надати реальне право платнику податків на оскарження наказу про документальну перевірку за спрощеною судовою процедурою. Причому на час оскарження наказу перевірка має бути припинена.

У частині процедур стягнення заборгованості платника податків необхідно воскресити деякі мертвонароджені норми (наприклад про звернення стягнення на дебіторську заборгованість платника податків), а також спростити процедури стягнення неоскарженого податкового боргу, скасувавши очевидно зайвий судовий контроль, що його використовує платник податків, часто зловживаючи своїми правами. Ми повинні зняти будь-які процесуальні перешкоди на шляху звернення стягнення незаперечного податкового боргу на майно платника податків.

Немає потреби в рамках цього матеріалу перелічувати всі помилки загальної частини ПК, над якими варто провести роботу. Їх достатньо. Однак навіть уся їх сукупність не дає нам можливості казати про те, що ми робимо, як про реформу податкового адміністрування, скелет якого нині є цілком прийнятним для функціонування. Цього не можна сказати про фінансову відповідальність за податкові правопорушення. Розділи 11, 12 ПК потребують системної зміни підходів у правовому регулюванні.

Безвинно порушник

Експерти втомилися вже кричати про неприйнятність існування у ХХІ ст. в європейській державі відповідальності за вчинення податкових правопорушень безвинно, або, іншими словами, усіченого складу податкового правопорушення. Цього немає навіть у Росії і Казахстані! Однак ми уперто відмовляємося здати один з останніх бастіонів доктрини радянського фінансового права. Винуватість, як обов'язковий елемент складу податкового правопорушення, спричинить необхідність внесення цілої низки податкових норм, не відомих досі податковому праву (обставини, що обтяжують/пом'якшують/виключають відповідальність, форми винуватості тощо). Винуватість також спричинить можливість розширення дискреції податкового органу при визначенні міри відповідальності, а отже - й можливість передбачити вилки податкових санкцій (від і до) за прикладом санкцій за адміністративні правопорушення. Таке нововведення істотно ускладнить роботу податковим органам, оскільки тягар доведення винуватості правопорушника ляже на них, однак у цьому випадку надто переживати не варто. Адже один істотний елемент складу податкового правопорушення принципово змінить парадигму юридичної відповідальності за податкові правопорушення, зробивши податкові відносини справедливішими.

Частиною роботи з удосконалення інституту податкової відповідальності є і питання відповідальності держави за податкові правопорушення. У нас не викликає сумнівів те, що держава повинна не тільки від платника податків вимагати виконання зобов'язань, а й відповідати взаємністю. Причому, як у першому, так і в другому випадку виконання зобов'язання має забезпечуватися фінансовою відповідальністю. Поки в ПК є тільки один склад податкового правопорушення, де суб'єктом є держава. Держава відсутня навіть у переліку суб'єктів правопорушення (ст. 110 ПК). Водночас очевидно, що вона сама зацікавлена в тому, щоб передбачити для себе в особі фіскальних органів та їхніх посадових осіб відповідальність за порушення прав платників податків. Адже це послужить усуненню кричущо невмотивованого дисбалансу у правовому становищі сторін відносин і простимулює платника податків до роботи у правовому, білому полі, що у свою чергу в сукупності з іншими нововведеннями приведе до збільшення відрахувань у держбюджет.

Ми вже неодноразово говорили про необхідність реформування системи держуправління податковими відносинами. Воно полягає в якісному поетапному, без різких рухів, відновленні кадрового складу податкової служби за рахунок залучення до роботи в податковому відомстві молоді. Ми категорично проти різкого скорочення апарату ДФС, ліквідації її органів на місцях, але, поза будь-яким сумнівом, скасуванню підлягає податкова міліція (яка з моменту її створення працює виключно на себе), з передачею повноважень розслідувати кримінальні провадження щодо податкових злочинів у ведення МВС. Необхідно діяльно, а не на словах, змістити акценти з фіскальної на сервісну роль податкової служби. І нехай це прозвучить крамольно, але факти свідчать, що здобутки попередньої влади в цьому значно вагоміші, ніж нинішньої.

У цьому контексті найбільше значення має зміна податкової політики держави. Так, суть роботи податківців - у забезпеченні максимальних податкових надходжень у держбюджет. Їхній конфлікт із платником податків природний. Він присутній і має бути присутнім в основі податкових відносин. Питання у відчутті міри. У тому, де керівництво податкового відомства проводить межу, якої чиновник не може переступати задля наповнення скарбниці. За бажання цю межу легко встановити - це закон. А якщо він недосконалий, має прогалини, у силу того ж таки закону він тлумачиться на користь платника податків. Тому поширену практику зловживання податківцями своїми правами (як, наприклад, останній трюк - тлумачення ДФС візитівок як додаткового блага для платника податків, з якого слід стягувати податок) маємо викорінити як таку, не залишивши навіть натяку на неї. Понад те, ми пішли б далі, запровадивши спеціальні санкції за умисне використання податковими чиновниками своїх прав на шкоду інтересам платника податків (поліцейську шикану). Тільки так, наполегливою і тривалою роботою ми зможемо забезпечити довіру і повагу платників податків до податкової служби.

Бог - в ідеях

Зазначені заходи щодо вдосконалення податкової системи не ставлять крапки в роботі над ним. Це лише перший етап, перший крок реформування, з якого маємо починати. Удосконалювати адміністрування необхідно й на наступних етапах реформи (поширення РРО, непрямі методи податкового контролю тощо). Але без забезпечення якісної юридичної основи подальше вдосконалення неможливе. Кропітка робота з дрібницями, з комами загальної частини ПК не терпить піару, суєти і має здійснюватися фаховими юристами, а не демагогами-активістами, які знайшли себе в постмайданний період біля корита податкової реформи.

У старого прислів'я про диявола в деталях є менш відоме продовження - Бог - в ідеях. Уточнюючи народну мудрість, зазначимо, що Бог - в ідеях, не спотворених деталями, в ідеях, чітко й грамотно продуманих і реалізованих до дрібниць. Такі ідеї здатні переконати, повести за собою, змінити людину й суспільство. Саме такою є ідея створення якісного, дієвого, ефективного податкового адміністрування, приведення статусу платника податків у відповідність загальноєвропейським нормам. Втілення цієї ідеї не терпить зволікання. Її необхідно реалізовувати вже зараз, детально обговорюючи і доопрацьовуючи у професійному колі. І саме робота над удосконаленням податкового адміністрування має задати тон і стиль подальшому податковому реформуванню, поставивши хрест на використанні податкових відносин як піар-майданчика для людей настільки ж безвідповідальних, наскільки й далеких від розуміння проблем оподаткування.