Формування підслідності Служби фінансових розслідувань — альфа і омега реформи

Ми не можемо стверджувати, що помилка законодавця, який де-юре позбавив Податкову міліцію (ПМ) повноважень від початку 2017 р., є плодом загальної ненависті до цього підрозділу Державної фіскальної служби (ДФС). Мова може йти лише про черговий ляп законодавчого органу, велика кількість яких протягом останнього періоду свідчить про системну декваліфікацію державного апарата внаслідок завершення процесу вимивання з нього добротної професійної бюрократії. Цей ляп не перший та, боюся, не останній.

Очевидно, що держава розучилася писати нормативні акти й навіть не ставить перед собою завдання колись повернути собі ці навички. Однак те захоплення, з яким усі адепти церкви податкової реформи відреагували на помилку (яка, до речі, не відразу й відкрилася), свідчить про безсумнівну, безапеляційну, спопеляючу ненависть до податкової міліції, яка об'єднує все або майже все українське суспільство. Ненависті, що виховувалася роками, треба сказати, не без зусиль самого об'єкта ненависті, який примудрився демонізувати себе в очах суспільства, персоніфікувавши в собі всі найгірші якості минулої та нинішньої влади.

Під прапорами ненависті

Дивно, наскільки об'єднуючим почуттям може бути ненависть. Ненавидіти разом набагато простіше, ніж любити. Любов індивідуальна, вона породжує права суб'єкта на об'єкт любові, а отже і бажання захистити свою любов від інших, ревнощі, що роз'єднують люблячих. Натомість ненависть об'єднує групу осіб як ціле, даючи людям можливість усвідомити свою єдність не в конструктивному пошуку спільних рис та інтересів, а в протиставленні себе об'єкту своєї ненависті. Адже заперечуючи щось, ми затверджуємо себе як протилежне тому, що ми заперечуємо, усвідомлюємо себе як суще, живе, сповнене смислу.

Крім того, любов має цілу гаму півтонів - від любовного захоплення до високого ступеня поваги, що вимагає постійного звірення координат, а ненависть проста та однозначна, вона не вимагає пояснень і самоаналізу. І, зрештою, ненависть - деструктивне почуття. Нею знищують, а не творять. В ім'я ненависті не треба жертвувати собою. У ній немає творчої сили любові, відсутній Божий дар самопожертви. Саме тому будь-яку владу, будь-який інститут легше знищити, ніж реформувати, легше підірвати, ніж відтворити. Відсутність потреби жертвувати сама по собі робить ненависть, на відміну від любові, доступною для всіх без винятку, дозволяє зібрати під прапори ненависті до чогось набагато більше людей, ніж під прапори любові.

Мабуть, твердження, що будь-який державний інститут слід ваяти любов'ю, - суть така сама ілюзія, як і віра в можливість побудувати його на ненависті. Понад те, намагатися переробити або якось змінити світ, керуючись тільки відчуттям (тим паче почуттям ненависті), у ХХІ ст. є не просто оманою - дикістю. Для створення не має значення чого - від собачої будки до держави - необхідні працьовитість і здоровий глузд, чого так часто бракує сьогодні нашому хворому сучасному суспільству. Потрібен розум, який змушує затуманену почуттями свідомість за тінями, що їх відкидають речі на стінах печери, побачити їхній істинний сенс, прийняти правильне рішення, втілити його в життя.

Ненависть до ПМ виявилася настільки сильною, що не давала можливості нікому з діяльних учасників політичного процесу не тільки нав'язати іншим, а й скільки-небудь чітко сформулювати своє бачення "життя після смерті" ПМ, тобто структури, підпорядкованості, функцій, повноважень і підслідності злочинів органу, який має бути створено замість ПМ. Суперечок не було тільки щодо по-більшовицьки невідкладної необхідності ліквідації ПМ.

Однак через те, що мужики стали багато й безладно хреститися (якщо не брати до уваги кілька несуттєвих і провальних законопроектів, розроблених раніше) тільки після того, як гримнув грім податкових змін 2017-го, у владної команди донині нема єдиного концепту нового відомства. Назвемо цей новий орган умовно - Служба фінансових розслідувань (СФР). Хоч у систему центральних органів виконавчої влади орган скоріше вписався б під назвою "інспекція".

Отже, СФР - якою їй бути?

Для відповіді на це запитання передусім треба розібратися з мотивами тих, хто реально впливає на ухвалення рішення щодо майбутнього органу. За всіх часів фінанси в більшості випадків, якщо не завжди, стоять за тими або іншими політичними процесами, будучи чи то мотивом, чи то засобом політичної боротьби. Мати в своїй скарбничці інструмент контролю над фінансами в країні - значить мати засіб контролю над усім, що в ній відбувається. Тому ставки в боротьбі за СФР дуже високі.

Основними важковаговиками, які вже заявили свої претензії на координацію СФР, є міністр фінансів (у веденні якого нині перебуває ПМ як структурна частина Державної фіскальної служби), і міністр внутрішніх справ, який претендує на кураторство СФР через правоохоронну функцію служби, властиву Національній поліції. Імовірним учасником протистояння є міністр юстиції. Звучить також концепція про створення СФР із незалежним статусом за прикладом Національного антикорупційного бюро або Державного бюро розслідування. У останньому випадку СФР пропонується надати особливого статусу, вивівши її фактично або юридично з системи органів виконавчої влади, і віднести, таким чином, повністю до сфери впливу президента.

Зазначимо, що учасники дискусій відкинули близьку нам ідею щодо відмови від створення нового правоохоронного органу як такого з передачею функцій ПМ Національній поліції, яка має достатній організаційний ресурс для розслідування фінансових злочинів, із одночасним посиленням Національної поліції необхідними кваліфікованими кадрами. Однак у такому випадку стає неможливою висока концентрація владних повноважень у фінансовій сфері в одному новоствореному органі, чим нівелюється головний приз у змаганні за надефективний інструмент політичної боротьби. Крім того, на підтримку створення СФР звучить популярна, хоча й утопічна ідея про формування нового органу за рахунок нових, кристально чистих кадрів, не пов'язаних раніше з наскрізь корумпованим і прогнилим держапаратом. Можливо, симпатики цієї ідеї і знають місця, де зберігалися такі кадри, поки вся інша країна з'їдалася гідрою корупції. Однак, судячи з нещодавніх експериментів з НАБУ, мазані ці кадри (більшою чи меншою мірою) одним миром із іншими.

Так чи інакше, СФР являє собою ласий інструмент політичної боротьби для будь-якої політичної сили. А тому зміст повноважень органу в різних концепціях його майбутнього обумовлюється бажанням того чи іншого політичного важковаговика вписати орган у ту частину державного апарату, на яку поширюється його вплив. Таким чином, одним із основних чинників впливу на зміст повноважень нового державного органу з необхідністю стане українська політична традиція підганяти задачку під відповідь.

Поки що своє бачення СФР презентував тільки міністр фінансів. Відповідно до його бачення, СФР має системно протидіяти найбільш складним "економічним злочинам". Проблема полягає в тому, що категорія "економічні злочини" не визначена у законодавстві й тлумачиться настільки широко, наскільки широко може бути витлумачено всеосяжне поняття економіки. Сюди можуть бути включені всі діяння, які прямо або опосередковано порушують права власності в найширшому її розумінні, що практикується Європейським судом з прав людини.

За чутками, МВС у традиціях кращих майстрів айкідо зловило Мінфін на зустрічному русі, використовуючи силу противника проти нього ж самого, і запропонувало включити в підслідність нового органу все, що прямо чи опосередковано стосується прав громадян, держави або місцевих громад (розпочинаючи від права на освіту та закінчуючи правом на безпечне довкілля). Такий метод придушення ініціативи Мінфіну в осягненні неосяжного покликаний не тільки показати неспроможність мінфінівської концепції, а й обґрунтувати необхідність віднесення нового органу, який розслідує найбільш складні "економічні злочини", до зони відповідальності МВС.

Де починаються та закінчуються фінансові відносини

Насправді, очевидно, що обидва підходи до формування СФР невірні. На нашу думку, якщо вже йдеться про створення нового правоохоронного органу, покликаного розслідувати злочини зі специфічною об'єктивною стороною - злочинами в сфері фінансів, то компетенція зазначеного органу має починатись і закінчуватися там, де починаються й закінчуються фінансові відносини.

Виходячи з цієї логіки, всупереч загальноприйнятій політичній практиці, компетенцію СФР необхідно виписувати не під того чи іншого куратора, а виходячи з сутності фінансових і тільки фінансових відносин. Які відносини є фінансовими, нескладно довідатися, відкривши будь-який підручник з фінансового права. Це публічні відносини влада–підпорядкування, одним із суб'єктів яких є держава або вповноважений нею суб'єкт у сфері акумулювання, розподілу коштів чи використання централізованих і децентралізованих фондів. Фінансові правовідносини, що поєднують відносини в сфері оподаткування, бюджету, банківського регулювання, державного боргу та деякі інші, пов'язані одним предметом, публічними цілями правового регулювання та унікальним методом правового регулювання. Вони взаємозалежні між собою, вимагають єдиних підходів як до регулювання, так і до формування тактики слідчих дій.

Також розслідування злочинів, відібраних за критерієм об'єкта зазіхання - фінансових відносин, дозволить чітко сформулювати кваліфікаційні вимоги до персоналу СФР, зібрати професійну, підготовлену заздалегідь команду за вже відомими вимогами, чим уникнути помилок, викликаних некомпетентністю. Це чесний, абсолютно логічний та обґрунтований критерій формування підслідності, який дозволяє уникнути будь-яких кривотлумачень щодо політичного підґрунтя формування СФР.

За даним критерієм, СФР має здійснювати слідство в податкових злочинах (ст. 204, 212, 212-1, 216 ККУ), злочинах у бюджетній сфері (ст. 210, 211 ККУ), злочинах у банківській сфері (ст. 199, 200,
218-1, 220-1, 220-2, 222, 231, 232 ККУ). Очевидно, що до суспільних відносин, регульованих фінансовим правом, належать відносини в сфері протидії легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом (ст. 209,
210 ККУ), правового регулювання азартного бізнесу як одного з методів фінансової діяльності держави (ст. 203-2 ККУ). Крім того, доцільно, на нашу думку, було б віднести до підслідності СФР злочини, що зазіхають на суспільні відносини в інших сферах, які частково регулюються фінансовим правом. Йдеться про регулювання обігу цінних паперів (ст. 222-1, 223-1, 223-2, 224, 232-1,
232-2 ККУ) та порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації та агітації всеукраїнського референдуму (ст. 159-1 ККУ).

За критерієм об'єкта складу злочину, до підслідності СФР не мають бути віднесені запропоновані Мінфіном наступні склади злочинів: шахрайство (ст. 190 ККУ), заподіяння шкоди внаслідок обману чи зловживання довірою (ст. 192), незаконна приватизація (ст. 233), доведення до банкрутства (ст. 219), протидія законній господарській діяльності (ст. 206) і тим паче розтрата (с. 191 ККУ). Ці злочини, хоч і можуть порушувати фінансові відносини, які захищаються законом, є загальними й можуть відбуватися і в інших сферах життєдіяльності суспільства. На цих самих підставах СФР не може здійснювати слідчі дії щодо інших складів злочинів, щедро зібраних у братську могилу пропозицій представників МВС.

Водночас фіктивне підприємництво, підробка, створення злочинної організації, так само як і службові злочини, можуть належати до підслідності СФР тільки в тому випадку, якщо злочин скоєно в сукупності зі злочинами, передбаченими складами, віднесеними до основної підслідності.

Категорично не можна погодитися з пропозиціями Мінфіну щодо внесення окремих кваліфікованих складів злочинів до підслідності СФР за принципом підвищеного ступеня суспільної небезпеки. Річ у тім, що ступінь суспільної небезпеки (заподіяну шкоду) часом дуже складно встановити в момент порушення кримінального провадження. Це призведе до плутанини та спорів щодо підслідності, що неприпустимо. До підслідності нового органу злочини треба відносити повністю, включаючи всі склади, передбачені відповідними частинами КК.

Проблема підслідності - лише одна проблема організації роботи СФР. Виникають запитання щодо внутрішньої структури СФР, її органів на місцях, статусу детективів (на нашу думку, тут має йтися саме про систему роботи детективів), оперативно-розшукової діяльності тощо. Однак проблема підслідності - сенсу діяльності СФР - альфа та омега реформи. Усі інші питання - похідні від неї. І тому так важливо на самому початку знайти правильну точку опори, без чого неможливо сконструювати механізм, який чітко та налагоджено працюватиме.

Зазначений підхід рівною мірою дозволяє віднести новостворену СФР, не деформуючи логіку реформи, до політичного арсеналу і МВС, і Мінфіну, і президента, і навіть Мін'юсту. Орган виходить (за винятком окремих організаційних моментів) самодостатнім, із абсолютно зрозумілими та чіткими завданнями та функціями. Можливо, саме цей факт дозволить наповнити процес перетягування ковдри повноважень юридичним і логічним сенсом, ставши першим кроком на шляху насущного системного реформування інституту відповідальності за фінансові правопорушення. Можливо, саме такий зрозумілий і простий підхід до визначення повноважень СФР дозволить перервати хибну традицію суспільної ненависті до органів кримінального переслідування в фінансовій сфері, нарешті поступившися місцем здоровому глузду та тверезому, шанобливому підходу до його діяльності.

P.S. Уже після верстки стало відомо, що Мінфін скорегував свою позицію щодо концепції СФР. Міністерство пропонує залишити в підслідності тільки злочини у фінансовій сфері з публічним елементом.