Армія та «оборонка»: вічне сирітство

Цього тижня Верховна Рада України прийняла цікавий Закон - «Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі». Нормативно-правовий акт покликаний ґрунтовно змінити наявну півтора десятиліття систему управління «оборонкою», перенісши менеджерський центр ваги у створюваний держконцерн «Укроборонпром». Хоча нинішня форма організації життєдіяльності українських оборонних підприємств може називатися системою з великою натяжкою і постійно викликає шквали критики з боку експертів, до формованої вертикалі, на подив фахівців, запитань не менше. Досить цікаво, що робота команди, яка просувала цей далеко не однозначний нормативно-правовий акт, попри висловлені фахівцями зауваження, нагадувала рух котка, що укочує асфальт. Багато спостерігачів сприйняли це як певний симптом…

Довга дорога до дюн

З одного боку, нинішня влада виявляє просто шокуючу забарливість у вирішенні проблем сектору безпеки. На тлі упевнених і швидких рішень в інших площинах це довго викликало здивування. Так, лише в липні 2010 року було створено комісію з питань ОПК при президенті України, яка почала активно готувати пропозиції щодо реформування управлінського механізму ОПК. Фор­мула, причому цілком відмінна від запропонованої розробниками, народилася тільки через півроку. Передново­річним указом президента був створений держконцерн «Укроборон­пром».

Вперше в Україні зважилися на безпрецедентний експеримент - законодавчо об’єднати виробників і продавців критичної продукції під одним дахом. Думка начебто хороша - централізувати управління, взяти під повний контроль фінансові потоки, поліпшити координацію при виконанні технологічно складних зовнішніх замовлень. І якщо у часи Леоніда Кучми і Віктора Ющенка «Укрспецекспорт» залишався «державою в державі», то Віктор Янукович вирішив перетворити його на неприступне місто-фортецю, що живе за окремими законами. Але саме тут і народжується головний перекіс - надто сильний акцент на розвиток збройового бізнесу, зі ставленням до ОПК як до вічної дійної корови. Торгівля зброєю - це для будь-якої держави питання великої політики та чималий престиж. Вона є ствердженням лідерства національних технологій і підтвердженням, що країна - не другорядний сировинний придаток. Але внесок у технологічний сектор дає сходи тільки через роки - у середньому технологічний цикл створення та виробництва нових озброєнь і військової техніки (ВВТ) становить від чотирьох до семи років, хоча «задоволення» при особливому нігілізмі держави може розтягнутися і на десятиліття. Як у випадку з Ан-70. Поки жодна влада в Україні, в тому числі нинішня, не виявила бажання вкладати ресурси в такі довгограючі проекти, як нові ВВТ. Відкриті з помпою та пафосом проекти - ракети «Сапсан» і «корвет», з приблизним циклом їхнього створення протягом доброго десятиліття, поки що до уваги не беремо. На них тупцювали і попередники, але до справи руки не дійшли. Тепер (на щастя) ці проекти не забула і нова влада. «Перед Україною стоїть завдання створити власний надсучасний ракетний комплекс «Сапсан», оскільки наявний «Іскандер» морально застарів», - заявив український президент на відкритті проекту. Нічого, що голова держави назвав застарілим найновіший російський комплекс, - це більше проблема його оточення. Запам’ятаємо іншу його фразу: «Я зроблю все, щоб ця програма фінансувалася на 100 відсотків».

Про досягнення ВТС говорити досі ще складно. Поки що во­ни майже повністю спираються на портфель замовлень 2009 ро­ку, тобто на контракти, укладені попередньою командою спец­експортерів. Безперечно, продаж 200 старих танків, закріплення і розширення позицій у Таїланді та В’єтнамі - це успіх, але далеко не того рівня.

Повернімося до реформи. Її в результаті затягнули настільки, що партнери почали сумніватися - з ким взагалі в Україні вести переговори на тему ВТС. Нещодавно трапився ще один цікавий казус. При всій декларованій успішності переговорів з РФ у сфері ВТС російська сторона вустами члена комітету Держдуми з оборони Михайла Ненашева дала тривожний сигнал: «На жаль, російська сторона не може визначити, хто є суб’єктом з української сторони в галузі ВТС». Це кричуще підсікання українській владі, тому що оголює неготовність, абсолютно не бойовий, а отже, ненормальний стан вертикалі в секторі. І невдоволення Росії, що, за словами того ж Ненашева, допомогла викрутитися з виру проблем при виконанні найбільшого, іракського, контракту, зрозуміле. Ще дивніша ситуація з деякими іншими іноземними партнерами. Так, бразильська сторона, що підписала якісь документи з Мінпромполітики України, була ошелешена неприємною необхідністю фактично наново «домовлятися» - вже з «Укроборон­промом». Як кажуть близькі до переговорного процесу особи, бразильці з розумінням ставляться до того, що правонаступність рішень є давньою проблемою України, але не настільки ж.

На тлі цієї повільності влади поява законопроекту, проходження ним у гранично короткі строки всіх погоджень і підготовка до форсованого прийняття закону викликали помітну настороженість у багатьох.

Підводні камені специфічної законотворчості

У новому законі суб’єктами управління ОПК визначено Кабмін і «Укроборонпром». Вказується, що держконцерн визначатиме виробничі та інвестиційні плани, умови виробничих і науково-технічних зв’язків між учасниками, в тому числі для виконання завдань військово-технічного співробітництва (ВТС). Опустимо поки що все оповите туманом, - хто безпосередньо визначатиме завдання ВТС. Як­що політичний рівень контро­лю буде формальним (нинішня Міжвідомча комісія з питань ВТС і експортного контролю при президенті України витиснута із системи і вже давно не є політичним фільтром), то «Укроборон­пром» ставитиме завдання сам собі. І тоді не виключено, що бажання виробника-продавця зброї реалізувати якнайбільше зброї за рубежем може увійти в конфлікт із політичною доцільністю. Якщо із системи вироблення рішень усунуть МЗС, СБУ, СЗР, ГУР МОУ, департамент розробок і закупівель озброєння та військової техніки Міноборони, ДКА, застрахуватися від політичних помилок буде нелегко.

Інша, значно більша загроза - у формованій вертикалі, де чиннику ВТС відведено чільне місце (чому дивуватися, адже це реальні валютні потоки), а питання обороноздатності, розвитку національної армії, та й розвиток самої оборонної промисловості, опинилися за дужками законодавчих інтересів. У силу цього прийнятий закон не дозволить реалізовувати військово-технічну політику держави взагалі. І зовсім не тому, що «Укроборонпром», який формально об’єднав в одній особі Міністерство промислової політики України та «Укрспецекс­порт» з дочірніми підприємствами, не спроможний узяти на себе додатковий тягар відповідальності. А тому, що він формально посідає рівне положення у вертикалі влади. Зробити «Укр­оборон­пром» першим серед рівних - справа провальна. Щонай­менше, для завдань обороноздатності, що по суті й вище і ширше завдань збройового експорту. Як, приміром, «Укроборонпром» може вплинути на розвиток ракетного проекту «Сапсан», якщо основним виконавцем його є підприємства Державного космічного агентства? А взагалі, чи буде «Укроборонпром» зацікавлений у впливі на створення ракетного комплексу? Адже це витратне завдання, що абсолютно не стикується з експортом зброї. До сьогодні оборотних ресурсів «Укрспецекспорту» вистачало лише на відносно дрібні за фінансовими витратами проекти, як модернізація «Кольчуги» або створення високоточних засобів ураження. Навіть при нинішньому посиленні спецекспортерів зав­дання фінансування великих оборонних проектів для них буде нездійсненним.

Або інший приклад. Унікаль­не підприємство військового відомства - Конотопський авіаремонтний завод «Авіакон» у квітні цього року увійшов до складу «Укроборонпрому». Та крім численних зовнішніх контрактів це підприємство ще бере участь і в модернізації бойового вертольота Мі-24, до того ж разом з іноземною компанією. В якому напрямі діяльності цього підприємства буде більше зацікавлений «Укроборонпром»? А якщо завод буде перевантажений експортними замовленнями (для деяких ремонтних підприємств це зовсім не фантастика), то в яку чергу виконуватимуться замовлення Мі­ніс­терства оборони? І якщо військовому відомству в той самий час терміново знадобиться відремонтувати техніку на навчання або для миротворчого контингенту, задоволення чиїх інтересів виявиться першочерговим? Схоже, ці запитання риторичні.

На тлі суто адміністративного реформаторства кількість реальних науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт, виконуваних оборонними підприємствами для армії, скоротили до 32 при необхідних 157. В асоціації «Українські оборонні технології» підрахували: відкритих робіт у грошовому вимірі було майже на 4 млрд. грн. Тож, дивлячись на зміцнення «Укроборонпрому», тільки недосвідчений і наївний спостерігач може зв’язувати цю подію зі створенням передумов для експорту нової номенклатури оборонної продукції. Більше того, ще рік тому експерти ЦДАКР зафіксували такий рівень розпаду оборонної промисловості країни, що сам ОПК уже не підлягає відновленню. Національна академія наук України має намір провести інвентаризацію технологічної бази: подані заявки національних НДІ, КБ і підприємств у сумарному підрахунку являють собою досить сумне видовище порівняно навіть з можливостями десятилітньої давнини. Але й ці осередки Україна втратить, якщо відмовиться розвивати їх за рахунок збільшення держоборонзамовлення. Не випадково самі конструктори стверджують: за такого стану справ не варто втягуватися в прожекти, а все, на що може розраховувати сьогодні оборонна промисловість України, - удосконалення і розвиток технологій радянського періоду. До речі, феноменальний успіх ДержККБ «Луч» (високоточні засоби ураження), НВФ «Адрон» (засоби захисту літальних апаратів від високоточної зброї) або ХК «Укрспецтехника» (міліметрова радіолокація) з розвитку радянських технологій тільки підтверджує цю думку.

Як здається, однією з глобальних помилок нинішнього періоду стала спроба реформаторів приховано піднести ВТС у ранг завдання номер один. Без розв’язання проблеми розвитку національної армії та ОПК. Але навіть і тут далеко до налагодженої системи. Крім того, що відсутній політичний рівень прий­няття рішень, не сформовано ні систему інформаційного забезпечення ВТС, ні механізм дипломатичної підтримки цієї діяльності держави. Про такі питання, як структура аналітичного забезпечення ВТС, узагалі говорити не варто. Сьогодні ВТС країни - це спорадичні спроби і несистемні епізоди. Україна залишається єдиною державою в регіоні, яка так і не розпочала пере­озброєння армії. ЗСУ виживають «за Єжелем», суто ремонтними зусиллями. Україна залишається єдиною державою, присутньою на світовому ринку озброєнь, яка має оборонні підприємства, але не має національної виставки оборонних технологій, озброєнь і військової техніки. «Авіасвіт-XXI» - не рахується з двох причин. Це швидше пародія, ніж авіасалон. Ключовим показником є той факт, що на «Авіасвіт-XXI» не їдуть потенційні замовники. Єдиний вихід із ситуації, запропонований експертами, - передати виставкову функцію в приватні руки.

«Укроборонпром». Перший серед рівних?

Нагадаємо, прийнятий закон має забезпечити чіткість функціонування оборонної промисловості.

Початок було покладено фінансовою чіткістю. Ще до створення «Укроборонпрому» більшість контрактів місткістю понад 1 млн. дол. перейшли під виключний контроль головної торгуючої компанії. Можна припустити, що надалі директори підприємств, у тому числі промислових, погоджуватимуть з керівництвом держконцерну будь-які придбання - від покупки скріпок до верстатів. Значною мірою ця політика зумовила звільнення досвідчених менеджерів - від Олександра Шарапова (колишнього директора «Укроборон­сервісу») до Михайла Борисюка (колишнього генерального конструктора бронетанкобудування - керівника ХКБМ ім. Морозо­ва). Ще в 2010 році з’явилися дочірні підприємства «Укрспец­експорту», які замість колись двох десятків країн перейшли на дві-три...

З погляду концентрації ресурсів і фінансових потоків, створення «Укроборонпрому» - крок, можливо, виправданий. З погляду формування нових ланцюжків із заміною всіх ланок - несе істотні ризики. Відхід з компанії та дочірніх підприємств сильних фахівців (кадровий склад так званих контрактерів, тобто менеджерів, які забезпечують виконання контрактів, замінений більш як на 40%) неминуче веде до заміни таких важливих ланок, як посередники. А це категорія найтонша. Скажімо, відбір посередника щодо Алжиру тривав близько чотирьох років, і через фільтри пройшло більше десятка претендентів. А ситуація з посередниками щодо Іраку призвела до кількох змін директорів підприємства-контрактера і публічного скандалу.

Та це дрібниці порівняно з потенційною загрозою формування і виконання держоборонзамовлення через «Укроборон­пром». У директорів підприємств залишиться почесне право підписувати контракти з Міноборо­ни і почесне право їх виконувати. Фахівці впевнені, що централізація управління може максимально наблизитися до радянсь­кого часу, а роботи підприємствами можуть виконуватися в рамках договорів-доручень. «Об’єд­нання підприємств у держконцерн, який у свою чергу створений на базі зовнішньоторговельної компанії «Укрспецекспорт», і створення так званих кластерів на чолі з дочірніми торговими підприємствами компанії супере­чать самій суті оборонно-промис­лового комплексу України, для якого продаж зброї на експорт ніяк не може бути первинним завданням» - це думка голови асоціації «Українські оборонні технології» Володимира Грека.

Спостерігачі впевнені: не всі оборонні підприємства, які потрапили під «Укроборонпром», цікавлять як виробники оборонної продукції. Закон, зокрема, передбачає наділення «Укроборон­прому» правом визначати умови реструктуризації, санації підприємств. Якщо взяти до уваги той факт, що президент України одержав законодавче право призначати трьох членів наглядової ради держконцерну, то при розмито прописаних майнових положеннях закону керівництво «Укроборонпрому» стає його одно­особовим розпорядником.

Голова парламентського ко­мі­тету з питань національної безпеки та оборони Анатолій Гри­ценко у своїй оцінці блискавично прийнятого закону йде ще далі: «Закон позбавляє Кабмін важелів контролю за оборонно-промисловим комплексом. Це не­припустимо, адже йдеться про національну безпеку країни, ні більше ні менше. Як міг прем’єр Азаров підписати такий законопроект, і хто його змусив це зробити - перше запитання. Друге - закон грубо порушує Консти­туцію України, наділяючи президента повноваженнями з формування наглядової ради «Укр­оборон­прому». Як міг юрист ви­щої кваліфікації, міністр юстиції Олександр Лавринович поставити свій погоджувальний підпис? Він вже точно знає, що Консти­туція не дає такого права Януко­вичу! Безвідповідальність у розрахунку на безкарність? Третє запитання - як можна і хто надав право покладати на підприємст­во, яке має головною метою заробляти гроші, функції централь­ного органу виконавчої влади, по суті, визначати військово-техніч­ну політику, до того ж безконт­рольно розпоряджатися мільярд­ним майном? Судячи з того, як, порушуючи Консти­туцію та закони України, буквально проломили цей закон через Раду (без заслуховування думки комітету, не давши нікому можливості виступити ні «за», ні «проти»), на­прошується висновок: розроб­ників з «Укроборонпрому» та їхніх покровителів цікавить саме майно оборонних підприємств. А це тисячі гектарів дорогої землі в столиці та обласних центрах, тисячі будівель і споруд з інфраструктурою, в тому числі авіаційною та морською. Не здивуюся, якщо невдовзі верстати поріжуть на металобрухт, а на місці оборонних заводів почнуть рости офісні центри та готелі. Прези­дент має можливість не допустити цього, наклавши вето на антиконституційний закон. Побачимо, на чиєму боці Янукович, використає він право вето чи закриє очі на безвідповідальну аферу?»

Не визначає закон ні віхи, ні способи створення вертикально-інтегрованих оборонно-промислових структур. У ньому ніяк не прописане регулювання управління підприємствами, які не входять до держконцернe безпосередньо, але беруть участь у розробках і виробництві оборонної продукції. Як будуватимуться відносини з успішними приватними підприємствами, такими як ХК «АвтоКрАЗ», НВФ «Адрон», «Мар­кет-МАТС» або НВП «Аеро­техніка-МЛТ»? Тут надмірна суворість з видачею ліцензій на експорт може призвести до помітного подорожчання продукції і втрати конкурентоспроможності. Приміром, тільки-но ХК «АвтоКрАЗ» почне торгувати через посередника, 5-7% комісійних зроблять його менш привабливим на ринку, ніж російський «КамАЗ». Приховані проблеми є й у ставленні держави до розмивання нинішніх брендів. Навряд чи приєднання до концерну таких підприємств, як НВКГ «Зоря-Машпроект», принесе йому користь. Нарешті, не зовсім зрозуміло, у чиїй компетенції опиняться питання завантаження підприємств концерну за відсутності іноземних замовлень, підтримки мобілізаційних потужностей і розв’я­зання проблем соціального забезпечення. Частина заводів - містоутворюючі підприємства, вони являють собою цілі комплекси з дитячими садками, поліклініками тощо.

Загалом не викликає сумніву, що створення «Укроборон­прому» - менше, ніж паліатив у вирішенні проблем ОПК. Якщо на цьому реформування управління ОПК зупиниться, систему як таку не буде створено. На місці цілісної вертикалі виникне паралітичне утворення, «заточене» частково вирішувати завдання військово-технічного співробітництва, проте абсолютно нездатне забезпечити обороноздатність країни, створення орієнтирів для оборонної промисловості, роз­вит­ку технологій. Із самого початку йому призначено виконувати функції з різним напрямком векторів зусиль. Які у критичні моменти можуть виявитися взаємовиключними.