Провали земельного законодавства

У 1992 році було ухвалено Закон України "Про форми власності на землю". Ним було визнане право приватної власності на землю, яке тепер захищає і Конституція України.

Однак у період новітньої історії обіг землі серйозно обмежили. Найбільш резонансним рішенням став мораторій на продаж і купівлю землі сільськогосподарського призначення, передбачений у п. 15 Перехідних положень (розд. Х) Земельного кодексу України. Ці обмеження, запроваджені вперше 2001 року, трохи видозмінювалися, але основний їхній зміст залишився колишнім. Він видається вже таким узвичаєним, що часто ми просто говоримо "мораторій" і розуміємо, про що йдеться.

Поділ земель за ознакою цільового використання - один з основних принципів сучасного українського земельного права. Ця ознака настільки фундаментальна, що окрема частина земельного права будується переважно відповідно до нього.

У ст. 19 Земельного кодексу виокремлюють такі категорії земель:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

При цьому в теорії, наприклад, відсутнє єдине розуміння категорій "основне цільове призначення", "цільове призначення" землі. А на практиці поділ земель за цільовою ознакою взагалі є джерелом корупції.

Проблему визначення цільового призначення землі видно з положень ч. 1, 2 ст. 22 Земельного кодексу: "Землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей".

Виходить, що до земель сільськогосподарського призначення належать як сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги), так і несільськогосподарські, тобто землі, які можуть і не мати цільового призначення в сільськогосподарській сфері. Наприклад, господарські шляхи й прогони, полезахисні лісосмуги та інші захисні насадження (окрім належних до земель лісового фонду), землі під господарськими будівлями й дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо. Законодавством закладено бомбу уповільненої дії - землі, відведені для сільського господарства, і є землі сільськогосподарського призначення.

Певну ясність можуть внести додаткові критерії, що містяться в ч. 2 ст. 22 Земельного кодексу. Дійсно, що таке рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища й перелоги, добре відомо фахівцям сільського господарства, однак нормативне визначення багатьох цих категорій відсутнє.

Така правова невизначеність може згубно позначитися на економіці, оскільки ставка земельного податку в кілька, а то й у десятки разів різниться за різними категоріями сільськогосподарських угідь. Окрім того, зарахування до сільськогосподарських земель несільськогосподарських угідь, як ми вже зазначали, - це очевидне протиріччя. Особливо сумнівне віднесення до категорії сільськогосподарських земель тимчасової консервації. І мораторій поширюється на всі ці ресурси.

Згідно з п. 15 розд. Х Земельного кодексу: "До набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення, але не раніше 1 січня 2019 року, не допускається:

а) купівля-продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності, крім вилучення (викупу) їх для суспільних потреб;

б) купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок і зміна цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв), крім передачі їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку відповідно до закону та вилучення (викупу) земельних ділянок для суспільних потреб, а також крім зміни цільового призначення (використання) земельних ділянок з метою їх надання інвесторам - учасникам угод про розподіл продукції для здійснення діяльності за такими угодами.

Купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), визначених підпунктами "а" та "б" цього пункту, запроваджується за умови набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення, але не раніше 1 січня 2019 року, в порядку, визначеному цим законом.

Угоди (у тому числі довіреності), укладені під час дії заборони на купівлю-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), визначених підпунктами "а" та "б" цього пункту, в частині їх купівлі-продажу та іншим способом відчуження, а так само в частині передачі прав на відчуження цих земельних ділянок та земельних часток (паїв) на майбутнє є недійсними з моменту їх укладення (посвідчення)".

Звичайно, можна ще навести положення п. 14: "До набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення, але не раніше 1 січня 2019 року, забороняється внесення права на земельну частку (пай) до статутних капіталів господарських товариств". Однак ці положення містяться в заборонах, передбачених у наступному, 15-му пункті.

Тож можна легко помітити, що норми мораторію досить неякісно прописані з технічної точки зору. Вони навіть неточно сформульовані, оскільки про вилучення земель державної й комунальної власності для суспільних потреб узагалі не може йтися. Лазівку для подолання мораторію можна знайти в укладанні договору міни земельних ділянок з доплатою. Однак усе це деталі. Головне - це порушення прав і свобод людини й громадянина, закріплених Конституцією України та міжнародними договорами України, а саме: ст. 1 Протоколу №1 до Європейської конвенції про захист прав людини й основних свобод від 4 листопада 1950 року.

Мораторій очевидно порушує Конституцію України, а саме:

- ч. 4 ст. 13 забезпечує рівність прав усіх суб'єктів права власності й господарювання;

- ч. 2 ст. 14 гарантує право власності на землю;

- ч. 2 ст. 22 гарантує неможливість скасування прав і свобод;

- ч. 3 ст. 22 не допускає обмеження прав і свобод, зокрема, у результаті прийняття нових законів або внесення змін до вже чинних законів;

- ч. 1 ст. 24 забезпечує рівність прав громадян перед законом;

- ч. 1 ст. 41 забезпечує право кожного володіти, користуватися й розпоряджатися своєю власністю;

- ч. 4 ст. 41 оголошує право приватної власності непорушним.

Це лише приблизний перелік конституційних порушень, які випливають з мораторію. Чи можна говорити про гарантування права власності на землю? Про рівність прав громадян України перед законом?

Звичайно, законодавство України недосконале й потребує змін. Протиправність, шкода для економіки, соціальної сфери й майбутнього України діючих законодавчих норм не викликають сумнівів.