Колись давно у своїй книжці «Дипломатія і політика» перший міністр закордонних справ незалежної України Анатолій Зленко написав: «Зовнішня політика — це кристал, у гранях якого відбиваються практично всі сторони людського буття. МЗС не відповідає за те, щоб у країні відкривалися заводи і працювали лікарні, навчалися діти, збирався врожай і формувався бюджет. Проте його роль не менш важлива: МЗС є обличчям і голосом країни у світі. Більше того, воно відкриває для власної держави шанси, які щодня виникають і, як правило, досить швидко зникають у вирі світової політики та економіки».
Ці слова звучать трохи пафосно. Але вони правильні. Бо не може бути успішної дипломатії без успішної країни. Бо, хоч які окуляри на ніс чіпляй, якщо голова порожня, розумнішим здаватися не будеш; хоч скільки гриму на обличчя накладай — темні кола під очима все одно безжально видадуть бідність, виснаження та наявність паразитів, а найвишуканіший дипломатичний парфум не в змозі замаскувати міазми корупційних виразок на тілі організму.
Дипломатію важко оцінювати в цифрах. І не тільки тому, що більша частина роботи бійців цього невидимого фронту відбувається за щільно зачиненими дверми. А саме тому, що зовнішня політика — це завжди продовження внутрішньої. Її ефективність не можна виміряти кількістю підготовлених і підписаних договорів та угод, тому що не всі з них і не завжди виконуються. Не можна оцінювати кількістю організованих візитів президентів, прем’єрів, міністрів: хоча б тому, що частина цих візитів — політичний туризм, а результати навіть найуспішніших турне часто ховає хронічно нерозторопна і байдужа до потреб країни бюрократична система. Ні кількість відкритих посольств, ні кількість проголошених стратегічних партнерів чи напрямів зовнішньої політики не є критерієм її успішності. І навіть обсяг товарообігу з тією або іншою країною — далеко не завжди показник успіху/провалу роботи дипломатів, бо не можна торгувати лише обличчям, треба ще робити щось руками й головою.
Однак напередодні свят заведено підбивати якісь підсумки і називати якісь цифри. Спробуємо зробити це й ми.
МЗС незалежної України створювалося не на порожньому місці. Ще в лютому 1944 року, після того, як Верховна Рада СРСР повернула союзним республікам формальне право на зовнішньополітичну діяльність, постановою політбюро ЦК КП(б) України та Указом Президії Верховної Ради УРСР було створено український Народний комісаріат закордонних справ.
На час прийняття Акта про незалежність наші дипломати вже мали значний досвід роботи в ООН, однією з засновниць якої була й Україна. До розвалу Союзу Україну двічі обирали непостійним членом Ради Безпеки ООН — у 1948–1949-му і 1984–1985 рр. (втретє цього вдалося домогтися в часи незалежності у 2000–2001 рр.). На серпень 1991 р. Україна була вже членом кількох організацій: Міжнародного суду, Всесвітньої організації охорони здоров’я, Всесвітнього поштового союзу, Всесвітньої метеорологічної організації, Міжнародної організації праці, ЮНЕСКО, Європейської економічної комісії та МАГАТЕ.
Зовнішньополітичне відомство УРСР за час його існування очолювали дев’ять міністрів.
На долю дев’ятого з них — Анатолія Зленка — й випало створення Міністерства закордонних справ незалежної України. За його свідченням, у 1991 році дипломатичний і технічний персонал міністерства налічував лише 136 осіб, а, крім центрального апарату, діяли ще чотири маленькі дипломатичні місії — постійні представництва при ООН (у Нью-Йорку), ЮНЕСКО (в Парижі), при відділенні ООН (у Женеві) та при міжнародних організаціях (у Відні). І ось це периферійне «іграшкове» міністерство у стислі терміни треба було перетворити на ефективне зовнішньополітичне відомство нової незалежної держави, перед якою на світовій арені стояли сотні надзвичайно складних завдань.
За перші роки незалежності Україну визнали понад 170 закордонних держав, з ними треба було налагоджувати та розвивати дипломатичні відносини, відкривати закордонні диппредставництва.
У 1992 р. наша країна відкрила 18 посольств і три генеральних консульства (у Нью-Йорку, Чикаго та Мюнхені), 1993-го — ще 14 посольств і генконсульство в Торонто. На середину 2012 р. в нашої країни за кордоном уже було 84 посольства, 30 генконсульств і 6 консульств.
На сьогодні, за інформацією вітчизняного МЗС, зі 192 визнаних держав — членів ООН (без урахування нашої країни) Україна не має встановлених дипломатичних відносин лише з Бутаном, Кірибаті, Науру, Палау, Папуа Новою Гвінеєю, Сомалі та Тонгою. Тобто Україна визнана 185 членами ООН. Плюс у неї встановлені дипвідносини з визнаним ООН Ватиканом, що не входить до її складу, і Палестиною — країною-спостерігачем в ООН. Наша країна є членом понад 90 міжнародних організацій.
За 29 років незалежності в МЗС було 12 керівників (Андрій Дещиця — у статусі виконувача обов’язків). Троє з них (А.Зленко, К.Грищенко та Б.Тарасюк) працювали міністрами по два терміни. Одному ексміністру — Л.Кожарі — нині загрожує тюремний термін: він підозрюється в убивстві. Найдовше безперервно перебував у міністерському кріслі П.Клімкін — 5 років і 2 місяці, але за сукупністю двох своїх каденцій його «пересидів» А.Зленко — рівно 7 років. Найменше (за посадою, а не за самовідчуттям) головним дипломатом країни — лише 5 місяців — був П.Порошенко (не рахуючи в.о. Дещицю, який запам’ятався іншим — виконанням відомої пісні про Путіна під стінами російського посольства).
Порівняння нинішнього бюджету зовнішньополітичного відомства в абсолютних цифрах із показниками перших років незалежності, звісно, вражає: з 3 580 тис. грн у 1996 р. він збільшився до 4 541 928,4 тис. грн. у 2020-му, тобто в 1 269 разів (Рис.1).
Але, як ми всі розуміємо, за ці роки зросли не тільки МЗС і держбюджет країни, а й курс долара. Грошей же зовнішньополітичному відомству не вистачало завжди (втім, а чи вистачало їх колись освіті, медицині, науці, культурі та спорту?). Той-таки А.Зленко згадує, що в середині 1990-х дипломатичні посади в центральному апараті місяцями залишалися вакантними, бо охочих напружено працювати за мізерну зарплату, і не від дзвінка до дзвінка, а ненормовано й часто — у вихідні, було небагато.
Мабуть, не злічити, скільки літрів кави та чаю випито мною за багато років під розповіді українських дипломатів про труднощі та біди їхньої служби. Про те, що зарплати наших дипломатів у країнах перебування навіть нижчі, ніж у їхніх колег з пострадянського простору; що їм ніяково запрошувати до себе у винайману комірчину колег на вечерю, щоб поговорити про справи, а представницьких на кав’ярні та ресторани (де в невимушеній обстановці за столом обговорюються багато делікатних питань), практично, немає; що не вистачає грошей навіть на бензин, і для консула величезною проблемою стає поїздка у віддалений куточок країни перебування, щоб допомогти співвітчизникові, який втрапив у біду. В якісь роки цих скарг було більше, в якісь — менше; одні міністри намагалися «вибити» для зовнішньополітичного відомства збільшення фінансування, інші у відповідь на запитання про тяжке матеріальне становище дипломатів радили нам подивитись на припарковані біля МЗС автомобілі його працівників і спробувати знайти серед них бодай один «Ланос»; однак стверджувати, що МЗС колись «жирувало», не варто. А з початком російської агресії, в умовах воєнного часу і тяжкої економічної ситуації в країні працівникам диппредставництв скасували низку надбавок та пільг, включно з медичною страховкою. Хоча президент Порошенко й відзначав, що «дипломатія, як і армія, не може фінансуватися за залишковим принципом». Утім, на нараді послів 2016 р. прем’єр В.Гройсман переінакшив фразу свого російського колеги, що стала мемом, на користь українських дипломатів: «Грошей немає, але будуть», пообіцявши збільшити бюджет МЗС з 2017-го. І, як видно з рис.1, не обманив: у 2017-му і 2018 роках фінансування зовнішньополітичного відомства було збільшене. За свідченням Гройсмана, тими роками фонд заробітної плати зріс у 2,5–3 рази. Відтоді він залишається практично незмінним.
Кадрове питання у дипвідомстві, як і грошове, теж завжди стояло досить гостро. Почавши роботу зі жменькою в сотню дипломатів, А.Зленко мав у стислі терміни створити, по суті, нове відомство, здатне забезпечувати зовнішньополітичні потреби нової незалежної держави. Тоді було оголошено «дипломатичний призов», і в перші роки в МЗС запрошували людей не тільки з системи колишнього МЗС СРСР, а й юристів, економістів, політологів, депутатів, філологів, учених і навіть фізиків-технарів (випускник Московського фізтеху П.Клімкін, що залишив 1993 р. патонівський Інститут електрозварювання, як відомо, згодом очолив українське МЗС). Майбутніх орачів дипломатичної ниви шукали навіть серед випускників різних вишів, намагаючись привабити молодих спеціалістів романтикою та драйвом або зіграти на патріотичних почуттях, оскільки зарплатня достойною принадою слугувати не могла.
У 1992 р. чисельність працівників центрального апарату МЗС розпорядженням уряду було збільшено на 240 осіб, у 1993-му — ще на 136. І затишний старий Арабський будиночок (особняк Ковалевського) на вулиці Пилипа Орлика на Печерську дуже скоро став затісним для колективу зовнішньополітичного відомства, який бурхливо розростався, і в 1993–1994 рр. МЗС переїхало на Михайлівську площу в будівлю колишнього міськкому КПУ. 1996-го постановою уряду було затверджено граничну чисельність співробітників апарату МЗС у 485 осіб. Наступними роками штат міністерства змінювався в межах 571–815 осіб. Із травня 2017 р. гранична чисельність співробітників апарату МЗС становить 640 штатних одиниць.
До початку російської агресії верхня планка кількості співробітників закордонних дипустанов України з 2010 р. зберігалася на рівні 1645 штатних одиниць. У 2000-х роках до дипломатичної структури входили ще й торгово-економічні місії (ТЕМ). І, при загальній чисельності співробітників у закордонних установах 1645–1890 осіб, зовнішньоекономічними питаннями в ТЕМах займалося 157–198. З початком воєнного часу та необхідності заощаджувати ресурси, у травні 2014 р., граничну чисельність співробітників закордонних установ знизили до 1490 штатних одиниць, 2017-го — до 1485, якою вона залишається по сьогодні.
Однак перманентна проблема з кадрами завжди була пов’язана не тільки з їх кількісною нестачею, а й із якістю підготовки співробітників, які приходили на роботу. Описуючи початок 1990-х, А.Зленко відзначав, що «випробування бідністю часто витримували або фанатики своєї справи, або ті, хто не міг улаштуватися в іншому місці». Відтоді не так уже багато що змінилося. Безумовно, на дипслужбі сьогодні немало «фанатиків» і «міцних професіоналів», інколи трапляються яскраві особистості, проте й випадкових людей, на жаль, теж достатньо.
Звісно, за минулі десятиліття значно змінилася система підготовки кадрів, було створено Дипломатичну академію, впроваджено конкурсний відбір. Кожен міністр тією чи іншою мірою намагався проводити реформу або, як мінімум, реструктуризацію відомства. Але проблема «якості людського матеріалу» була й залишається актуальною. Пригадується, ще 2016-го ми згадували, як засмучений ситуацією з кадрами один досвідчений дипломат гірко зазначив у приватній розмові — мовляв, час писати книжку «П’ятдесят відтінків сірості». Більшість сподівань, які покладалися на новий закон про дипслужбу, не справдилися, оскільки закон виявився, м’яко кажучи, недосконалим і компромісним. А щоб він запрацював повною мірою, треба підготувати ще кілька десятків підзаконних актів.
Однак не будемо тільки про сумне. Є й позитивні тенденції.
У вітчизняної дипломатії завжди було не жіноче обличчя. Традиційно ця сфера вважалася чоловічою в усьому світі, але в останні десятиліття в розвинених демократичних країнах жінки стали дедалі частіше розбивати «скляні стелі» своїх зовнішньополітичних відомств на заздрість українкам.
Як підрахували ще 2015 року експерти Міжнародного центру перспективних досліджень (МЦПД) у своїй праці «Гендерні особливості дипломатичної служби в Україні та світі», на той момент із 1991-го, тобто за 24 роки незалежності України, лише вісім жінок обіймали посади голів дипломатичних представництв нашої країни за кордоном — Ніна Ковальська, Сюзанна Станік, Наталя Зарудна, Оксана Слюсаренко, Тетяна Іжевська, Тетяна Саєнко, Наталя Галібаренко та Інна Огнівець. Отже, за цим показником за останні п’ять років відбувся, можна сказати, небувалий прорив: список українських жінок-послів поповнився ще сімома прізвищами, і на сьогодні закордонні дипустанови очолюють вісім представниць прекрасної статі: Мар’яна Беца — в Естонії, Мирослава Щербатюк — у Йорданії, Оксана Васильєва — у Марокко, Інна Огнівець — у Португалії, Наталія Задорожнюк — у Північній Македонії, Любов Абравітова — у ПАР і Любов Непоп — в Угорщині, а 12 серпня президентським указом Оксану Драмарецьку було призначено послом у Мексику.
Згідно з українським законодавством, призначення надзвичайних і повноважних послів — прерогатива президента. Саме глава держави відповідає за кадрову політику на найвищих щаблях дипломатичної служби України. У зв’язку з цим цікавою є статистика, наведена в дослідженні експертів МЦПД. За їхніми підрахунками, відсоток жінок, призначених на найвищі дипломатичні посади за кордоном, був таким: при президенті Л.Кравчуку — 0%, Л.Кучмі — 1,9%, В.Ющенку — 3,7%, В.Януковичі — 1,8%, П.Порошенку — 6,1% (дані на 2015 рік). Сподіваємося, що відразу шість нових прізвищ жінок-послів, які з’явилися в списку голів закордонних диппредставництв на початку президентства В.Зеленського, буде доповнено новими, і позитивна гендерна тенденція, що намітилася в сьогоднішній українській дипломатії, не тільки продовжиться, а й розшириться.
Періодично Україна подає Генеральному секретарю ООН доповідь згідно зі статтею 18 Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок. Остання, восьма, доповідь охоплювала звітний період за 2010–2013 роки та містила інформацію станом на 2014-й. У цьому документі зазначено, що співвідношення чоловіків і жінок в апараті МЗС становить приблизно 70% на 30% від загальної кількості співробітників.
Лише чотири жінки з 1991 року обіймали посаду заступника міністра закордонних справ (або рівнозначну їй): Наталія Зарудна (заступниця держсекретаря з 1 жовтня 2002-го по 5 вересня 2003-го), Наталія Галібаренко (перша заступниця міністра з 9 березня 2014-го по 26 серпня 2015-го), Олена Зеркаль (заступниця міністра з питань європейської інтеграції з 20 серпня 2014 року по 28 листопада 2019-го), Еміне Джапарова (перша заступниця міністра з 10 червня 2020-го по нинішній час).
Згідно з інформацією МЗС, наданою ZN.UA, на початок серпня 2020-го в центральному апараті зовнішньополітичного відомства трудилися 138 жінок-дипломаток. У представництвах міністерства в регіонах на території України — ще четверо. У відпустці для догляду за дитиною нині перебувають 27 матерів-дипломаток. У процесі оформлення на роботу в МЗС після повернення з тривалого закордонного відрядження — ще 13 жінок-дипломаток. У закордонних диппредставництвах України працюють 240 жінок-дипломаток.
Як зазначають експерти МЦПД, найефективнішим способом заохочення жінок до активнішого кар’єрного просування на дипломатичних посадах є впровадження політик, дружніх родині, що повністю відсутнє в українській практиці. Одним із компонентів таких політик є укладання угод про працевлаштування членів родин дипломатів у країні проходження дипслужби чоловіком або дружиною. Україна підписала лише кілька таких документів, зокрема, зі США, Аргентиною, Туреччиною, Польщею. Для порівняння, у Сполучених Штатів укладено 157 угод про взаємне працевлаштування членів родин дипломатів…
Однак українським жінкам-дипломаткам є де докласти свої знання та вміння. На цей час, за інформацією МЗС, функціонують 128 закордонних дипломатичних установ, у тому числі 85 посольств, два відділення посольств України, сім постійних представництв/місій при міжнародних організаціях, 20 генеральних консульств і 14 консульств. Починаючи з 2010 року загальна кількість дипустанов України коливалася в межах від 124 до 135, з них посольств — від 82 (2010 року) до 85 (2020-го).
Найбільше посольство України з 43 штатними одиницями, як нескладно здогадатися, знаходиться в Сполучених Штатах. Найменше — у Боснії та Герцеговині, там працюють лише дві людини.
Найдовше — 11 років і 4 місяці (!) — немає Надзвичайного та Повноважного Посла України у Федеративній Демократичній Республіці Ефіопія, з 2 квітня 2009 року. Чим завинила ця велика африканська країна перед Україною, незрозуміло.
Є серед наших послів «старожили» і «багатоверстатники». Як показує світова практика, зазвичай перебування голів диппредставництв у тій або іншій країні триває три-чотири роки. Це оптимальний строк для того, щоб дипломат вивчив країну, ефективно в ній попрацював і не встиг «замилити око», надто поринувши в життя країни перебування. Однак у нашому дипкорпусі є «старожили», які значно перевищили ці строки роботи на одному місці. Рекордсменами, за наданою МЗС інформацією, є Тетяна Іжевська, яка обіймала посаду Надзвичайного та Повноважного Посла України при Святому Престолі у Ватикані з березня 2007-го по вересень 2019-го (12,5 року) і при Суверенному військовому Ордені Госпітальєрів Святого Іоанна Єрусалимського, Родосу та Мальти за сумісництвом з липня 2008-го по вересень 2019-го (понад 11 років). Доганяє колегу Геннадій Надоленко, який очолює посольство України в Ізраїлі з липня 2010 року й по сьогодні (10 років). А от ще одному старожилу — Миколі Нагорному, який пропрацював на чолі українського посольства в Лівії теж десять років (від серпня 2010-го по червень 2020 року), переплюнути Іжевську вже не вдасться. Зате він «зробив» її в іншому, обіймаючи відразу три посольські посади (у Республіці Чад з жовтня 2013-го по червень 2020-го та Туніській Республіці з березня 2015-го по червень 2020-го за сумісництвом).
Утім, до інших «багатоверстатників» йому далеко. Так, Руслан Спірін очолює відразу п’ять посольств — у Мексиканських Сполучених Штатах (з березня 2012-го) і за сумісництвом ще в Республіці Коста-Ріка, Республіці Гватемала, Республіці Панама та в Белізі.
Таку саму посольську ношу несе й Ігор Поліха, який представляє Україну в Республіці Індія з лютого 2016 року, а також за сумісництвом у Республіці Мальдіви, Федеративній Демократичній Республіці Непал, Демократичній Соціалістичній Республіці Шрі-Ланка та Народній Республіці Бангладеш.
Їхній колега Євген Цимбалюк може пишатися тим, що, будучи з липня 2019 року постійним представником України при міжнародних організаціях у Відні, є обличчям і голосом нашої країни в семи організаціях — ОБСЄ, СТВТО (Організація Договору про всеосяжну заборону ядерних випробувань), МАГАТЕ, ЮНІДО (Програма промислового розвитку ООН), Вассенаарській домовленості, УНЗООН (Управління ООН з наркотиків і злочинності), Організації ядерних постачальників.
Однак, наводячи всі ці цікаві факти та цифри, ми прекрасно розуміємо, що ефективність того або іншого посла та довіреної йому закордонної установи оцінюються не кількістю доручених йому ділянок роботи або років, проведених на одному місці.
У різні роки різні керівники країни по-різному намагалися оцінити роботу дипломатів. Хтось, як, наприклад, Порошенко і Ющенко, робили критерієм успішності посла організацію візиту глави держави. Дехто, як Янукович, тільки не смійтеся, ставив 2012 року перед послами завдання переконати міжнародне та насамперед європейське співтовариство в тому, що «Україна твердо йде шляхом демократії та суспільно-економічних реформ», і збирався оцінювати дипломатів за ступенем їхньої переконливості, щоправда, так і не встиг цього зробити. Але практично всі владні команди, починаючи з 90-х років минулого сторіччя, захоплювалися терміном «економізація зовнішньої політики» і вказували МЗС на необхідність підвищити взаємний товарообіг і приплив іноземних інвестицій до країни. І з року в рік ми писали про те, що економізація зовнішньої політики може бути ефективною тільки в тому разі, якщо буде спільна робота бізнесу та політиків, дипломатії та розвідки, якщо ніхто в цьому ланцюжку не стане філонити або крисятничати. А інвестиції до України поллються рікою лише тоді, коли тут будуть прозорі правила та чесні суди, в яких інвестори зможуть ефективно відстоювати свої права, а не шукати щоразу у випадку проблем виходи «на самий верх».
Міністр закордонних справ Дмитро Кулеба затвердив цього місяця КРІ, ключові показники ефективності роботи закордонних дипломатичних представництв і установ у сфері просування українського експорту та залучення інвестицій. За його словами, уперше в історії українське МЗС переходить від загального критерію оцінки, що полягав у збільшенні товарообігу, до 15 більш конкретних критеріїв, серед яких кількість візитів представників ділових кіл країн акредитації до України для ознайомлення з експортним та інвестиційним потенціалом; відкриття ринків продуктів харчування для українських підприємств; кількість візитів до України потенційних інвесторів тощо. Час покаже, наскільки ефективним виявиться такий підхід.
* * *
Зовнішня політика — це й насправді кристал, у гранях якого відбиваються практично всі сторони людського буття. Сьогодні українські дипломати допомагають дістатися до Батьківщини українцям, які застрягли за кордоном у коронавірусному карантині, і відразу організовують виїзд за кордон тим, хто хоче виїхати назад на заробітки до Європи; добувають для співгромадян тести на COVID-19 і апарати для штучної вентиляції легень, відслідковують по всьому світу інформацію про створення вакцин від нового вірусу та заздалегідь домовляються про їхню купівлю. Вони організовують і супроводжують гуманітарну допомогу потерпілому від вибуху Бейруту та намагаються вмовити хасидів утриматися в коронавірусні часи від святкування в Умані Рош ха-Шана. Сьомий рік вони інформують світ про російську агресію та переконують наших партнерів зберігати єдність у подовженні санкцій проти агресора.
З 90-х років на долю української дипломатії випало чимало найскладніших завдань. Вони змінюються разом зі стрімкою зміною світу. Але відкриваєш перший розділ книжки Анатолія Зленка «Дипломатія і політика» — «Перші кроки» і не можеш позбутися дежавю, читаючи про те, що «у перші дні, місяці та навіть роки незалежності одним із найактуальніших завдань був не зовнішньополітичний «лікнеп» населення, а «лікнеп» української політичної еліти»…
Для читачів ZN.UA наші автори простежили також шлях, пройдений країною за 29 років в:
- - економіці - "Спадок і спадкоємці" (Сергій Кораблін);
- - спорті - "Біг за інерцією" (Володимир Бородянський, Олександр Ларін, Ігор Левенштейн, Володимир Шумілін);
- - промисловості - "Анатомія руйнування" (Юлія Самаєва);
- - медицині "Від стін до якості: початок довгого шляху" (Ярослав Кудлацький, Назар Белей, Андрій Ковальов);
- - демографії - "Скільки нас і чому?" (Елла Лібанова);
- - оборонній промисловості - "ОПК, який Україна втратила..." (Дмитро Медведєв);
- - релігії - "Історія великого вибуху" (Катерина Щоткіна);
- освіті - "У режимі виживання" (Інна Совсун);
- АПК - "Україна аграрна: цифри як похідна політики" (Максим Мартинюк).