Когда-то давно в своей книге «Дипломатия и политика» первый министр иностранных дел обретшей независимость Украины Анатолий Зленко написал: «Внешняя политика — это кристалл, в гранях которого отражаются практически все стороны человеческого бытия. МИД не отвечает за то, чтобы в стране открывались заводы и работали больницы, учились дети, собирался урожай и формировался бюджет. Тем не менее, его роль не менее важна: МИД является лицом и голосом страны в мире. Более того, оно открывает для собственного государства шансы, которые возникают ежедневно и, как правило, достаточно быстро исчезают в пучине мировой политики и экономики».
Эти слова звучат немного пафосно. Но они верны. Потому что не может быть успешной дипломатии без успешной страны. Потому что, какие очки на нос ни цепляй, если голова пуста, умнее казаться не будешь; сколько грима на лицо ни накладывай — темные круги под глазами все равно безжалостно выдадут бедность, истощение и наличие паразитов, а самый изысканный дипломатический парфюм не в состоянии замаскировать миазмы коррупционных язв на теле организма.
Дипломатию трудно оценивать в цифрах. И не только потому, что бОльшая часть работы бойцов этого невидимого фронта проходит за плотно закрытыми дверями. А именно потому, что внешняя политика — это всегда продолжение внутренней. Ее эффективность нельзя измерить количеством подготовленных и подписанных договоров и соглашений, потому что не все из них и не всегда выполняются. Нельзя оценивать количеством организованных визитов президентов, премьеров, министров: хотя бы потому, что часть этих визитов — политический туризм, а результаты даже самых успешных турне зачастую хоронятся хронически нерасторопной и равнодушной к нуждам страны бюрократической системой. Ни количество открытых посольств, ни количество провозглашенных стратегических партнеров или направлений внешней политики не являются критерием ее успешности. И даже объем товарооборота с той или иной страной далеко не всегда показатель успеха/провала работы дипломатов, потому что нельзя торговать лишь лицом, необходимо еще делать что-то руками и головой.
И тем не менее в канун праздников принято подводить какие-то итоги и называть какие-то цифры. Попробуем сделать это и мы.
МИД независимой Украины создавался не на голом месте. Еще в феврале 1944 г., после того как Верховный Совет СССР вернул союзным республикам формальное право на внешнеполитическую деятельность, постановлением политбюро ЦК КП(б) Украины и Указом Президиума Верховного Совета УССР был создан украинский Народный комиссариат иностранных дел.
К моменту принятия Акта о независимости наши дипломаты уже имели значительный опыт работы в ООН, одной из основательниц которой была и Украина. До развала Союза Украина дважды избиралась непостоянным членом Совета Безопасности ООН — в 1948–1949-м и 1984–1985 гг. (третий раз этого удалось добиться во времена независимости в 2000–2001 гг.). К августу 1991 г. Украина была уже членом нескольких организаций: Международного суда, Всемирной организации здравоохранения, Всемирного почтового союза, Всемирной метеорологической организации, Международной организации труда, ЮНЕСКО, Европейской экономической комиссии и МАГАТЭ.
Внешнеполитическое ведомство УССР за время его существования возглавляли девять министров.
На долю девятого из них — Анатолия Зленко и выпало создание Министерства иностранных дел независимой Украины. По его свидетельству, в 1991 г. дипломатический и технический персонал министерства насчитывал всего 136 человек, а кроме центрального аппарата имелись еще четыре маленькие дипломатические миссии — постоянные представительства при ООН (в Нью-Йорке), ЮНЕСКО (в Париже), при отделении ООН (в Женеве) и при международных организациях (в Вене). И вот это периферийное «игрушечное» министерство в сжатые сроки необходимо было превратить в эффективное внешнеполитическое ведомство нового независимого государства, перед которым на мировой арене стояли сотни сложнейших задач.
За первые годы независимости Украину признали более 170 иностранных государств, с ними нужно было налаживать и развивать дипломатические отношения, открывать зарубежные диппредставительства.
В 1992 г. наша страна открыла 18 посольств и три генеральных консульства (в Нью-Йорке, Чикаго и Мюнхене), в 1993-м — еще 14 посольств и генконсульство в Торонто. К середине 2012 г. у нашей страны за рубежом уже было 84 посольства, 30 генконсульств и 6 консульств.
На сегодняшний день, по информации отечественного МИДа, из 192 признанных государств — членов ООН (без учета нашей страны) Украина не имеет установленных дипломатических отношений лишь с Бутаном, Кирибати, Науру, Палау, Папуа Новой Гвинеей, Сомали и Тонгой. То есть Украина признана 185 членами ООН. Плюс у нее установлены дипотношения с признанным ООН, но не входящим в ее состав Ватиканом, и Палестиной — страной-наблюдателем в ООН. Наша страна является членом более 90 международных организаций.
За 29 лет независимости у МИД было 12 руководителей (Андрей Дещица — в статусе исполняющего обязанности). Трое из них (А.Зленко, К.Грищенко и Б.Тарасюк) были министрами по два срока. Одному экс-министру — Л.Кожаре — в настоящее время грозит срок тюремный: он подозревается в убийстве. Дольше всех непрерывно находился в министерском кресле П.Климкин — 5 лет и 2 месяца, но по совокупности двух своих каденций его «пересидел» А.Зленко — ровно 7 лет. Меньше всех (по должности, а не по самоощущению) главным дипломатом страны всего 5 месяцев был П.Порошенко (не считая и.о. Дещицу, запомнившегося иным — исполнением известной песни о Путине под стенами российского посольства).
Сравнение сегодняшнего бюджета внешнеполитического ведомства в абсолютных цифрах с показателями первых лет независимости, конечно, впечатляет: с 3 580 тыс. грн в 1996 г. он увеличился до 4 541 928,4 тыс. грн в 2020, т.е. в 1 269 раз (Рис.1).
Но, как мы все понимаем, за эти годы вырос не только МИД и госбюджет страны, но и курс доллара. Денег же внешнеполитическому ведомству не хватало всегда (впрочем, а хватало ли их когда-нибудь образованию, медицине, науке, культуре и спорту?). Тот же А.Зленко вспоминает, что в середине 90-х дипломатические должности в центральном аппарате месяцами оставались вакантными, т.к. желающих напряженно работать за мизерную зарплату и не от звонка до звонка, а ненормировано и часто — в выходные, было немного.
Наверное не счесть, сколько литров кофе и чая выпито мной за многие годы под рассказы украинских дипломатов о тяготах и лишениях их службы. О том, что зарплаты наших дипломатов в странах пребывания ниже даже чем у их коллег с постсоветского пространства; что им неловко приглашать к себе в съемную коморку коллег на ужин, чтобы поговорить о делах, а представительских на кафе и рестораны (где в непринужденной обстановке за столом обсуждаются многие чувствительные вопросы) практически нет; что не хватает денег даже на бензин, и для консула огромной проблемой становится поездка в отдаленный уголок страны пребывания, чтобы помочь соотечественнику, попавшему в беду. В какие-то годы этих жалоб было больше, в какие-то — меньше; одни министры пытались «выбить» для внешнеполитического ведомства увеличение финансирования, другие в ответ на вопросы о бедственном материальном положении дипломатов советовали нам взглянуть на припаркованные у МИДа автомобили его сотрудников и попытаться найти среди них хотя бы один «Ланос»; тем не менее утверждать, что МИД когда-либо «жировал», не стоит. А с началом российской агрессии в условиях военного времени и тяжелой экономической ситуации в стране сотрудникам диппредставительств отменили ряд надбавок и льгот, включая медицинскую страховку. Хотя президент Порошенко и отмечал, что «дипломатия, как и армия, не может финансироваться по остаточному принципу». Впрочем, на совещании послов в 2016 г. премьер В.Гройсман переиначил ставшую мемом фразу своего российского коллеги в пользу украинских дипломатов: «Денег нет, но будут», пообещав увеличить бюджет МИДа с 2017-го. И как видно на рис.1, не обманул: в 2017-м и в 2018 году финансирование внешнеполитического ведомства было увеличено. По свидетельству Гройсмана, за те годы фонд заработной платы вырос в 2,5–3 раза. С тех пор он остается практически на том же уровне.
Кадровый вопрос в дипведомстве, как и денежный, тоже всегда стоял весьма остро. Начав работу с горсткой в сотню дипломатов, А.Зленко должен был в сжатые сроки создать по сути новое ведомство, способное обеспечивать внешнеполитические потребности нового независимого государства. Тогда был объявлен «дипломатический призыв», и в первые годы в МИД приглашали людей не только из системы бывшего МИД СССР, но и юристов, экономистов, политологов, депутатов, филологов, ученых и даже физиков-технарей (покинувший в 1993 г. патоновский Институт электросварки выпускник Московского физтеха П.Климкин, как известно, впоследствии возглавил украинский МИД). Будущих пахарей дипломатической нивы искали даже среди выпускников различных ВУЗов, пытаясь привлечь молодых специалистов романтикой и драйвом или сыграть на патриотических чувствах, поскольку зарплата достойной приманкой служить не могла.
В 1992 г. численность сотрудников центрального аппарата МИД распоряжением правительства была увеличена на 240 человек, в 1993 г. — еще на 136. И уютный старый Арабский домик (особняк Ковалевского) на улице Пылыпа Орлика на Печерске очень быстро стал тесен для стремительно увеличивавшегося коллектива внешнеполитического ведомства, и в 1993–1994 гг. МИД переехал на Михайловскую площадь в здание бывшего горкома КПУ. В 1996-м постановлением правительства была утверждена предельная численность сотрудников аппарата МИД в 485 человек. В последующие годы штат министерства менялся в пределах 571–815 человек. С мая 2017 г. граничная численность сотрудников аппарата МИД сохраняется в 640 штатных единиц.
До начала российской агрессии верхняя планка количества сотрудников заграничных дипучреждений Украины с 2010 г сохранялась на уровне 1645 штатных единиц. В 2000-х годах в дипломатическую структуру входили еще и торгово-экономические миссии (ТЭМ). И при общей численности сотрудников в загранучреждениях 1645–1890 чел. внешнеэкономическими вопросами в ТЭМах занималось 157–198 чел. С началом военного времени и необходимостью экономить ресурсы, в мае 2014 г. граничную численность сотрудников загранучреждений снизили до 1490 штатных единиц, в 2017-м — до 1485, каковой она остается по сегодняшний день.
Но перманентная проблема с кадрами всегда была связана не только с их количественным недостатком, но и с качеством подготовки приходящих на работу сотрудников. Описывая начало 90-х, А.Зленко отмечал, что «испытание бедностью часто выдерживали либо фанатики своего дела, либо те, кто не мог устроиться в другом месте». С тех пор не так уж много изменилось. Безусловно, на дипслужбе сегодня немало «фанатиков» и «крепких профессионалов», иногда встречаются яркие личности, но и случайных людей, увы, тоже достаточно.
Конечно, за прошедшие десятилетия значительно изменилась система подготовки кадров, была создана Дипломатическая академия, внедрен конкурсный отбор. Каждый министр в той или иной степени пытался проводить реформу или как минимум реструктуризацию ведомства. Но проблема «качества человеческого материала» была и остается актуальной. Помнится, еще в 2016-м мы упоминали, как удрученный ситуацией с кадрами один матерый дипломат горько заметил в личной беседе, мол, впору писать книгу «Пятьдесят оттенков серости». Надежды, возлагавшиеся на новый закон о дипслужбе, в большинстве своем не оправдались, т.к. закон оказался, мягко говоря, несовершенным и компромиссным. А для того, чтобы он заработал в полной мере, необходима подготовка еще нескольких десятков подзаконных актов.
Но не будем только о грустном. Есть и позитивные тенденции.
У отечественной дипломатии всегда было не женское лицо. Традиционно эта сфера считалась мужской во всем мире, но в последние десятилетия в развитых демократических странах женщины стали все чаще и чаще разбивать «стеклянные потолки» своих внешнеполитических ведомств на зависть украинкам.
Как подсчитали еще в 2015 году эксперты Международного центра перспективных исследований (МЦПИ) в своей работе «Гендерные особенности дипломатической службы в Украине и мире», на тот момент с 1991-го, то есть за 24 года независимости Украины, всего восемь женщин занимали должности глав дипломатических представительств нашей страны за границей — Нина Ковальская, Сюзанна Станик, Наталья Зарудная, Оксана Слюсаренко, Татьяна Ижевская, Татьяна Саенко, Наталья Галибаренко и Инна Огнивец. Так вот, по этому показателю за последние пять лет произошел, можно сказать, небывалый прорыв: список украинских женщин-послов пополнился еще семью фамилиями, и на сегодняшний день зарубежные дипучреждения возглавляют восемь представительниц прекрасного пола: Марьяна Беца — в Эстонии, Мирослава Щербатюк — в Иордании, Оксана Васильева — в Марокко, Инна Огнивец — в Португалии, Наталия Задорожнюк — в Северной Македонии, Любовь Абравитова — в ЮАР и Любовь Непоп — в Венгрии, а 12 августа президентским указом Оксана Драмарецкая была назначена послом в Мексику.
Согласно украинскому законодательству, назначение чрезвычайных и полномочных послов — прерогатива президента. Именно глава государства отвечает за кадровую политику на высших ступенях дипломатической службы Украины. В связи с этим любопытна статистика, приведенная в исследовании экспертов МЦПИ. По их подсчетам, процент женщин, назначенных на высшие дипломатические должности за границей, был следующим: при президенте Л.Кравчуке — 0%, Л.Кучме — 1,9%, В.Ющенко — 3,7%, В.Януковиче — 1,8%, П.Порошенко — 6,1% (данные на 2015 год). Надеемся, что сразу шесть новых фамилий женщин-послов, появившихся в списке глав зарубежных диппредставительств в самом начале президентства В.Зеленского, будут дополнены новыми, и позитивная гендерная тенденция, наметившаяся в сегодняшней украинской дипломатии, не только продолжится, но и расширится.
Периодически Украина подает Генеральному секретарю ООН доклад согласно статье 18 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Последний, восьмой, доклад охватывал отчетный период за 2010–2013 годы и содержал информацию по состоянию на 2014-й. В этом документе указано, что соотношение мужчин и женщин в аппарате МИД составляет примерно 70% на 30% от общего количества сотрудников.
Всего лишь четыре женщины с 1991 года занимали должность заместителя министра иностранных дел (или равнозначную ей): Наталия Зарудная (замгоссекретаря с 1 октября 2002-го по 5 сентября 2003-го), Наталия Галибаренко (первая замминистра с 9 марта 2014-го по 26 августа 2015-го), Елена Зеркаль (замминистра по вопросам европейской интеграции с 20 августа 2014 года по 28 ноября 2019-го), Эмине Джапарова (первая замминистра с 10 июня 2020-го по настоящее время).
Согласно информации МИД, предоставленной ZN.UA, на начало августа 2020-го в центральном аппарате внешнеполитического ведомства трудились 138 женщин-дипломатов. В представительствах министерства в регионах на территории Украины — еще четверо. В отпуске по уходу за ребенком сейчас находятся 27 мам-дипломатов. В процессе оформления на работу в МИД после возвращения из длительной зарубежной командировки — еще 13 женщин-дипломатов. В заграничных диппредставительствах Украины работают 240 женщин-дипломатов.
Как отмечают эксперты МЦПИ, самым эффективным способом поощрения женщин к более активному карьерному продвижению на дипломатических должностях является внедрение политик, дружественных семье, что полностью отсутствует в украинской практике. Одним из компонентов таких политик является заключение соглашений о трудоустройстве членов семей дипломатов в стране прохождения дипслужбы мужем или женой. Украина подписала лишь несколько таких документов, в частности, с США, Аргентиной, Турцией, Польшей. Для сравнения, у Соединенных Штатов заключено 157 соглашений о взаимном трудоустройстве членов семей дипломатов…
А ведь украинским женщинам-дипломатам есть где приложить свои знания и умения. В настоящее время, по информации МИД, функционируют 128 заграничных дипломатических учреждений, в том числе 85 посольств, два отделения посольств Украины, семь постоянных представительств/миссий при международных организациях, 20 генеральных консульств и 14 консульств. Начиная с 2010 года общее количество дипучреждений Украины колебалось в пределах от 124 до 135, из них посольств — от 82 (в 2010 году) до 85 (в 2020-м).
Самое крупное посольство Украины с 43 штатными единицами, как несложно догадаться, находится в Соединенных Штатах. Самое маленькое — в Боснии и Герцеговине, там трудятся всего два человека.
Дольше всего — 11 лет и 4 месяца (!) — нет Чрезвычайного и Полномочного Посла Украины в Федеративной Демократической Республике Эфиопия, со 2 апреля 2009 года. Чем провинилась эта большая африканская страна перед Украиной, непонятно.
Есть среди наших послов «старожилы» и «многостаночники». Как показывает мировая практика, обычно пребывание глав диппредставительств в той или иной стране длится три-четыре года. Это оптимальный срок для того, чтобы дипломат изучил страну, эффективно в ней поработал и не успел «замылить глаз», чересчур погрузившись в жизнь страны пребывания. Однако в нашем дипкорпусе есть «старожилы», значительно превысившие эти сроки работы на одном месте. Рекордсменами, по предоставленной МИД информации, являются Татьяна Ижевская, занимавшая должность Чрезвычайного и Полномочного Посла Украины при Святом Престоле в Ватикане с марта 2007-го по сентябрь 2019-го (12,5 года) и при Суверенном военном Ордене Госпитальеров Святого Иоанна Иерусалимского, Родоса и Мальты по совместительству с июля 2008-го по сентябрь 2019-го (более 11 лет). Догоняет коллегу Геннадий Надоленко, возглавляющий посольство Украины в Израиле с июля 2010 года и по сегодняшний день (10 лет). А вот еще одному старожилу — Николаю Нагорному, проработавшему во главе украинского посольства в Ливии тоже десять лет (с августа 2010-го по июнь 2020 года), переплюнуть Ижевскую уже не удастся. Зато он «сделал» ее в другом, занимая сразу три посольские должности (в Республике Чад с октября 2013-го по июня 2020-го и Тунисской Республике с марта 2015-го по июнь 2020-го по совместительству).
Впрочем, до других «многостаночников» ему далеко. Так, Руслан Спирин возглавляет сразу пять посольств — в Мексиканских Соединенных Штатах (с марта 2012-го) и по совместительству еще в Республике Коста-Рика, Республике Гватемала, Республике Панама и в Белизе.
Такую же посольскую ношу несет и Игорь Полиха, представляющий Украину в Республике Индия с февраля 2016 года, а также по совместительству в Республике Мальдивы, Федеративной Демократической Республике Непал, Демократической Социалистической Республике Шри-Ланка и Народной Республике Бангладеш.
Их коллега Евгений Цимбалюк может гордиться тем, что, будучи с июля 2019 года постоянным представителем Украины при международных организациях в Вене, является лицом и голосом нашей страны в семи организациях — ОБСЕ, СТВТО (Организация Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний), МАГАТЭ, ЮНИДО (Программа промышленного развития ООН), Вассенаарской договоренности, УНПООН (Управление ООН по наркотикам и преступности), Организации ядерных поставщиков.
Однако, приводя все эти любопытные факты и цифры, мы прекрасно понимаем, что эффективность того или иного посла и вверенного ему загранучреждения оцениваются не количеством порученных ему участков работы или лет, проведенных на одном месте.
В разные годы разные руководители страны по-разному пытались оценить работу дипломатов. Некоторые, как, например, Порошенко и Ющенко, делали критерием успешности посла организацию визита главы государства. Кто-то, как Янукович, только не смейтесь, ставил в 2012 году перед послами задачу убедить международное и прежде всего европейское сообщество в том, что «Украина твердо идет по пути демократии и общественно-экономических реформ», и собирался оценивать дипломатов по степени их убедительности, правда, так и не успел этого сделать. Но практически все властные команды начиная с 90-х годов прошлого столетия увлекались термином «экономизация внешней политики» и указывали МИД на необходимость повышения взаимного товарооборота и притока иностранных инвестиций в страну. И из года в год мы писали о том, что экономизация внешней политики может быть эффективной только в том случае, если будет совместная работа бизнеса и политиков, дипломатии и разведки, если никто в этой цепочке не станет филонить или крысятничать. А инвестиции в Украину польются рекой только тогда, когда здесь будут прозрачные правила и честные суды, в которых инвесторы смогут эффективно отстаивать свои права, а не искать каждый раз в случае проблем выходы «на самый верх».
Министр иностранных дел Дмитрий Кулеба утвердил в этом месяце КРІ, ключевые показатели эффективности работы заграничных дипломатических представительств и учреждений в сфере продвижения украинского экспорта и привлечения инвестиций. По его словам, впервые в истории украинский МИД переходит от общего критерия оценки, состоявшего в увеличении товарооборота, к 15 более конкретным критериям, среди которых количество визитов представителей деловых кругов стран аккредитации в Украину для ознакомления с экспортным и инвестиционным потенциалом; открытие рынков продуктов питания для украинских предприятий; количество визитов в Украину потенциальных инвесторов и т.п. Время покажет, насколько эффективным окажется такой подход.
* * *
Внешняя политика — это и в самом деле кристалл, в гранях которого отражаются практически все стороны человеческого бытия. Сегодня украинские дипломаты помогают добраться до Родины украинцам, застрявшим за кордоном в коронавирусном карантине, и тут же организовывают выезд за границу тем, кто хочет выехать обратно на заработки в Европу; добывают для сограждан тесты на COVID-19 и аппараты для искусственной вентиляции легких, отслеживают по всему миру информацию о создании вакцин от нового вируса и заранее договариваются об их покупке. Они организуют и сопровождают гуманитарную помощь пострадавшему от взрыва Бейруту и пытаются уговорить хасидов удержаться в коронавирусные времена от празднования в Умани Рош ха-Шана. Седьмой год они информируют мир о российской агрессии и убеждают наших партнеров хранить единство в продлении санкций против агрессора.
С 90-х годов на долю украинской дипломатии выпало немало сложнейших задач. Они меняются вместе со стремительным изменением мира. Но открываешь первую главу книги Анатолия Зленко «Дипломатия и политика» — «Первые шаги» и не можешь избавиться от дежавю, читая о том, что «в первые дни, месяцы и даже годы независимости одной из актуальнейших задач был не внешнеполитический «ликбез» населения, а «ликбез» украинской политической элиты»…
Для читателей ZN.UA наши авторы проследили также путь, пройденный страной за 29 лет в:
- экономике - “Наследство и наследники” (Сергей Кораблин);
- спорте – “Бег по инерции” (Владимир Бородянский , Александр Ларин , Игорь Левенштейн, Владимир Шумилин);
- промышленности - “Анатомия разрушения” (Юлия Самаева);
- медицине - "От стен к качеству: начало длинного пути" (Ярослав Кудлацкий, Назар Белей, Андрей Ковалев);
- демографии - "Сколько нас и почему?" (Элла Либанова);
- оборонной промышленности - "ОПК, который Украина потеряла..." (Дмитрий Медведев);
- религии - "История большого взрыва" (Екатерина Щеткина);
- образовании - "В режиме ожидания" (Инна Совсун);
- АПК - "Украина аграрная: цифры как производная политики" (Максим Мартынюк).