Підтримати
Хоча давно запланована наступальна операція України все ще перебуває на початковій стадії, зараз не надто рано починати планувати, що буде далі. У короткостроковій перспективі відповідь очевидна: США і їхні союзники повинні продовжувати надавати Україні зброю і тренувати українських солдатів, щоб дозволити Києву звільнити якомога більшу частину своєї території цього року.
Але необхідне також планування на довгострокову перспективу, а це набагато складніше завдання. Як показали останні 15 місяців, Владімір Путін навряд чи відмовиться від своєї мети взяти Україну під контроль, навіть незважаючи на військові невдачі.
«Тим не менш, війна врешті-решт перейде у фазу меншої інтенсивності, і коли це станеться, необхідно буде створити міцні механізми безпеки, щоб захистити Україну і тісніше пов'язати її з Європою», - пише в статті для Foreign Affairs старший науковий співробітник «Фонду Карнегі за міжнародний мир» Ерік Чіарамелла, який раніше обіймав посаду заступника директора з питань Росії і Євразії в Національній розвідувальній раді США.
Перед липневим самітом НАТО у Вільнюсі президент України Володимир Зеленський наполягає на тому, щоб його країну прийняли до Альянсу, хоча й визнає, що це «неможливо» до закінчення війни. На Україну також чекає довгий шлях до членства в ЄС, який пропонує власні гарантії безпеки.
«А рішенням на час, поки Київ не досяг включення в обидві організації, могло б стати створення взаємопов'язаних багатосторонніх угод, які могли б підтримати добре навчену і добре оснащену українську армію. Захід може посилити ці домовленості за зразком оборонних відносин США з Ізраїлем, взявши на себе чіткі, кодифіковані, довгострокові зобов'язання перед Україною, щоб Київ міг планувати свої майбутні потреби у сфері безпеки», - пропонує автор, додаючи, що такий підхід гарантував би Україні безпеку доти, доки вона не стане членом ЄС і, можливо, НАТО, не закриваючи при цьому двері для розрядки у відносинах з Росією.
Вашингтону і його союзникам потрібно буде створити потужну коаліцію країн-однодумців для підтримки такої концепції, щоб дати зрозуміти, що Київ має довгострокову підтримку Заходу. Є обнадійливі ознаки того, що цей процес вже розпочався: Пентагон працює з Україною над плануванням її майбутніх сил оборони, і частина американської допомоги була виділена на ці цілі. Оголошення в травні про те, що українські пілоти почнуть тренування на літаках F-16 перед можливим початком постачання цих літаків, свідчить про бажання партнерів України збільшити військовий потенціал країни, не обмежуючись її негайними потребами. Так має тривати і надалі. Але потрібно зробити більше, щоб створити впевненість у незмінності сили Заходу і позбавити Путіна відчуття, що час грає на його боці.
«Юридичні зобов'язання з боку партнерів, особливо США, могли б значною мірою розвіяти воєнний оптимізм Путіна і змусити його рахуватися з тим фактом, що Україна ніколи не буде належати Росії», - вважає Чіарамелла.
Ізраїльська модель
Майбутня безпека України залежить від ефективного планування та надійних зобов'язань з боку її партнерів. З цією метою українські лідери почали вивчати механізми, які існують в інших країнах, щоб зрозуміти, як їхня країна може захистити себе. Автор зауважує, що Київ вчинив мудро, коли взяв за зразок Ізраїль. Потужна армія і розвідувальні служби Ізраїлю, його сильна оборонна промисловість і глибокі військові відносини зі США демонструють, як країна без формальних альянсів може захистити себе і стримувати ворожих сусідів. У вересні минулого року український уряд представив «Київський договір про безпеку» - концепцію, спрямовану на перетворення України на європейський Ізраїль. Вона описує «зусилля на багато десятиліть» з боку партнерів Києва, спрямовані на те, щоб допомогти Україні побудувати «надійну систему територіальної оборони» шляхом навчання і забезпечення її Збройних сил, надання розвідувальної підтримки і зміцнення оборонно-промислового співробітництва. Стратегія базується на стримуванні шляхом позбавлення можливостей. Тобто йдеться про унеможливлення досягнення Росією своїх цілей в Україні за допомогою військової сили, а не про погрози майбутніх покарань. Нещодавні виступи президента Франції Еммануеля Макрона і президента Єврокомісії Урсули фон дер Ляєн свідчать про те, що західні лідери обговорюють, як зробити так, щоб це працювало на практиці.
«Україна та її партнери можуть знайти корисний шаблон у давній законодавчо закріпленій підтримці США якісної військової переваги Ізраїлю, яка означає його здатність стримувати і, за необхідності, перемагати більшого супротивника, володіючи переважаючими технологіями і тактикою», - йдеться в статті.
Але автор визнає, що ситуації не зовсім ідентичні. Опонент України має найбільший у світі ядерний арсенал, тоді як супротивники Ізраїлю, принаймні на даний момент, не мають такої зброї. Більше того, Київ, на відміну від Тель-Авіва, не володіє ядерною зброєю. З іншого боку, Україна - набагато більша країна, ніж Ізраїль. Вона може виставити значні, добре оснащені сили швидкого реагування, здатні завдати серйозних втрат грізному загарбнику, що довели українські військові, які дали відсіч Росії на початку війни.
Захід повинен прийняти новий термін, який би відповідав унікальному випадку України -«якісний баланс стримування». Для цього він має взяти на себе зобов'язання забезпечити Київ сумішшю з кращої техніки, підготовки і технологій, спрямованих на те, щоб у довгостроковій перспективі зрівняти або нівелювати чисельну перевагу Росії на полі бою.
«Наприклад, перевага Росії у військово-повітряних силах значна. Україна не повинна і не може утримувати масивні і дорогі ВПС, які могли б конкурувати з російськими або навіть перевершити їх. Однак українські ВПС можуть захистити своє небо за допомогою добре продуманої комбінації багаторівневої й інтегрованої наземної протиповітряної оборони, доповненої маневреними військово-повітряними силами та іншими можливостями, які можуть тримати під загрозою стратегічні військові об'єкти на території Росії», - пропонує автор.
Надійні сили такого роду потребують довгострокового фінансування. Тут західні лідери знову повинні подивитися на приклад Ізраїлю. Починаючи з 1999 року, Вашингтон і Тель-Авів підписали низку десятирічних меморандумів про взаєморозуміння, які визначають рівні американської допомоги у сфері безпеки. Останній меморандум, підписаний у 2016 році, коштував 38 мільярдів доларів. Конгрес виділяв кошти відповідно до рівнів, встановлених цими угодами.
У випадку України прозоре бачення довгострокового фінансування, викладене в низці двосторонніх меморандумів про взаєморозуміння, забезпечило б економічну ефективність, уможлививши обґрунтоване довгострокове планування і придбання основних оборонних систем. Це також розвіяло б страхи Конгресу про надання Україні «незаповнених чеків». З часом фінансування з боку США і Європи можна буде збалансувати, оскільки європейські лідери будуть більш охоче брати на себе значні зобов'язання, якщо вони будуть впевнені у незмінній підтримці з боку Вашингтона.
Розробка моделі витрат для майбутніх Збройних сил України буде складним завданням. Невизначеність траєкторії розвитку війни ускладнює процес чіткого планування.
«Якщо війна триватиме з високим рівнем інтенсивності, потреба у підтримці нагальних потреб України на полі бою переважатиме над потребами її армії в майбутньому. Але як тільки війна увійде в менш інтенсивну фазу, можливо, після цьогорічного контрнаступу, має розпочатися військова реконструкція України. Початковий раунд меморандумів про взаєморозуміння зі США і європейськими державами має профінансувати переозброєння, розплановане на кілька років», - йдеться в статті.
Пізніше Україна і її партнери можуть звернутися до Польщі, яка має схожу кількість населення і так само близько розташована до Росії, за порадами щодо підтримки сучасних, добре підготовлених збройних сил у мирний час.
Не дуріть мене вдруге
Майбутня система безпеки для України має бути побудована на міцному правовому і політичному фундаменті. Українські урядовці з гіркотою згадують підписання Будапештського меморандуму 1994 року. За цією угодою Росія, Велика Британія і США надали Україні гарантії безпеки в обмін на демонтаж її ядерного арсеналу. Україна виконала свою частину угоди, але Росія неодноразово ігнорувала свої обіцянки поважати територіальну цілісність України, анексувавши Крим і відправивши військові підрозділи на Донбас в 2014 році, а потім влаштувавши повномасштабне вторгнення в 2022 році. Українці, звісно ж, не хочуть будувати свою майбутню безпеку на будь-якій угоді, яка не буде обов'язковою для всіх сторін.
Тому США і Європа повинні працювати з Києвом над новою рамковою угодою, щоб визначити свої стратегічні цілі й колективні зобов'язання. Вона повинна включати фінансові і практичні параметри довгострокової підтримки оборони України, а також механізми консультацій і підтримки української оборонної промисловості.
«Вибір країн, які слід запросити за стіл переговорів, буде непростим завданням. Україні слід уникати закидання занадто широкої сітки, оскільки надміру широка коаліція може призвести до появи розмитої угоди. Але головні військові і економічні спонсори країни, включаючи Францію, Німеччину, Польщу, Велику Британію і США, повинні стати підписантами. Після того, як угода буде узгоджена і підписана, інші країни повинні мати право приєднатися до неї», - вважає автор.
Він додає, що угода про безпеку України має забезпечити ключові принципи для меморандумів про взаєморозуміння між підписантами, в яких мають бути перераховані їхні конкретні зобов'язання. Для того, щоб зробити ці зобов'язання дієвими і сумісними, рамковий текст повинен надати керівній групі високого рівня, подібній до Північноатлантичної ради НАТО, повноваження розробляти спільні оцінки загроз, обмінюватися розвідувальними даними, координувати політичні заходи реагування і забезпечувати виконання зобов'язань усіма підписантами угоди. Якщо Україна вважає, що їй загрожує небезпека, їй має бути гарантоване право скликати країни НАТО для отримання додаткової надзвичайної підтримки.
«Важливо, щоб зобов'язання підписантів були закріплені законом і мали чітку міжпартійну підтримку. Підтримка України не повинна залежати від електоральних циклів чи зміни влади. Це особливо важливо у випадку США, де можливість серйозного розвороту політики після президентських виборів 2024 року розхитує нерви українців і підживлює впевненість Путіна в завтрашньому дні. Саме тому адміністрація Байдена повинна негайно почати працювати з Конгресом над пошуком рішення», - пише Чіарамелла.
На його думку, за ідеальних умов, рамковий текст мав би стати офіційним міжнародним договором, ратифікованим кожним підписантом. В США для цього знадобилася б підтримка двох третин голосів у Сенаті, чого буде важко добитися, але все ж можливо.
Якщо цей поріг виявиться занадто високим, Конгрес може замість цього ухвалити новий закон, подібний до «Закону про відносини з Тайванем», який залишається стовпом відносин між країнами вже більше 40 років. Такий закон для України закріпив би зобов’язання Вашингтона перед Києвом. Крім того, Конгрес міг би розглянути можливість схвалити такі ж американські зобов’язання перед Києвом, які діють для Ізраїля. В такому випадку президент повинен був би регулярно консультуватися з Конгресом і надавати йому звіти, які б засвідчували, що Україна отримує достатню підтримку від своїх партнерів, щоб відповідати або компенсувати російські військові переваги. Така правова база гарантуватиме, що безпекова угода матиме широку політичну підтримку, незалежно від того, хто в Білому домі.
Процес розбудови Збройних сил України означатиме, що країни-партнери неминуче конкуруватимуть за великі контракти. І для управління цим процесом потрібні потужні багатонаціональні механізми координації. Ці механізми повинні забезпечити проведення реформи оборонного сектору України, в тому числі шляхом забезпечення прозорості контрактів та зменшення ризику потрапляння зброї й чутливих технологій до рук Росії або на чорний ринок.
Зроблено в Україні
Оборонно-промисловий компонент також матиме вирішальне значення для успіху нової системи безпеки для України. Дуже високі темпи споживання боєприпасів на полі бою призвели до того, що американські і європейські оборонні компанії ледве встигають за попитом. Чіткі багаторічні зобов'язання щодо фінансування з боку країн-підписантів дадуть компаніям сигнал про те, що вони можуть безпечно нарощувати виробництво ключових систем і боєприпасів. Цілеспрямована підтримка оборонної промисловості України з боку країн-партнерів також зменшить вартість угоди з часом, оскільки місцеві виробничі потужності зростатимуть і задовольнятимуть дедалі більшу частку потреб країни.
Це не вимагатиме повної перебудови оборонно-промислової бази Заходу. Навпаки, США і ЄС повинні нарощувати виробництво критично важливих систем і боєприпасів за допомогою розумних, цілеспрямованих інвестицій. Нещодавня угода між країнами-членами ЄС і Норвегією про постачання Україні снарядів на один мільярд євро і спільну закупівлю ще на один мільярд євро - це гарний початок.
«Успішні спільні закупівлі на європейському рівні можуть перетворити сильно фрагментовану оборонно-промислову базу ЄС на головний актив для довгострокової безпеки України, не кажучи вже про стратегічну автономію самої Європи», - йдеться в статті.
Західна допомога має включати положення про підтримку відродження оборонних підприємств України, які колись були гордістю радянського військово-промислового комплексу. Потужна українська оборонна промисловість, інтегрована в європейський ланцюг поставок, з часом зменшить залежність країни від західної допомоги. Стратегія Заходу в цьому полі має бути дзеркальним відображенням того, що США зробили для Ізраїлю.
«Вашингтон вже давно дозволив Тель-Авіву використовувати частину своєї військової допомоги для закупівлі обладнання у вітчизняних фірм. Ця політика, відома як «офшорні закупівлі», перетворила ізраїльський оборонний сектор на один з найсильніших у світі. Те ж саме необхідно зробити і для України», - вважає автор.
Нещодавній крок німецького збройового гіганта Rheinmetall щодо створення спільного підприємства з українським державним оборонним конгломератом - це крок у правильному напрямку. Київ також повинен запровадити прозорі практики корпоративного управління та співпрацювати з українськими підприємцями, чиї інновації у воєнний час сприяли успіхам країни на полі бою.
Об’єднання зусиль
Зрештою, і ЄС, і НАТО доведеться вирішити, чи приймати Україну до своїх лав. Членство в обох організаціях надає гарантії безпеки. Положення ЄС про взаємну оборону, кодифіковані в його договорах, не можна відкидати як такі, що поступаються статті 5 НАТО лише тому, що США не підписали їх. Ймовірність того, що Путін або його наступник нападе на ЄС, мізерна, а більшість країн-членів ЄС також вступили в Альянс.
Таким чином, безпекова угода для України має бути тісно пов'язана з процесом її вступу до ЄС, який має розпочатися якнайшвидше.
«Початок офіційних переговорів про вступ до ЄС дасть Україні потужний стимул для прискорення реформ у сфері верховенства права і економіки. ЄС, без сумніву, наполягатиме на тому, щоб Україна дотримувалася його суворих стандартів для вступу. Але він повинен уникати обтяжливого, розтягнутого на десятиліття графіку вступу, який змарнує унікальну можливість пов'язати Україну з Європою», - йдеться в статті.
Довгострокові відносини України із Заходом у сфері безпеки повинні вирішуватися без участі Росії. Однак, що дуже важливо, ця домовленість залишає відкритою можливість майбутнього діалогу з Москвою щодо розбудови довіри на кшталт довоєнних пропозицій, які висували США та їхні союзники. Наприкінці 2021 і на початку 2022 року союзники по НАТО були готові надати Росії запевнення, що вони не розгортатимуть наступальні ракетні системи наземного базування і не розміщуватимуть постійні бойові підрозділи в Україні. Москва відкинула ці пропозиції і все одно вторглася. У майбутньому політичні рамки та консультативні механізми договору про українську безпеку закладуть основу для спільних переговорів України, США і Європи з Росією з цих питань, якщо Кремль змінить свій курс і визнає незалежність України і її кордони.
Стежити у Телеграмі
Увійти за допомогою Facebook
Увійти за допомогою Twitter
Увійти за допомогою Google