Громадські ради: гора народила мишу?

Я хочу почути, як працюють громадські ради в міністерствах і відомствах. Чи ставлять вони конкретні і актуальні питання профільним міністрам? Одне з засідань Уряду ми цьому присвятимо.

М.Азаров. Засідання Кабміну,
9 листопада 2011 р.

Громадські ради (згідно з демократичними канонами) покликані стояти на варті інтересів громадян і контролювати діяльність органів влади. Влада ж (згідно з українськими реаліями) традиційно будь-якому контролю чинить опір і всілякі контакти з громадськістю прагне ретельно фільтрувати. Результатом такого зустрічного холостого руху суспільства та влади стають якісь «вичавки», описки, тирса і, як влучно висловилася письменниця Толстая, «обмыслевки».

За даними моніторингу Українського незалежного цент­ру політичних досліджень, при органах української влади сьогодні сформовано 563 громадсь­кі ради із 605 необхідних, тобто 93%. На рівні центральних органів виконавчої влади 39% членів громадських рад становлять представники громадських організацій, 32% - профспілкових і бізнесових, 7% - благодійних організацій. На рівні обласних держадміністрацій представниками громадських організацій є 67% громадських рад, представниками благодійних організацій та професійних спілок - по 9%.

Подумати тільки, 9 тисяч (!) людей, залучених у громадську діяльність, це - сила, і якби вона реально діяла (кожна у своїй галузі), то ми б уже давно користувалися плодами революції, і не тільки в суспільній свідомості…

Та якщо не чути про них практично нічого, то це означає, що ми всім миром напоролися на чиюсь декоративно-неприкладну конструкцію? Отже, щось не так? Отже, не випадкові останні скандали, пов’язані з принципами формування та конформізмом у тих-таки громадських радах при МВС, СБУ, КМДА, Державному агентстві земельних ресурсів et cetera?

То для чого ж усе-таки створюються такі громадські структури при органах виконавчої влади? Що за люди і які громадські організації там представлені? Чого, зрештою, вони домагаються, і чи домагаються взагалі? Які конкретні результати їхньої
діяльності? Коли є дійовим інструмен­том впливу на державні рішення? Наскільки серйозно їх сприймає влада?

У сьогоднішніх умовах формування жорсткої адміністративної вертикалі, перекривання владою багатьох соціальних та громадянських шлюзів на тлі критичної відсутності опору суспільства (через глибоку апатію) пошук відповідей на всі ці запитання особливо актуальний.

Хто, як і навіщо створює?

Громадські ради існують у нашій країні з 2004 року і пройшли тернистий шлях від «комунікативно-експертних майданчиків», створених самою владою для ведення діалогу з громадянським суспільством, до «виборних колегіальних органів». (Постанова Кабміну №996 від 03.11.10 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».)

Слід сказати, що донедавна влада нібито вітала «ініціативу знизу», дозволяючи активістам самим збиратися в коло, проводити вибори до громадських рад, зводячи власну участь у процесі до мінімуму. Однак ключове слово тут - «нібито». Уже на початку жовтня нинішнього року на засіданні робочої групи, яка раптом чомусь вирішила доопрацювати постанову №996, було озвучено досить пікантну пропозицію Мін’юсту: формувати склад ініціативної групи з підготовки установчих зборів громадської ради виключно з представників органу влади. Ось тобі, бабусю, і Юріїв день!

Вражає й те, що як «демократичну альтернативу» чиновники розглянули варіант змішаного членства в ініціативній групі. Коли переважна більшість - вони ж, чиновники. Мета? Ніби­то забезпечити потенційним членам громадської ради можливість опротестовувати дії ініціативної групи. Адже не знайомим між собою громадським працівникам, на думку креаторів із Мін’юсту, «складно зробити вибір, та й управи на них жодної, а ось на представника органу влади можна й до суду подати». І звідки це раптом у нашого чиновника з’явилося таке відверте бажання бути покараним?

- Ініціативна група виключ­но з представників органів виконавчої влади - це крок назад, - переконаний голова громадської ради при Мін’юсті Данило Курдельчук. - Хороший майданчик для маніпуляцій на самому старті. Хоч ми все ще живемо за старим законом про громадські організації, повноважень громадської ради на нинішньому етапі достатньо для реалізації впливу громади на політику влади. Звісно, якщо в органу влади є реальне бажання співпрацювати з суспільством. А в членів ради - таке ж сильне прагнення тримати руку на пульсі влади. І навряд чи слід пояснювати, що саме від початкового етапу створення ініціативної групи, а потім - і самої громадської ради залежить якісний добір людей та представників громадських організацій.

У нашій раді створено сім комісій з різних напрямів діяльності. Громадська рада діє при міністерстві, а не при міністрі, який затверджує обраний склад громадської ради та погоджує прийняте зборами положення про її діяльність. Міністр призначає відповідальних співробітників, які й працюють із радою на постійній основі, - завершив Курдельчук.

Далі - ще цікавіше.

- Чинна постанова №996 справді демократична, - уточнює заступник директора департаменту взаємодії з органами державної влади, начальник управління зв’язків з органами державної влади та інфор­маційно-аналітичної роботи Міністерства юстиції України Ольга Савченко (вона ж курирує громадську раду при Мін’юсті). - Але громадськість не доросла до її рівня, коли можна пропонувати органу влади будь-які форми співпраці. Я сподівалася на більш інтенсивну, професійну роботу нашої громадської ради, на її напористість. Адже багато її членів - юристи…

Не знаю, наскільки з реплікою представника влади погодиться голова громадської ради Курдельчук (адже камінь, власне, у його город кинутий),
однак, зважаючи на те, яку роль сьогодні відіграє Мін’юст у законодавчому обслуговуванні вертикалі президента, штампуючи правильні закони, членам громадської ради справді давно слід було вийти на стежку війни з підопічним міністерством. Отож тривога п. Савченко цілком обґрунтована. Втім, не тільки її.

Як працюють, і які результати?

Керівник проектів УНЦПД Максим Лациба розглядає проблему з іншого боку:

- Зараз у громадські ради йдуть дуже активні, ініціативні люди, але їх організації не особливо професійні - безсистемні, хаотичні. Понад те, на рівні міністерств значна частина інститутів громадянського суспільства - приватного інтересу: бізнес, організації, близькі до політичних партій, а також релігійні. Річ у тому, що наше громадянське суспільство має низький рівень розвитку та консолідації: в Україні на 10 тисяч населення припадає 14 громадських організацій, у Хорватії - 85, а в Естонії - 200. Багато громадських рад просто «зависло». Між усіма секторами ГО слабка комунікація. Їм завжди важко знайти консенсус (утім, як і нашим політикам. Тенденція однак… - Авт.). Дехто вважає, що в громадських радах можна заробити грошей, лобіювати чийсь бізнес. Чимало їх розрослися кількісно, але так і не набули якості. Вважаю, що 25-40 осіб - достатньо для організації ефективної праці. У цьому сенсі ініціатива Мін’юсту - скоротити чисельність громадських рад до 30 осіб - цілком прийнятна.

Крім роботи у громадській раді при Мін’юсті, я входжу до громадської ради при Київській міській державній адміністрації (КМДА), в якій 221 (!) член. На установчих зборах було 383 чоловік! Тепер раду розбили на 29 комісій. Вони працюють, і це, напевно, не найгірша громадська рада, але…. Великі цифри роз’єд­нують і не здатні мобілізувати. А якщо вчитатися у список членів, то голова йде обертом - Міжна­род­ний благодійний фонд «Єди­но­борства проти наркоманії та дитячої злочинності» сусідить із молодіжною громадською організацією «Інститут благородних дівиць Леді Мері». Тут ГО «Київська незалежна федерація роликового спорту всіх видів і напрямів» - та громадська організація «Рух матерів і дружин проти аморальності», об’єднання «Любляче серце» і розсип релігійних організацій… При цьому в нас немає налагодженого зв’язку з самою КМДА. Вкрай рідко можна отримати від адміністрації проекти нормативних документів і ще рідше - внести рекомендації та виправлення. Найчастіше органи виконавчої влади уникають публічного обговорення. Хоч його й активно декларують. І це дуже зле.

- Чи здатні, на вашу думку, громадські ради реально впливати на політику влади?

- Важко сказати. Якщо чесно, таких яскравих прикладів не бачив. У регіонах ще є більш-менш сильні й консолідовані громадські організації. Вони створюють більш потужні громадські ради, влада вимушена їх слухати.

Так, громадська рада при Полтавській облдержадміністрації шляхом обговорення з громадськістю (і протестів) рішення чиновників підвищити ціни на міські маршрутки до двох гривень відстояла право городян їздити містом за 1,75 гривні.

Громадська рада при Він­ниць­кій ОДА спільно з керівництвом області провели форум соціальних проектів. До його роботи було залучено бізнесменів та міжнародні донорські організації, що дало можливість зібрати для цього кошти - сто тисяч гривень.

Громадська рада при Закар­пат­ській ОДА досліджувала проблему застосування міжнародних договорів України до малого прикордонного руху, коли громадяни у п’ятдесяти­кіло­мет­ровій зоні можуть без віз вільно переходити кордон. Цей канал не працював зі Словаччиною. Гро­мад­ська рада провела обговорення і подала пропозиції в МЗС, адміністрацію президента. Під час візиту президента до Словач­чини це питання було порушено, й тепер жителі Закар­паття можуть вільно користуватися режимом малого прикордонного руху.

Одне слово, там, де є компетентні й активні громадські організації, працюватимуть і громадські ради при органах виконавчої влади. Якщо їх немає - не врятує жоден демократизм державних постанов. Що ж стосується міністерств, то ради там менш активні, тому що на центральному рівні надто багато перетинається людей, інтересів…

Сама ж постанова, яку зараз взялися активно перекроювати, досить прогресивна. Щоб громада сама на виборах формувала громадську раду, затверджувала положення про свою діяльність, а керівник органу виконавчої влади, той-таки, лише погоджував її - такого в Україні ще не було. Міністр не має повноважень керувати громадською радою, його вплив на діяльність - мінімальний. Він може хіба що не давати громадській раді приміщення, не враховувати її пропозицій, але зобов’язаний розглядати і аргументовано відмовляти. (То в цьому ж і суть! - Авт.)

Тим часом я не чув, щоб якийсь міністр або губернатор хотів мати при своєму відомстві громадську раду. Вони просто механічно виконують постанову Кабміну, мало хто розуміє важливість громадських інститутів при владі. Але це вже завдання для самої громадськості - показати, що її робота може бути ефективною.

- Навіть якщо влада почне закручувати гайки й на цьому напрямі?

- Від нинішнього уряду я справді не очікую надто багатьох прав та свобод для громадськості. Тому громадяни самі мають максимально використовувати поки що чинний демократичний механізм впливу на урядові рішення.

Нині важливо, щоб на рівні уряду пройшло доручення прем’єр-міністра завершити процес створення громадських рад і розпочалася робота. Громадських рад досі немає при таких «соціально забарвлених» установах, як міністерства соціальної політики, економічного розвитку та торгівлі, регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ. І це вже службова недбалість. Керівники всіх рангів розцінюють громадські ради як якийсь прикрий додаток…

Я запропонував би розглядати громадську раду як експертний ресурс, оскільки там часто зустрічаються вчені, професіонали, і як ресурс волонтерської роботи, наприклад для проведення публічних заходів. До того ж якщо рішення влади проходитимуть громадську експертизу і громада з цим погоджуватиметься, то вона більше довірятиме владі.

Однак майже всі органі виконавчої влади дуже неохоче показують громадській раді проекти рішень і ще рідше проводять консультації. Тут усе залежить від професіоналізму та наполегливості самої громадської ради, - сказав насамкінець Максим Лациба.

Щодо цього доцільно навести кілька конкретних прикладів.

МЗС

У громадській раді при МЗС - 165 членів. До кінця вересня її очолював… пастор Посольства Божого. Під час виборів на знак протесту зал покинула значна частина членів громадської ради, зробивши цим рішення зборів нелегітимним. Тоді, як відомо, зчинився великий скандал. 27 вересня громадська рада обрала нового голову - політолога Ігоря Жданова.

- Ми розпочали роботу, формуємо комітети, їх буде 20 - 23, - розповідає Жданов. - У листопаді заплановано зустріч із міністром Костянтином Грищен­ком. Обговоримо, як громадська рада контролюватиме міністерство. Що стосується Посольства Божого, то його адепти мали зав­дання ввійти в усі можливі громадські ради, щоб впливати на державну політику.

- Я б хотіла увійти в комітет зв’язків із громадськістю, - каже заступник голови громад­ської ради, директор Фонду «Демократичні ініціативи» Ірина Бекешкіна. - Якщо ми візьмемо за правило, щоб раз на місяць МЗС звітувало на прес-конференції про те, що було зроблено, - це вже великий плюс. Серед нас є люди, які мають бажання аналізувати міжнародну торгівлю, налагоджувати зв’язки з міжнародними громадськими організаціями.

Державне агентство земельних ресурсів

- У середині травня Держав­не агентство земельних ресурсів оголосило про створення гро­мадської ради, - розповідає голова Профспілки працівників сфери земельних відносин Дмит­ро Філіпчук. - Створили робочу групу, установчі збори призначили на 16 червня. Документи подали 33 організації, зокрема й наша. На збори прийшла 31. Держагент­ство рекомендувало нам обрати представників від
21 організації. Рейтинговим голосуванням ми визначили цих людей. Вели відеозйомку, протокол зборів. Однак Держагентство земельних ресурсів відмовилося його затвердити, мотивуючи тим, що документи не були надані вчасно й оформлені не так, і взагалі, мовляв, ми не захотіли вести діалог.

Оголосили нові збори нової ініціативної групи. Так було обрано іншу громадську раду, сформовану з лояльних до Партії регіонів та Держагентства громадян, а також напівцерковних організацій. До нашого ж, першого складу громадської ради входили такі громадські організації, як «Поступ», «Фун­дація регіональних ініціатив», профспілка «Народна солідарність», «Народний парламент України». Цю раду «зламали через коліно», ймовірно, тому, що Державному агентству земельних ресурсів потрібен «ручний», такий собі «псевдорупор», не здатен привести владу до якихось змін. І це тоді як ми стоїмо на порозі серйозних проблем у земельній сфері: земельні паї здебільшого скуплять великі агрохолдинги, а продати землю захоче 30-40% населення.

Відстоюючи свою громадську раду, ми провели акції протесту. Чекаємо розгляду справи в Київському окружному адміністративному суді. Створили також Громадську раду з питань земельної політики України - додатковий майданчик для того, аби впливати на земельну політику в країні. Я очолюю експертний комітет, а Олексій Кляш­тор­ний, голова профспілки «Народ­на солідарність», - організаційний. Організація може стати серйозним інструментом суспіль­ного впливу, - все залежить від людей.

- Державне агентство земельних ресурсів незаконно не визнало першу громадську раду, в нього не було таких повноважень, - вважає Максим Лациба. - Були скарги в секретаріат Кабміну, на жаль там не відреагували на цей факт належним чином. Постанову №996 було порушено, і Держагентство провело нові установчі збори. До складу новообраної ради ввійшли колишні чиновники, а її головою став екс-керівник Держ­комзему. Ця рада повністю підконтрольна Держагентству. А те, що не обрані до громадської ради люди створили громадську організацію, - добре. Постанова №996 дає можливість громадським організаціям контролювати діяльність органів влади, вимагати консультацій, громадських експертиз. Така організація має право вимагати уваги до своїх позиції і пропозицій.

МВС

- У грудні 2005 року я запропонував тодішньому мі­ністрові внутрішніх справ Юрію Луценку створити громадську раду з прав людини при МВС, - розповідає правозахисник, член правління Інституту «Рес­пуб­ліка» Володимир Чемерис. - Цю ідею підтримали Українська Гельсінкська спілка з прав людини, Харківська та Вінницька правозахисні групи. Були надії на те, що громадськість зможе контролювати діяльність МВС і змінити ситуацію, оскільки до міліції в нашій країні довіри немає. Спочатку громадська рада діяла ефективно, бо людей у її склад добирала правозахисна спільнота. Як за міністра Луценка, так і за міністра Цушка наша громадська рада була «кусючою», і я вважаю, що вона не становила додаток до міністерства, завдяки якому міністр просто «освячував» би думкою громадськості свої дії. Складалася вона тоді наполовину з представників громади, наполовину з працівників МВС. Нам вдалося запобігти низці порушень прав людини.

Але з приходом до влади Партії регіонів та з призначенням нового міністра внутрішніх справ у 2010 році рада, попри наші вимоги, не збиралася, хоча формально існувала. Я продовжував робити те, що й завжди, - моніторити свободу зборів і законодавство в цій сфері.

У січні 2011 року до громадської ради МВС було обрано 39 осіб (у минулі роки - 21). Головою її став цілком підконтрольний МВС Едуард Багіров, який входить до складу багатьох громадських рад. Міністерство вказувало, кого вводити до ради, а кого - ні, під різними приводами не ввели представників багатьох громадських організацій, зате туди потрапили «свої». Нам продемонстрували: мовляв, збирайтеся, робіть що хочете, а ми робитимемо своє… З одного боку, нашу раду влада не може використати як якийсь додаток, з іншого боку - вона не може працювати на повну силу.

Зараз у нас у раді створено кілька комісій, зокрема стосовно свободи зборів та запобігання катуванням. Але, оскільки співпраці з керівництвом МВС немає, контролювати це буде важко, - наших людей не пустять навіть у райвідділ міліції. Правда, є інші можливості заявити про порушення - звернутися до громадськості через пресу, судові механізми. Так воно завжди й виходить.

Наприклад, влітку 2010 року, коли формально наша громадська рада існувала, хоча Мо­гильов і не скликав її, комісія з громадськості, включно з Багі­ровим, відвідала Шевчен­ків­ський райвідділ Києва, щоб розібратися зі смертним випадком, - там загинув студент Ігор Ін­ди­ло. То ця комісія заявила у пресі, що законності міліціонери не порушили. Ніхто тоді цьому не повірив, і студенти продовжували виходити на демонстрації проти міліцейської сваволі.

Відомий правозахисник, член правління Української Гельсінкської спілки з прав людини, співголова Харківської правозахисної групи Євген Захаров не вважає за потрібне входити до будь-яких громадських рад.

- Раніше, до Могильова, - каже він, - я входив у громадську раду при МВС. За міністрів Луценка й Цушка вона була дійовою і впливовою. Могильов знищив усі форми громадського контролю за діяльністю міліції. Я не захотів належати до декоративної структури. Входити чи не входити до ради - диктується рівнем прийнятності відносин, заведених там. Для мене вони неприйнятні. Робота громадської ради можлива тільки тоді, коли керівник відомства розуміє, що вона йому потрібна і в її складі перебувають компетентні, кваліфіковані люди. Діалог можливий в умовах взаєморозуміння і поваги, причому стосунки між членами ради та керівником мають бути рівноправні.

СБУ

Відомий політик Володимир Горбулін тривалий час очолював громадську раду при СБУ. Його мобільний колектив із 11 осіб постійно продукував нові ідеї й нестандартні підходи до реформування Служби безпеки.

- Із приходом до влади Хорошковського громадська рада фактично припинила своє існування. Голова жодного разу нас не скликав, хоча я до нього звертався. Жаль. Адже ще з 1994-1995 років, коли я очолив РНБО, у мене були думки про те, якою має стати СБУ, - розповів Володимир Павлович.

Отож, дев’ять тисяч офіційно зареєстрованих суспільно активних людей - це сила. Але якщо ми не бачимо їхнього к.к.д., отже:

- по-перше, з нами продовжує по-лихому жартувати влада, якій уже не соромно втратити останній «фіговий листок» прикриття авторитаризму;

- по-друге, у суспільстві, крім апатії, спостерігається сильний скепсис щодо самої можливості ефективно впливати як на владу, так і на прийняття рішень;

- по-третє, проблеми діяльності громадських рад при виконавчих органах влади наразі взагалі мало кому цікаві, зокре­ма й пресі.

Тому поки що «громадянські» гори народжують мишей… А чим, власне, може бути суспільно корисною миша?