«Дрібні» законодавчі «пустощі» з далекосяжними наслідками

17 травня ц.р. регіональний законо-штампувальний прес модифікації «235-за» протиснув через парламент нову законодавчу ініціативу, яка вийшла з надр президентської адміністрації. Не дуже чимось примітний документ, що має на меті всього лише нібито підвищення значущості такого документа, як щорічні послання глави держави до парламенту, викликав дуже жорсткі нарікання з боку не тільки парламентських юристів, а й багатьох інших суб’єктів, які мають стосунок до питання. Мова, не багато не мало, про ще одне порушення Конституції. Через що не тільки виглядає профанацією виданий того ж таки 17 травня президентський указ про створення Конституційної асамблеї, а й виникають доволі далекосяжні негативні наслідки для ефективності державної виконавчої машини. Особливо в бюджетній сфері.

У принципі, той факт, що справжні ляльководи помахів чечетовської руки сидять на вулиці Банковій, - уже давно секрет тільки для тих, хто про нього знати не хоче. Але цього разу глава держави виступив суб’єктом законодавчої ініціативи особисто - документ подано від його імені до Верховної Ради наприкінці минулого року (№9665 від 30 грудня 2011 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо системи програмних документів)»).

Основна суть - законодавче посилення значущості такого документа, як Щорічне послання президента України Верховній Раді України про внутрішнє та зовнішнє становище України (далі - щорічні послання президента).

Відповідні нововведення стосуються законів «Про Кабінет міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації», «Про центральні органі виконавчої влади», Бюджетного кодексу України. Також об’єктом змін стали закони «Про державне прогнозування та розробку програм економічного і соціального розвитку України» і «Про державні цільові програми».

Мотивація, як завжди, дуже вагома. Ухвалення закону, на думку авторів, дасть змогу сформувати сприятливіші умови для виконання президентом конституційних повноважень щодо забезпечення національної безпеки, упорядкувати систему програмних документів державних установ відповідно до потреб сучасності, підвищити результативність і якість управління державними фінансами, підсилити стратегічну складову в процесі бюджетного планування.

Основні зміни полягають у такому.

Зокрема, віднині проект основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період і прогноз державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди мають ґрунтуватися на щорічних посланнях президента України. При цьому виключаються повноваження Верховної Ради з визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Програма діяльності Кабміну тепер також має базуватися на щорічних посланнях президента. На їхній же основі, крім Конституції, законів України та актів глави держави, мають розроблятися й нормативні акти уряду.

Виконання щорічних президентських послань включається й до переліку основних завдань центральних органів виконавчої влади, а також місцевих державних адміністрацій.

І нарешті, скасовано необхідність розробляти і затверджувати щорічну Державну програму економічного та соціального розвитку України.

І тут настав час зазначити, що ухвалений закон на етапі обговорення викликав дуже серйозні нарікання низки самих законодавців, експертів і представників місцевих органів самоврядування.

Наприклад, уже через тиждень після голосування цього документа в першому читанні (10 лютого ц.р.) депутати Львівської міської ради надіслали на адресу В.Януковича офіційне звернення з вимогою не затверджувати законопроекту №9665. Обґрунтовувалася ця вимога тим, що він суперечить правовим нормам чинної Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування, а також «руйнує основи конституційного ладу Української держави». «Фактично президент буде прямо управляти місцевими органами влади в бюджетній сфері для виконання його щорічних послань. Про невідповідність нормам Конституції положень зазначеного законопроекту говориться навіть у висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України», - наголошували львівські депутати.

Справді, в експертному висновку ГНЕУ ВРУ міститься доволі значний перелік зауважень до згаданого законопроекту. Не вдаючись поки що в юридичні подробиці, все ж таки наведемо головний висновок експертизи: «У зв’язку з неможливістю впровадження запропонованої законопроектом концепції без внесення змін до Конституції України пропонуємо відхилити зазначений законопроект».

Та скільки важить такий висновок проти президентського підпису під документом? Зрозуміла річ, надто мало. Звичайно, як дурницю було сприйнято й аргументи противників ініціатив законопроекту при розгляді його в профільних комітетах. Контрольовані нині правлячою коаліцією комітети хоч і не без складнощів, але забезпечили потрібні висновки «схвалюємо», що стали основою для подальшого позитивного голосування вже в сесійному залі (законопроект отримав 235 депутатських карток «за»). При цьому навіть достатньо аргументовані протести деяких партнерів по коаліції або представників, наприклад, Асоціації міст України, були, природно, теж проігноровані.

«Ми вже й так стали посміховищем не тільки для всієї Європи, а й для власного народу. Подібними «витівками» вкотре підставляють президента - це ж не сам глава держави вигадує такі нісенітниці, а його «доблесне» оточення. Він що, хоче відповідати за всі бюджетні провали й негаразди? Як може політичний документ бути основою для подальшої законодавчої роботи в бюджетній сфері?» - кинув у серцях у розмові з кореспондентом DT.UA один із наближених до влади учасників дискусії, який побажав потім залишитися неназваним.

Про що все-таки йдеться? Саме час приступити до основних претензій докладніше. Про них - у коментарях експертів, до яких звернулося DT.UA.

Ігор УМАНСЬКИЙ, колишній перший заступник міністра фінансів України

Прийняття цього законопроекту означає чергове урізання повноважень і Верховної Ради, і Кабінету міністрів. Я дуже сумніваюся, що це була особиста ініціатива президента, швидше, його адміністрації. Адже, окрім збільшення і так колосальних повноважень, з ухваленням цього закону президент візьме на себе ще й додаткову відповідальність.

Перебираючи на себе частину функцій Верховної Ради і Кабінету міністрів, глава держави втрачає і важливу можливість політичного маневру. Тому що будь-який проект закону, розроблений відповідно до щорічного послання, президенту буде незручно і некоректно ветувати, подавати до нього зауваження тощо. І найголовніше - президент позбавляє себе можливості перекласти на Кабмін або на Верховну Раду відповідальність за все те, що в бюджеті міститься, коли порахували неправильно або «не вгадали» світової кон’юнктури розвитку ситуації на ринках тощо.

Главі держави відтепер буде значно складніше відправити уряд у відставку через те, що там розробили неправильну програму або прогноз, адже вони тепер ґрунтуватимуться на його власних вказівках. Президент у цьому випадку безумовно втратить, тому що отримана ним відповідальність вочевидь не переважує повноважень, які є дуже умовними.

Щоб керувати виконавчою владою як центрального, так і місцевого рівня, главі держави сьогодні цілком достатньо наявного інструментарію і без щорічного послання. Тому це нововведення, навіть з урахуванням нинішнього посилення вертикалі влади в Україні, не дуже добре і не дуже передбачливо для глави держави.

- Від цього закону, виходить, більше виграє президентське оточення, яке зможе керувати якимись процесами?

- Так. Тому я спочатку зробив акцент, що це не дуже логічно для президента, швидше, це вигідно його адміністрації. Цей документ (президентське послання. - Ю.С.) завжди попередньо опрацьовуватиметься, щодо нього йтимуть консультації. Його в робочому порядку бачитимуть і в Мінфіні, наприклад. Отже, якщо там щось не влаштовуватиме Мінфін, то йому доведеться йти і домовлятися, торгуватися. Але не особисто з президентом, звичайно, а з тим, хто опрацьовує і готує документ на розгляд першої особи. Далі - робіть висновки самі. Якщо раніше «торгувалися» на рівні Мінфін - депутати, президент з прем’єром принципово погоджували якісь основні показники, то нині до цього процесу додаються нові активні учасники.

Серед змін, які там є, - і ліквідація як такого інституту програми економічного і соціального розвитку. Сама ідея перегляду програмних підходів до державного планування дуже непогана, особливо якщо згадати, що ми вже багато років говоримо про необхідність переходу від короткострокового бюджетного планування на один рік до хоча б середньострокового - три-п’ятирічного.

А в умовах переходу на довгострокове, як мінімум трирічне, бюджетування відповідна програма економічного і соціального розвитку була б необхідна. До речі, і ідеологічна база, і нормативні документи, я пам’ятаю, були розроблені ще на початку 2000-х, але далі обговорення це питання не пішло.

І ще один досить важливий момент: ми почали з питань перерозподілу відповідальності і повноважень між гілками влади. Моє відчуття - ми рухаємося до ситуації, коли більшість повноважень Кабміну, у тому числі у визначенні середньострокової економічної політики, відходять Банковій. Тут логічним буде питання про розподіл повноважень між гілками влади.

Президент нібито переважно гарант Конституції, але повноважень у нього зараз більше, ніж у Кабміну і Верховної Ради, разом узятих. Ми де-факто підходимо до моделі, коли президент керує Кабміном. Якщо в Україні цю модель приймати, тоді необхідно вносити зміни до Конституції, що президент є і главою уряду, що було б, до речі, логічно і правильно. Мені здається, ментально це ближче до українських засад - президент має очолювати виконавчу владу.

Тоді, якщо логікою політики нашого діючого президента буде вихід на цю модель, цей крок обґрунтований. Але в цьому разі, як наслідок, у нього зменшується маневреність і зростає відповідальність за те, що відбувається в країні. А Верховна Рада має відповідати за законодавчу базу, ухвалюючи в тому числі і закон про бюджет. Тут повноваження мають бути тільки у парламенту, і саме він має контролювати його виконання.

Таким чином, прийняття Закону дозволить зробити передбачуваними пріоритети розвитку України, забезпечити стабільність у їх реалізації - адже проголошені пріоритети будуть закріплені у великій кількості програмних документів, ліквідувати розбіжності у програмах та тактиці дій виконавчої влади в процесі здійснення реформ та виконання своїх повноважень. Водночас такий крок підкреслює рішучість Президента України у виконанні його зобов’язань перед виборцями “з відкритим забралом”.