МВС: презумпція правоти "реформаторів"?

Убивство двох патрульних поліцейських, що сталося 25 вересня в Дніпрі, на думку очільника МВС Арсена Авакова раз і назавжди має навчити українців коритися поліції заради власної безпеки.

"Імператив презумпції правоти поліцейського повинен стати соціальною нормою! Спочатку підкоряйся поліцейському - потім оскаржуй! - Написав він на своїй сторінці в Фейсбуці 26 вересня. - Це обмеження громадянських свобод? Ні! Це правило безпеки - яке через процедуру порядку лише на дуже короткий час відстрочує права громадянина на апеляцію дій поліцейського. Це висока відповідальність і високі права для поліції? Так! Але іншого шляху немає".

27 вересня голова Нацполіції Хатія Деканоідзе заявила, що спільно з Міністерством внутрішніх справ готує низку змін, які посилять закон України про Національну поліцію. "Законодавчі зміни будуть суворими", - пообіцяла вона. І, як з'ясувалося, оперативними.

Проект змін до законів, що регулюють діяльність поліції, майже готовий. Документ, що розширює повноваження поліцейських, обіцяють представити громадськості 31 жовтня. Насамперед ідеться про внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення (КУпАП), Закону про дорожній рух і безпосередньо до Закону про Нацполіцію.

Однак навіть тези цих змін, озвучені начальником правового департаменту Нацполіції Володимиром Жиденком 17 жовтня на круглому столі "Ефективність поліції і права людини: пошук балансу в законодавстві", а також деякі положення законопроекту №4670 про новий Дисциплінарний статут викликають у правозахисників побоювання. "Серед запропонованих положень є такі, які можуть негативно вплинути на дотримання прав людини співробітниками поліції і створити додаткові проблеми у поліцейській діяльності, - йдеться в їхньому відкритому зверненні до керівництва поліції. - На жаль, відкритого обговорення пропозицій до законів, що регулюють діяльність Нацполіції, не проводилось, а текст передбачуваного законопроекту не був наданий для ознайомлення, що не дозволяє громадськості дізнатися, які ще пропозиції готуються, а також вести відкриту дискусію і виважено підходити до будь-яких запропонованих змін".

Безумовно, навести лад у країні необхідно. Те, що жити в Україні стало небезпечно, кожен громадянин уже відчув якщо не на собі особисто, то на сумному досвіді родичів, друзів, знайомих. Хаос на дорогах і паркувальних майданчиках, збільшення числа крадіжок, зґвалтувань, розбійних нападів, часто - із застосуванням зброї.

Керівництво МВС і поліції пояснює погіршення криміногенної обстановки і 23-відсоткове зростання злочинності виключно війною, соціально-економічними проблемами, напливом переселенців і дією "закону Савченко". У ряду трохи нижче - недостатнє фінансування поліції і деморалізація багатьох колишніх міліціонерів. При цьому ані міністр внутрішніх справ А.Аваков, ані голова поліції Х.Деканоідзе не виявляють професійного бажання публічно позначати й аналізувати власні внутрішні проблеми і допущені в ході заявленої реформи МВС помилки.

На кону - безпека українців. Однак керівництво МВС, яке називає себе європейським, робить головну ставку на розширення власних повноважень (за "совковою" звичкою наступаючи на права громадян), а не на підвищення професіоналізму та дисципліни самих поліцейських. Рівень довіри до яких, на жаль, усе ще дуже далекий від показників країн Європи, де жорсткість поліції, по суті, санкціонована довірою громадян. У нашій ситуації, хай якими щирими є наміри Авакова і Деканоідзе, бажання закрутити гайки видається банальною неспроможністю "реформаторів" гарантувати громадянам безпеку в рамках так широко розрекламованого проекту.

Тим більше що внутрішня кухня ключової для системи внутрішньої безпеки країни реформи перемістилася в якусь масонську ложу, куди доступ закрито не то що посполитим, а й парламентаріям. Складається враження, що "реформатори" привласнили собі одноосібне право розпоряджатися долею країни і безпекою громадян.

З проханням поміркувати над цими непростими тезами, а також оцінити пропоновані зміни до законодавства, в тому числі й результати правоохоронної реформи в цілому, розповісти про своє розуміння причин зростання злочинності, а також поділитися міркуваннями з приводу того, чи є реальний шанс у реформи, DT.UA звернулося до експертів-правозахисників.

Денис Кобзін, правозахисник
(Харківський інститут соціальних досліджень)

Найнебезпечніше в цьому, на мою думку, - відсутність чіткого бачення і плану дій. Є певний набір декларацій, який на практиці виливається в різноспрямовані рухи. Начебто розігнали ДАІ, але на трасах воно є. Начебто відмовилися від показників і задекларували основним критерієм оцінки довіру, але продовжують використовувати показники, а досліджень не враховують. Розігнали "Беркут" - створили КОРД, розігнали УБОЗ - тепер говоримо про його відновлення. Хвиля люстрації, хвиля атестації, які нічого не змінили, тільки додали невизначеності в життя рядового співробітника, змусили його або задуматися про звільнення, або просто постаратися нічого не робити - тоді менше шансів щось зробити не так. Це, по-моєму, і є ключовим фактором зростання злочинності - величезна кількість працівників міліції просто намагається перечекати турбулентність, утриматися, а для цього їм потрібно робити якомога менше дій.

Є, звісно, і вплив "закону Савченко", за який, до речі, голосували і чинний генпрокурор, і близькі до міністра внутрішніх справ депутати. Є вплив того, що патрульні не можуть забезпечити дотримання правил на дорозі, а більше нікому. Є вплив і соціальних факторів - зниження рівня життя. Але ключових чинників зростання злочинності два: дворічна ситуація невизначеності для працівника поліції і небажання працювати над безпекою разом із суспільством. На жаль, декларація впровадження community policing залишилася декларацією - у поліції все ще немає розуміння, що прості люди - це найважливіший для них ресурс, потрібно створювати форми взаємодії з ними, залучення їх до забезпечення порядку. Є якісь тренінги на цю тему, але політики такої немає, а це означає, що ми приречені на подальше зростання правопорушень. Громада ніби отримує змішані сигнали від поліції: "ми самі впораємося, допоможіть тільки грошима" і "ситуація погіршується".

Треба розуміти, що ця ситуація не є унікальною - поліції багатьох інших країн проходили через неї, і успішно. Це означає, що і ми можемо - за наявності політичної волі й готовності йти шляхом реальних змін. Але при цьому поліції та міністерству доведеться розлучитися зі статусом "держави в державі", яка сама собі ставить завдання, сама себе оцінює, сама розслідує скарги на себе. Що для цього потрібно? Потрібно докорінно змінити систему підготовки поліцейського; потрібно змінити систему оцінювання роботи поліції; потрібно створити незалежні органи збору й розслідування скарг на поліцію. Потрібно розпочати процес децентралізації поліції, коли роботодавцем і оцінювачем начальника поліції буде громада, а не керівництво з Києва. За два роки в цьому напрямку нічого зроблено не було.

Крім того, потрібно створити чіткі умови роботи для самих поліцейських, коли буде захищено і гарантовано їхні права; забезпечено умови праці, коли в них буде можливість розглядати своє місце роботи як стабільне. Потрібно сприяти виникненню реальних поліцейських профспілок, які відстоюватимуть інтереси рядового співробітника. Потрібно позбутися неоплачуваного ненормованого робочого дня, потрібно створити чіткі й привабливі пенсійні, житлові та медичні програми, дати можливість підвищувати кваліфікацію, дати хороше страхування. Усе це, звісно, коштує грошей, поза всякими сумнівами. Але щоб отримати ці гроші від донорів, потрібен чіткий план і, звісно, суттєва зміна самої системи поліції, скорочення величезної кількості клерків, керівників, які споживають великий ресурс, але не впливають на забезпечення безпеки. Простіше кажучи, потрібен якнайжорсткіший незалежний аудит системи й нещадне виконання його рекомендацій - зі скороченнями посад, відділів, департаментів.

З приводу закручування гайок - мені важко зрозуміти мотивацію. Це не перша і не остання спроба це зробити. Будь-яке силове відомство завжди прагне міняти правове поле так, щоб йому було зручніше працювати. Ясна річ, про права людини й наслідки для громадян ніхто не думає - у відомства інші завдання. Це, до речі, ще й демонстрація того, як собі уявляють місію поліції її керівники - або це озброєний орган виконавчої влади, або сервісна служба для громадян.

Пропозиції, які вже було озвучено, неприйнятні й містять занадто великі ризики для прав людини.

Так, наприклад, безпосередньо до закону про Нацполіцію планується, зокрема, ввести обов'язок поліцейського незалежно від посади, місцезнаходження і часу доби здійснювати всі можливі заходи щодо захисту громадян від протиправних посягань - так званий принцип безперервності роботи поліцейського... Це створює ситуацію, коли співробітник фактично 24 години 7 днів на тиждень на службі. Відповідно, всі його дії можна розглядати як дії та вимоги посадової особи, що, зрозуміло, призведе до зловживань, коли фактично кожна людина з корочками може вимагати чого завгодно від людини без них. Зловживання цією нормою призведе до численних порушень і виконання незаконних наказів з боку "анонімних" співробітників поліції, яких без індивідуальних жетонів буде важко притягти до відповідальності

У змінах до ст. 263 КУпАП "Строки адміністративного затримання" пропонується для деяких видів адміністративних правопорушень збільшити строки затримання з 3 до 24 годин. Ключові ризики для прав громадян у реалізації цієї норми полягають у тому, що співробітники поліції отримують можливість маніпулювати цією нормою, утримуючи людину для оперативних цілей до 24 годин. Також очевидно, що це істотно збільшить навантаження на ІТТ, де й зараз ситуація катастрофічна - некомплект персоналу понад 50%, люди не призначені на посади, зарплата конвоїра не досягає і 3 000 грн, і вони масово йдуть у Нацгвардію, бракує конвойних авто і всього для них необхідного, дуже важко надати медичні послуги затриманим. Додаткове навантаження призведе до негативних наслідків. У разі подовження затримання до 24 годин багатьох людей є ризик, що деяких затриманих просто не везтимуть до ІТТ (тому що ІТТ апріорі набагато менше, ніж відділів поліції), і людей триматимуть де попало і як попало. Тим же, кого довезуть, не зможуть надати людські умови утримання.

Інша озвучена зміна в ст. 266 КУпАП містить положення, коли огляд на алкогольне або наркотичне сп'яніння при відстороненні від керування транспортним засобом проводиться працівником поліції без свідків (зараз при двох свідках). Це неминуче знижує його об'єктивність, неупередженість, довіру до його результатів і створює очевидні корупційні ризики. Фактично ми створюємо ситуацію, коли слово людини буде проти слова працівника поліції.

Очевидно, що в такому вигляді "презумпція правоти" не повинна розглядатися парламентом. Це рішення просто неекологічне і спричинить для суспільства більше негативних наслідків, ніж позитивних. Водночас незрозуміло, чому правозахисні організації не залучили на етапі підготовки цих змін, а Національна поліція робила їх у своєму "поліцейському" світі. Але ми не втрачаємо надії, що в поліції є вікно для діалогу з суспільством, і ця дискусія виникне до внесення запропонованих змін до парламенту. Робота в цьому напрямку ведеться. Це дозволить не тільки уникнути обмеження прав громадян, а й також стане важливим пунктом репутації Національної поліції як інституту, відкритого для діалогу, готового чути людей і змінюватися.

Олександр Банчук, експерт Центру політико-правових реформ з адміністративно-деліктного права і кримінальної юстиції

Багато з пропонованих змін несуть у собі ризики, оскільки у нас іще не розірваний зв'язок між МВС, очолюваним політиком, і поліцією. Наприклад, у Польщі або в Німеччині (де в кожній землі свій закон, і на федеральному рівні майже немає поліції, повноваження і склад дуже обмежені) міністр може мінятися хоч кожні півроку, у нього немає прямого зв'язку, і він не може зняти ні керівника поліції, ні його заступників, оскільки поліцію очолюють професіонали. У наших умовах, коли навіть у новому Законі про Нацполіцію є тісний зв'язок, є можливість політичного впливу і контролю над поліцейською діяльністю, ризики в тому, що навіть коли це не буде використано зараз, то за якийсь час може прийти новий керівник міністерства і почне давати відповідні вказівки.

І, звісно, кожен може екстраполювати пропоновані зміни. Наприклад, зараз законом передбачено, що особа, в тому числі водій транспортного засобу, має показати документ (можна не випускати його з рук), щоб поліцейський міг його прочитати. Зміни передбачають, що документ необхідно передати в руки поліцейському. Якби такі повноваження були в міліції або даішників під час Революції Гідності, то ми чудово розуміємо, чим би це закінчилося.

Таких деталей дуже багато. Наприклад, пропонується, що за образу поліцейського міра покарання може доходити до адміністративного арешту. Зараз штрафом або адміністративним арештом карається злісна непокора і пов'язана з нею образа поліцейського. Більшість змін націлено не на розширення свобод особистості, а на збільшення повноважень поліцейських. І в цьому, на мій погляд, проблема.

Дивним у цій ситуації є те, що всі зміни почали проштовхувати після подій у Дніпрі. Але яким чином убивство поліцейських пов'язане з передаванням чи непередаванням до рук поліцейського документів або з поняттям і посиленням відповідальності за образу? Ці події політичний міністр використовує, щоб проштовхувати свої ідеї і збільшити повноваження поліції. Це дуже небезпечно. Масштаби, звісно, різні, але свого часу німці знайшли спеціальний привід для початку Другої світової війни. Була трагічна подія, і нібито реакцією на неї стало урізання свобод. Але в Революцію Гідності люди вийшли на Майдан, щоб мати більше прав, а не щоб обмежувати їх, віддаючи частину чи то поліції, чи то державі.

Якби пропоновані зміни відбувались у будь-якій західноєвропейській державі, це було б нормально. Але в наших умовах патрульна поліція є у великих містах, а в маленьких залишилися колишні переатестовані міліціонери. І мені здається абсурдним, що ми збираємося дати їм ще більше повноважень, ніж вони мали до Революції Гідності.

Насправді повноважень, які вже є в законі, достатньо для переслідування, ефективної роботи й затримання (де потрібно) злочинців. Просто треба хотіти і вміти це робити. І саме з другим проблема, швидше за все, більша.

Якщо "закон Савченко" і впливає на погіршення кримінальної ситуації, то насправді не більше відсотка. Наводиться статистика, що 900 осіб, які вийшли за цим законом достроково, повторно вчинили злочинні дії. Але в нас же зростання злочинності не на 900 випадків, про які говорять, а на десятки тисяч. І, звісно, значно більший вплив на це мають воєнні дії і пов'язане із цим погіршення соціально-економічної ситуації, велика кількість зброї, відчайдушних людей, які пройшли через війну, які не можуть знайти собі місце в мирному житті, але вже відчули адреналін від війни, від ризику.

Що стосується переселенців, то цей фактор теж є. Але якщо ми декларуємо, що Україна - правова держава, то на ньому не варто так акцентувати увагу. Тут є ознаки дискримінації.

Зростання злочинності пов'язане в тому числі з тим, що кримінальна поліція не перебудувалася. Як працювала на галочки у своїх статистичних звітах 10-20 років тому, коли не було такого зростання злочинності, обігу зброї, такої ситуації, так працює і зараз. Потрібні не гарні цифри, а результати - кількість запобігань злочинам тощо. Але цьому їх, на жаль, ніхто не вчив. Навіть середня ланка, яка пропрацювала 10 років, навчалась у мирний час.

Найстрашніше, коли ми говоримо, що поліція у нас не може щось робити, а тому треба дати їй більше повноважень. Повноважень достатньо. Потрібно краще працювати в рамках тих можливостей, які дає закон.

Микола Хавронюк, директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ

У нас, наприклад, є кримінальна відповідальність за перевищення повноважень при затриманні злочинців і за перевищення меж необхідної самооборони. Але вона стосується тільки двох випадків: коли в результаті настала смерть або завдано тяжких тілесних ушкоджень. А от коли той-таки працівник поліції когось затримуватиме і явно перевищить свої повноваження, що спричинить, скажімо, тілесні ушкодження легкої або середньої тяжкості - перелом кісток, носа, щелепи, рук, ніг тощо, інші наслідки, що тягнуть за собою лікування тривалістю навіть кілька тижнів, але не належать до тяжких, - то жодної відповідальності за це немає. Навіть у разі явного перевищення повноважень.

Крім того, балансом має виступати чітко визначене законодавство, що стосується дисциплінарної відповідальності. Йдеться про конкретний склад дисциплінарних проступків. Тобто поліцейські повинні заздалегідь знати, за що їх притягатимуть до відповідальності за дисциплінарним статутом. І має бути відповідна відкрита, прозора процедура, яка передбачатиме участь у дисциплінарних комісіях НЕ поліцейських - представників активної громадськості, можливо науковців та інших осіб, об'єктивно не зацікавлених у результатах розслідувань і застосуванні якихось дисциплінарних санкцій до поліцейського.

Звісно, хотілося б, щоб у законодавстві було дуже чітко визначено, які саме права щодо водія має поліцейський. У цьому законопроекті, як його нам презентували, сказано, що поліцейський повинен знову отримати право брати в руки водійське посвідчення. Я пожартував, сказавши: добре, що це право врівноважується обов'язком поліцейського передавати своє посвідчення в руки водія. Отже, якщо один знищить посвідчення, то й інший може зробити те саме.

Поведінка поліцейського і водія - виходити чи не виходити з машини, відкривати чи ні багажник, як повинен поводитися пасажир тощо, - все це справді має бути врегульовано так, щоб не залишалося жодних питань. І найголовніше - щоб не було дискретних повноважень, тобто хочу - роблю так, а хочу - інакше. Якщо в різних ситуаціях поліцейський повинен діяти по-різному, то всі ці типові ситуації знову ж таки мають бути описані в законі.

Що стосується норми про непотрібність двох свідків... Сторона поліції доводить, що це не завжди можливо, скажімо, на пустельній трасі вночі. Проте хотілося б, щоб огляд на ступінь вмісту алкоголю в крові проводився в медзакладах, у присутності принаймні лікаря і хоча б іще одного медпрацівника, які є професіоналами, іноді - службовими особами. Від яких держава може щось вимагати, на відміну від простих перехожих. Наскільки реально і можливо забезпечити таких понятих, мені судити важко.

Я не думаю, що це бажання закрутити гайки. Швидше, справді бажання якимось чином забезпечити безпеку поліцейських і зробити так, щоб вони не гинули марно. Особисто я готовий пожертвувати якоюсь частиною своєї свободи, якщо ця жертва потрібна для забезпечення життя і здоров'я поліцейського. Я готовий тримати руки на кермі, дати своє посвідчення, але водночас я хотів би, щоб усе це було добре збалансовано. Щоб, віддаючи частину своєї свободи, я мав певні гарантії, що цим не зловживатимуть поліцейські.

Причини зростаючої злочинності й відсутності безпеки в країні - питання глобальне. Звісно ж, їх не варто списувати тільки на "закон Савченко" і війну. Тут можна довго говорити про відсутність у нас реальної кримінально-правової політики. Про те, що в нас, як у сімох няньок, дитя без ока, і ніхто конкретно цим не займається. Частина правоохоронних органів підпорядкована президенту, інша - уряду. Політики, політичні партії, олігархи намагаються впливати на певні органи. Усі вони схильні до корупційних дій. У такій системі взагалі дуже складно створити нормальні правоохоронні органи. А злочинці, природно, все це бачать і користуються моментом. Ось у цьому, я думаю, основна причина.

Інше - це те, що патрульно-постову службу у нас начебто створено. Це дуже добре. Але абсолютно нереформованими залишаються органи розслідування. У нас не створюється бойового органу для протидії злочинності в її найскладніших формах - ГШР. Те, що зараз держава зробила із цим органом, перетворивши його всього лише на орган по боротьбі зі службовими та військовими злочинами, - зовсім не те, чого ми очікували. Якщо раніше слідчі добували докази за допомогою катування, то зараз вони просто перестають їх добувати. Якщо докази самі сиплються їм до рук, вони їх використовують. Якщо ні, то криміналістично вони їх добувати не вміють. Ефективність оперативно-розшукових органів украй низька. І ми не маємо індикаторів їхньої ефективності взагалі. Чим вони займаються, кого шукають, яких злочинців - це все абсолютно невідомо. Реформування прокуратури знову ж таки дуже суперечливе. Ми досі не отримали незалежного прокурора, який забезпечив би персональну відповідальність за результати розслідування. Весь час у його діяльність хтось втручається згори і з різних сторін, і ми не можемо вірити в те, що він самостійний. Тут дуже багато проблем, про них можна говорити годинами. А "закон Савченко" - це другорядне, розповіді на публіку. За цим законом дехто виходить на свободу раніше. Але вони все одно вийшли б. Закон було ухвалено для того, щоб привести в якусь відповідність умови тримання в СІЗО, але цим ніхто не займається. Там як був безлад, так і залишається.

Володимир Караваєв, правозахисник, заступник голови Координаційної ради загальнонаціонального форуму з питань безпеки дорожнього руху

Проблема не в тому, буде водій виходити чи залишатиметься в автомобілі. Проблема не в тому, чи будуть присутні при встановленні алкогольного сп'яніння два свідки чи ні. Проблема в тому, що вся ця реформа правоохоронних органів була хибною ще на рівні перших законопроектів, того ж таки Закону про Нацполіцію. Саме хибна законодавча база не дає сьогодні можливості поліцейським нормально працювати. І це ніяк не можуть зрозуміти в МВС. Вони намагаються говорити і робити все, що завгодно, але не розуміють підґрунтя конфлікту - хибності законодавчої бази. І поки вони цього не зрозуміють, поки не сядуть і не почнуть по пунктах прописувати ті повноваження, які поліції справді потрібні, прибирати протиріччя в законодавстві, нічого не працюватиме.

Хоч би що робила поліція, навіть якщо вони внесуть ці законопроекти й ухвалять норму закону, основне протиріччя в нас сьогодні в тому, що сфера дорожнього руху, будь-які дії поліцейського, прописані в КУпАП, перебувають у протиріччі з самим КУпАП. Таким чином, будь-які дії поліцейського, хоч би що він зробив, просто відбиваються в судах.

Те, що зараз намагаються робити, я думаю, - це просто від безвиході. Наприклад, говорять про презумпцію правоти поліцейського. Але, як я вже сказав, законодавство побудоване на протиріччях. І коли виникає суперечка між водієм і поліцейським, то кожен з них апелює до своїх законних аргументів, обираючи частину закону, яка його захищає. Саме тут і виникає підґрунтя конфлікту - коли дві норми в одному й тому самому законі суперечать одна одній, то до однієї нормі апелює водій, а до іншої - поліцейський.

Я вважаю, що причини зростання злочинності і відсутності безпеки в країні криються перш за все в тому, що до реформи підійшли дуже непрофесійно. Я стверджую це на основі не тільки пропонованих змін, а й уже діючих законів. Збираючись побудувати будинок, ми весь час починаємо його зводити, не маючи при цьому навіть проекту. А потім бігаємо навколо будівництва і говоримо: "Ой, у нас чомусь фундамент завалився, стіна впала". Але як можна будувати будинок без проекту?

Спочатку слід було змоделювати все на законодавчому рівні, прорахувати всі наслідки, і тільки після цього починати реформу. А в нас почали робити реформу, не маючи ні її концепції, ні будь-яких прогнозів. Тому навряд чи сьогодні варто дивуватися заявам О.Фацевича про те, що патрульна поліція не впоралася з завданнями.

І тепер у структурі МВС буде створено окремий підрозділ - дорожньо-патрульну службу, яка займатиметься безпекою на дорогах, що, по суті, означає повернення такої критикованої раніше ДАІ, з тими ж функціями та обов'язками. Дежавю. Або - звичайний непрофесіоналізм.