Шкідливі пропозиції з розширення повноважень Нацагентства із забезпечення якості вищої освіти

Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти знову опинилося в центрі уваги. У Верховній Раді зареєстровано законопроєкт, який вплине на його діяльність. І вплив цей, на нашу думку, буде негативним. Пояснюємо, чому.

Хочемо нагадати, що створення Нацагентства було частиною реформи вищої освіти у 2014-му році. Сьогодні в руках агентства питання, від яких залежить існування університетів. З усіма їхніми програмами, факультетами й інститутами. І одне з них — акредитація освітніх програм, за якими здійснюється підготовка фахівців за певною спеціальністю. Тут НАЗЯВО має монопольне право приймати рішення, акредитувати чи ні ту чи іншу програму. Акредитація — для університетів послуга «високих ставок»: за відмовою в акредитації йде закриття освітньої програми і низка пов’язаних із останнім неприємних наслідків, аж до зниження фінансування та звільнень працівників.

І ось на початку жовтня у Верховній Раді зареєстровано новий законопроєкт №8095 про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення якості вищої освіти. Його автори — депутати від «Слуг народу» на чолі з головою парламентського комітету з питань освіти, науки та інновацій Сергієм Бабаком. І це істотно підвищує шанси законопроєкту на те, що він буде ухваленим.

На нашу думку, цей документ вносить шкідливі пропозиції з розширення повноважень НАЗЯВО. Чому шкідливі? Тому, що в разі їх ухвалення ще більше захитається система стримувань і противаг у прийнятті рішень НАЗЯВО.

Це вже не перша спроба змінити повноваження НАЗЯВО. Недавно була ще одна — законопроєкт №6531, що вносився до Верховної Ради в січні 2022 р. Але він отримав негативні висновки МОН, Міністерства фінансів та громадської експертизи на предмет корупційних ризиків і зрештою був знятий з розгляду. Новий законопроєкт, про який розповідаємо сьогодні, насправді є причепуреною версією вже відхиленого.

Які пропозиції викликають занепокоєння? Законопроєкт пропонує і масштабні, і точкові зміни. Ці зміни збільшать можливості НАЗЯВО приймати рішення на власний розсуд, поза системою стримувань і противаг.

НАЗЯВО хочуть наділити правом проводити постакредитаційний моніторинг освітніх програм. Це означає, що, акредитувавши програму в тому чи іншому університеті, НАЗЯВО на власний розсуд може проводити повторну перевірку — моніторинг, а за його результатами — може скасувати раніше прийняте рішення про акредитацію.

На перший погляд — нічого страшного, і навіть цілком логічно: якщо університет отримав акредитацію, але не надає якісної освіти, цю акредитацію варто анулювати. Але зверніть увагу на двічі вжите слово «може». Саме в ньому і криються небезпеки. Може здійснювати моніторинг на власний розсуд, може відбирати акредитацію. Тобто захоче НАЗЯВО — перевірить і закриє певну програму в університеті, не захоче — все залишиться без змін. Це ознака надмірних дискреційних повноважень і корупційних ризиків.

До того ж сама можливість відкликати надану акредитацію є ознакою не моніторингу, а аудиту чи контрольних перевірок. Отже, має місце підміна понять. Насправді йдеться про позицію «ми надали акредитацію на п’ять років, але ми недостатньо довіряємо закладові освіти або не конче впевнені у своєму рішенні, тому за два-три роки перевіримо ще раз».

Можливо, доцільніше передбачити в таких сумнівних випадках варіант надання акредитації терміном на три роки, що формує більш прозорі й передбачувані правила гри, ніж бажання членів агентства?

Ще одна сумнівна пропозиція законопроєкту — дозволити НАЗЯВО не дослухатися до думки експертів. Зараз Нацагентство має ухвалювати рішення про акредитацію не так, як йому хочеться, а виключно на підставі експертного висновку відповідної галузевої експертної ради (ГЕР). Агентство може або затвердити висновок експертів ГЕР, або, якщо з ним незгодне, призначити ще одну експертизу. Новий законопроєкт пропонує дозволити Нацагентству ігнорувати висновок ГЕР і приймати рішення про акредитацію на власний розсуд.

Слід зазначити, що навіть зараз є прецеденти, коли рішення Нацагентства суперечило висновкам галузевої експертної ради. Причому ця сумнівна практика тривала навіть після того, як на її незаконний характер було вказано в рішеннях суду. А що буде, коли законопроєкт ухвалять? Якщо ми хочемо вдосконалити систему прийняття рішень, то треба не прибирати з закону «незручну» для когось норму про експертів, а вдосконалювати внутрішні процедури прийняття рішень.

У законопроєкті пропонується також змінити систему оскарження рішень Нацагентства. Для цього передбачено створення в його складі Апеляційної палати. Здавалося б — здорова ідея. Але порядок формування складу апеляційної палати і підходи до оскарження рішень агентства мають більше негативних аспектів, ніж позитивних.

Найбільшою проблемою є формальність процедури оскарження рішення, прийнятого Апеляційною палатою. Адже законопроєкт передбачає, що НАЗЯВО може не виконувати її рішення, якщо за це проголосують дві третини його складу.

Крім того, ми вважаємо необґрунтованою і позбавленою логіки пропозицію делегувати до складу Апеляційної палати агентства кандидатури від комітету Верховної Ради України з питань освіти, науки та інновацій. По суті це суперечить положенням Закону України «Про комітети Верховної Ради України», оскільки комітети, згідно із законом, не наділені такими повноваженнями. Вимога про наявність у делегованої особи вищої юридичної освіти є, на наш погляд, нормою, що дискримінує інших осіб, які не мають такої освіти. Крім того, незрозуміла вимога про необхідність мати досвід фахової роботи у сфері забезпечення якості вищої освіти не менше п’яти років, оскільки не встановлено, яка діяльність може трактуватися як такий досвід.

Законопроєктом також пропонується деталізувати окремі норми щодо проведення інституційної акредитації закладу вищої освіти. Нагадаємо: інституційна акредитація — це оцінювання якості освітньої діяльності всього закладу вищої освіти як інституції. Вона є добровільною і може проводитися з ініціативи самого закладу.

Законопроєкт пропонує дозволити університетам самостійно проводити акредитацію освітніх програм, тобто самим собі давати дозвіл на підготовку тих чи інших фахівців. Новий законопроєкт пропонує враховувати наявність освітньої акредитації при розподілі фінансування між університетами.

Що не так у цих ідеях? По-перше, є державні вимоги і стандарти, які університет обов′язково має виконати, якщо хоче готувати певних фахівців. А якщо він сам себе буде акредитувати — наскільки об′єктивно оцінить свою готовність і можливості?

Якщо акредитація впливатиме на фінансування університету, це радикально підвищить її цінність, оскільки вона може стати джерелом додаткових фінансових надходжень. Тому неважко передбачити, що ЗВО масово фальшуватимуть інформацію про свої спроможності та матимуть стимул вдатися до корупційних практик, аби отримати інституційну акредитацію.

Більша ж проблема в тому, що передбачена законом про вищу освіту інституційна акредитація — це механічна спроба поєднати американську та європейську моделі зовнішнього забезпечення якості вищої освіти. Американська модель акредитації працює згори донизу. Для здійснення діяльності американський університет має передусім отримати інституційну акредитацію від державної агенції, без чого не можна видавати дипломи випускникам. Акредитація ж окремих освітніх програм чи спеціальностей проводиться університетом добровільно, її надають приватні профільні професійні асоціації, агенції тощо, і її мета — загалом репутаційна: підвищити престижність і привабливість освітньої програми. Європейська ж модель, яка реалізується і в нас, передбачає першочергову акредитацію освітньої програми, що дає право видавати дипломи випускникам цієї програми. Ця логіка залишає мало сенсу акредитації університету в цілому.

Крім того, ми не віримо, що за поточного рівня академічної культури університети, отримавши право самостійно акредитувати власні програми, в умовах конфлікту інтересів організовуватимуть їх належну неупереджену експертизу. Інституційна акредитація в наших умовах нівелюватиме процедури зовнішнього забезпечення якості вищої освіти. Тому норми про інституційну акредитацію слід не деталізувати в законі «Про вищу освіту», а вилучити з нього.

Ще однією «міжнародною» нормою нового законопроєкту є наділення НАЗЯВО повноваженням не визнавати сертифікати про акредитацію освітніх програм, видані тими іноземними акредитаційними агенціями, які Кабмін включив до «білого списку».

Цей підхід хибний. Максимум, що має робити Нацагентство з цього питання, — це надіслати запит до іноземної акредитаційної агенції на підтвердження автентичності сертифіката. Якщо ми довіряємо іноземній агенції, то довіряємо. Якщо маємо сумніви, то виключаємо агенцію з нашого переліку. Ставити ж наші університети в ситуацію, коли вони не знають, чи буде визнано результати акредитації їхніх освітніх програм іноземними фахівцями, не можна. Таке рішення слід вважати непрозорим регулюванням, що підтримує монополізацію ринку послуг акредитації та містить корупційний ризик.

На освітньому ринку України НАЗЯВО є суб’єктом з окремими елементами владних повноважень, а також із фактичною монополією, яка проводить акредитацію освітніх програм у сфері вищої освіти. У цих умовах нормативне регулювання процедур та критеріїв прийняття монополістом рішень, на наш погляд, має бути максимально чітким і жорстким. Кроки, спрямовані на розширення дискреційності таких рішень, слід розцінювати як апріорі невиправдані або принаймні такі, що потребують запровадження належних заходів незалежного контролю. Останнього в новому законопроєкті ми не побачили, тому вважаємо його прийняття недоцільним.

Замість пропонованих новацій хочемо побачити ініціативи законодавців, спрямовані на демонополізацію ринку послуг з акредитації освітніх програм, створення умов для появи і розвитку незалежних приватних акредитаційних агенцій, до створення яких залучатимуться, у тому числі, й бізнес-асоціації, адже фахівців університети готують саме для ринку праці.

Більше статей Євгена Ніколаєва читайте за посиланням.