Крок уперед. А могли зробити два. Про екологічний аспект нового Податкового кодексу

26—28 жовтня 2010 року в Києві відбувся Міжнародний екологічний форум «Довкілля-2010». Організований за європейським зразком, він, без перебільшення, став подією для всіх захисників природи. Спостерігаючи їх ентузіазм, ловиш себе на думці, що от-от виникне критична маса людей, стурбованих станом довкілля, і зрештою ситуація зміниться на краще.

Якщо на цей захід подивитися критично, то не вистачало оглядових проблемних виступів, зокрема бракувало уваги до економічного підгрунтя екологічних реформ. З огляду на це варто зазначити, що з 18 розділів нового Податкового кодексу України вісім прямо пов’язані з еколого-ресурсним оподаткуванням. І громадськість має право, навіть повинна бути поінформована щодо цих важливих аспектів.

Ще при обговоренні проекту нового Податкового кодексу України бракувало суспільної уваги до змін в екологічному та природно-ресурсному оподаткуванні. Між тим вони є досить неоднозначними і загалом фіксують не тільки позитивні, а й негативні тенденції. У сфері відповідного оподаткування ще даються взнаки старі компроміси і в багатьох випадках триває тупцювання на місці.

Розробники кодексу задекларували увагу до проблем, пов’язаних із ресурсозбереженням. Проголошено ідею підвищення рівня ресурсних платежів відповідно до загальносвітових тенденцій післякризового періоду, а також намір впливати з допомогою рентних платежів на раціональне використання природних ресурсів (див. «ДТ» №15 і 18 за 2010 рік). Однак зазначене було реалізовано лише частково.

Передусім модернізації зазнав екологічний податок (раніше — плата за забруднення навколишнього природного середовища). Були оновлені як рівень ставок, так і база оподаткування — вона має розширитися за рахунок податку на паливо як на продукт, використання якого спричиняє забруднення атмосферного повітря. При запровадженні цього податку вартість однієї тонни етильованого бензину у роздрібному продажу зросте на 30 — 68 грн. за тонну (залежно від вмісту сірки), дизельного палива — відповідно на 92 грн. за тонну і т. ін. Податковими агентами при цьому виступають суб’єкти господарювання, які здійснюють оптову або роздрібну торгівлю паливом. Тобто ставка податку діятиме у вигляді надбавки до ціни палива.

Крім того, перелік забруднюючих речовин розширено за рахунок двоокису вуглецю. Таким чином, Україна запроваджує економічний механізм реалізації положень Кіотського протоколу щодо змін клімату. Ставка податку (0,2 грн. за тонну) є на першому етапі мінімальною.

Далі. Переглянуто нормативну базу платежів за розміщення відходів. Це зроблено на базі концепції оцінки ризику, пов’язаного з об’єктами зберігання відходів, що дало змогу обгрунтувати необхідність абсолютного підвищення платежів і збалансування їх рівня за класами небезпеки відходів. В останній момент розробники проекту кодексу зробили послаблення платникам екологічного податку, вирішивши підвищувати його ставку поетапно — протягом трьох років (80% цих платежів припадає на підприємства гірничо-металургійного і хімічного комплексів та теплоенергетику).

Разом з тим стосовно природно-ресурсних платежів розробники кодексу проявили непослідовність. Концептуальна установка на вдосконалення рентних підходів до їх встановлення, на оптимізацію нормативної бази і ставок платежів, а також щодо загального їх підвищення залишилася практично нереалізованою.

У країнах Європи немає таких наднизьких ставок плати за використання поверхневих і підземних вод, як в Україні. Їх основний діапазон становить 0,2—0,4 грн./куб. метр (не плутати з тарифами на водопостачання). Особливо пільговою є плата для житлово-комунального господарства, де діє знижувальний коефіцієнт 0,3. Розходження з європейськими нормативами сягають одного чи навіть двох порядків, дещо меншими вони є для промисловості і сільського господарства.

Водночас в Україні впроваджено окремий збір за воду, що входить до складу напоїв. Його аналогів у зарубіжній практиці немає. Цей збір діє з 1999 року, і в 2010-му його ставка зросла до 21,6—25,6 грн. за кубічний метр (відповідно для поверхневих і підземних вод) проти 3,0—3,5 грн. у 2009 році. Спочатку зміни були запроваджені законом України від 20 травня 2020 року №2275, і їх просто перенесли у проект кодексу.

Однак такі високі для України ставки плати лише зрівняли їх із загальноєвропейськими. У перерахунку на літр це становить 2,16—2,52 коп. При цьому частка збору у кінцевій вартості продукції (напою) становитиме менш як 1%, що практично не вплине на рентабельність.

Цікаво, що розглядався варіант підвищення ставки плати за воду для напоїв до 65—75 грн./куб. метр. Однак при цьому виникав серйозний розрив у розмірі плати порівняно з іншими водоспоживачами, і від цього варіанта відмовилися.

Податковий кодекс без змін успадковує всю зазначену систему плати за воду. Втрачено, зокрема, можливість більшою мірою диференціювати ставки для поверхневих і підземних вод. Зараз різниця мінімальна, і вона не враховує дуже різної якості підземної та поверхневої води. Науковці і фахівці давно доводять необхідність застосувати до підземних вод вищі нормативи плати. Різниця має бути мінімум подвійною чи потрійною. А додаткові кошти від збору мали б спрямовуватися на розширення підземного водопостачання, резерви якого в Україні використовуються недостатньо.

Збір за спеціальне використання лісових ресурсів та користування землями лісового фонду, згідно з державним бюджетом на 2010 рік, становить 171,6 млн. грн. проти фактичного у 2009 році — 174,6 млн. грн. Зростання ставок збору передбачається лише за рахунок інфляції. Під час обговорення ПК усі звернення щодо оподаткування лісових ресурсів стосувалися вилучення з об’єктів оподаткування збором заготівлі деревини у процесі всіх видів рубок, за винятком одного — рубок головного користування. Резонно, що розробники не прореагували на такі пропозиції.

Економічна необгрунтованість ставок особливо очевидна на прикладі платежів за користування надрами. Протягом 2009—2010 років Мінекономіки за участі науковців було напрацьовано нову нормативну базу платежів — за відсотковою ставкою до вартості продукції (адвалорного типу). Вона створювалася за єдиним методологічним підходом: корисні копалини розглядалися як особливий фінансовий актив та з урахуванням технологічного ланцюга переходу від сирих до товарних мінеральних продуктів. Застосування цієї бази передбачало скасування збору за геологорозвідувальні роботи і перехід, згідно зі світовою практикою, на єдиний платіж за користування надрами.

Однак перехід на нову нормативну базу було визнано надто поспішним, і в кодексі повернулися до нині діючих норм. Поза увагою залишилися всі негативи, пов’язані з консервуванням у Податковому кодексі застарілої нормативної бази, яка не відповідає ринковим підходам і міжнародному досвіду. По суті, зберігається розбалансована система нормативів, яка сформувалася в результаті спонтанних, вибіркових їх змін (починаючи з 2000 року) і не має аналогів у практиці інших країн.

Невмотивованим є встановлення для одних видів корисних копалин відносних ставок, а для інших — потонних. Не мають пояснення надвисокі ставки (до 15,5 грн./тонна) для одних видів сировини (вапняк, крейда тощо) і низькі (2,15—4,43 грн./тонна) — для інших (залізні і титанові руди, бентонітові глини).

Встановлено наднизькі ставки плати за мінеральні води для промислового розливу — нижче від 1% їх вартості, тоді як у Росії та Казахстані це 6 та 10% відповідно (втрати бюджету через це перевищують 100 млн. грн.).

Крім того, зазначена нормативна база не забезпечує збільшення надходжень до державного бюджету, а за відірваності переважної частини ставок від вартісних показників мінеральної сировини втрати бюджету лише зростатимуть. Виник парадокс: нормативна база залишилася старою, а збір за геологорозвідувальні роботи (що був джерелом фінансування геологічної сфери України) скасовано.

Таким чином, незважаючи на вихідні концептуальні установки, пропозиції щодо підвищення ресурсних платежів виявилися заблокованими. У кодексі для платежів, виражених у гривнях на одиницю продукції, для всіх природних ресурсів передбачається лише індексація — з урахуванням зміни цін виробників промислової продукції. Однак, як відомо, це лише механізм захисту платежів від інфляції. Інакше кажучи, ставки плати заморожуються на нинішньому рівні, попри те, що вони є значно нижчими, ніж відповідне податкове навантаження не тільки в Європі, а також у Російській Федерації та Казахстані.

Підсумок очевидний: для природокористувачів було збережено пільговий режим. А скасування збору за геологорозвідувальні роботи при збереженні старої нормативної бази платежів за користування надрами виглядає як пряма преференція з боку держави. Для кого?

Можливо, зазначене і пояснює, чому під час обговорення проекту кодексу по еколого-ресурсних розділах було найменше звернень і зауважень (що засвідчують підсумки, оприлюднені в «Урядовому кур’єрі» №162 від 3 вересня 2010 року). Сумнівно, що такий шлях стимулювання інвестиційної активності є конструктивним.

Відтак, у сфері екологічного і природно-ресурсного оподаткування зроблено крок уперед, однак втрачено можливість зробити два. Причина цього — неготовність корпоративного сектора та, очевидно, житлово-комунальної сфери, деяких інших структур до підвищення рівня плати за використання природних ресурсів і до поступового наближення до європейських стандартів. У цьому сенсі Податковий кодекс, на жаль, не викликав у суспільстві адекватної критичної реакції.

Малоймовірно, що після ветування президентом України 30 листопада Податкового кодексу, ухваленого Верховною Радою, та його частина, що стосується природо-ресурсного та екологічного оподаткування, зазнає принципових змін. Це означає, що держава протекціонує видобувну сферу за рахунок втрати надходжень до бюджету. То звідки ж візьмуться кошти на геологорозвідувальні і пошукові роботи?