Енергетична стратегія: хто і як створює майбутнє України

Україна тільки починає набувати здатність до довгострокового стратегічного планування. Багато років нам доводилося жити в умовах швидких змін, коли державі і громадянам потрібно було реагувати «за ситуацією», а горизонт планування був вимушено обмеженим. Однак під тиском міжнародної конкуренції та в міру набуття відповідного досвіду спочатку великий бізнес, а згодом і уряд України стали використовувати технології стратегічного планування у своїй регулярній роботі.

Це нова ситуація. Вона свідчить про нашу зрілість і потребує достатньої широти мислення не тільки від експертів і керівників, що брали участь у розробці стратегій, а й від суспільства, яке мусить учитися відповідально і колективно думати про майбутнє країни. Навички стратегічного планування в країні передбачають, окрім усього іншого, і нові змістовні форми суспільного обговорення.

Щодо проекту оновленої Енергетичної стратегії України до 2030 року, то дискусію розпочато, причому досить бурхливу. Дуже важливо зазначити, що під час цієї дискусії з’явилися зразки критичного аналізу, необхідного для того, щоб громадяни змогли виробити власну позицію з таких складних, але при цьому дуже важливих для країни питань. Адже пріоритети енергостратегії, а також прогнози і плани безпосередньо впливають на розвиток промисловості і комунальної сфери (галузей, украй чутливих до різних видів енергетичних ресурсів), на екологію і, зрештою, на енергетичну безпеку країни. Обговорення енергостратегії - необхідний елемент загального процесу її розробки і схвалення.

Це обговорення має бути змістовним і конструктивним. У ньому не повинно бути спроб політизувати дискусію, перетворити її на розважальне політичне шоу, де емоції переважають над фактами, а спекуляції - над змістом.

Ми вирішили зробити свій внесок у таку дискусію і постаралися викласти суть і дух процесу розробки Енергетичної стратегії України до 2030 року.

У цьому контексті я хотіла б чітко визначити - аби уникнути інтерпретацій - роль Фонду «Ефективне управління». Нам як неурядовій організації було запропоновано стати координатором процесу, у якому задіяне широке коло професійних учасників: це міністерства й відомства, держкомпанії та академічні інститути, бізнес і міжнародні організації, вітчизняні і зарубіжні експерти. Винесення координації такого складного і багатоаспектного процесу за рамки уряду є нормальною практикою в розвинених країнах.

І це зрозуміло, тому що стратегії - це вибір, який робить суспільство загалом. Стратегії - це сфера спільних для країни пріоритетів і цілей, принципів і дій. Це і є найважливіше. Саме це й слід обговорювати.

Наталя ІЗОСІМОВА, директор Фонду «Ефективне управління»

Оновлена Енергетична стратегія України до 2030 року після свого затвердження має стати одним із ключових інструментів довгострокового планування розвитку країни. Йдеться про базові інфраструктурні умови економічного зростання і розвитку. Очевидно, що такі важливі для країни питання потребують обговорення, причому не тільки експертного, а й суспільно-політичного, змістовної полеміки в пресі.

Починати обговорення будь-якого державного проекту і програми слід, звичайно ж, з питання про стратегічні цілі та пріоритети. Це очевидно. Але за всієї очевидності цього майже ніколи так не відбувається. Проте ніхто нам не заважає змінити погану традицію і почати обговорювати головне. Саме так суспільство зможе, по-перше, визначити своє ставлення до ключових цілей оновлюваної енергостратегії, по-друге, згодом стежити за тим, наскільки зміст проекту відповідає заявленим цілям.

Цілі й пріоритети

Ключова, рамкова мета проекту нової енергостратегії - задоволення попиту на енергоресурси з позиції найбільшої економічної доцільності при забезпеченні енергетичної незалежності країни з урахуванням мінімізації негативного впливу на навколишнє середовище. Це не «генерація для генерації», за що багато й правильно критикували діючу програму, це не галузевий документ, що віддає пріоритет у розвитку якомусь одному напрямку - атомній енергетиці або вугіллю, наприклад. Він націлений на те, щоб забезпечити енергетичну безпеку, умови для промислового зростання з використанням усіх наявних у країні ресурсів і заділів, при цьому мінімізуючи шкоду навколишньому середовищу і навантаження на економіку країни.

Із такого визначення мети випливає, що ефективність використання електроенергії та енергоресурсів є ключовим завданням. Програмою передбачені диверсифікація поставок палива, більше використання вітчизняних ресурсів для генерації електроенергії та, вперше, реальні інвестиції в «нову енергетику».

Підвищення енергоефективності, звичайно, неможливе без якісного поліпшення держуправління в енергетиці. Це завдання вирішуватиметься за рахунок забезпечення незалежності регуляторів, реального реформування ринку електроенергії та інших енергоринків (у т.ч. ринків палива), а також збільшення частки приватних компаній у структурі власності галузі.

Звісно, підвищення енергоефективності і забезпечення інфраструктурних умов для економічного зростання неможливі без реальних інвестицій. Програмою передбачені вкладення в будівництво нових і модернізацію існуючих генеруючих потужностей, магістральних і розподільчих мереж.

Навіщо потрібне оновлення

З часу затвердження в 2006 році Енергетичної стратегії України до 2030 року відбулися зміни як у тенденціях світового розвитку енергогалузі, так і в економіці та енергетиці України. Тож необхідність її оновлення очевидна. Те, що стара енергостратегія не працює, випливає вже з того, що прийняті програми модернізації та будівництва об’єктів енергокомплексу не виконано.

Крім того, що вона не реалізується, ця стратегія з моменту її затвердження 2006 року стала нереалістичною. Це насамперед пов’язане зі змінами, що відбулися в українській і світовій економіках унаслідок фінансово-економічної кризи. Зокрема, прогноз попиту на електроенергію не відповідає нинішнім реаліям.

Знову ж таки привертає до себе увагу те, що стара енергостратегія відстає від сучасних світових тенденцій розвитку енергетики, а також від прийнятих в останні роки в Україні найважливіших рішень, у тому числі в межах процесу європейської інтеграції.

Наприклад, сучасними пріоритетами розвитку енергетики в розвинених країнах є орієнтація на охорону навколишнього середовища з посиленням екологічних норм і розвитком генерації на базі нетрадиційних і відновлюваних джерел. Зрозуміло, що турбота про екологію та енергозбереження не повинна підривати безпеку країни і зростання економіки. Потужностей і ресурсів має вистачати для розвитку. Але при цьому слід фокусуватися на реалізації заходів з енергоефективності та енергозбереження. Зростаюча економіка потребує нових потужностей, але там, де можливо, слід не будувати надлишку нових генеруючих потужностей, а вивільняти ресурси за рахунок стимулювання енергоефективних технологій у всіх галузях економіки, а також у ЖКГ.

Що стосується тенденцій безпосередньо в Україні, то за останні п’ять років відбулися зміни, які також зумовлюють нагальність оновлення енергостратегії. Україна зафіксувала свої зобов’язання з адаптації національного законодавства до норм ЄС. Це стосується регулювання енергогалузі, а також приведення технічних показників роботи енергосистеми у відповідність із нормами ЄС щодо зниження викидів твердих часток, оксидів сірки та азоту. Виконання цих зобов’язань - не формальність, усі ці пункти вигідні Україні як стимул для поліпшення екологічної ситуації та управління в галузі.

Як створюються стратегії

Уперше в історії України найважливіший стратегічний документ готується відповідно до найкращих світових практик, із використанням сучасних технологій стратегічного планування.

Звісно, політичну відповідальність за розробку стратегії згідно з розпорядженнями уряду покладено на ключових профільних міністрів. Однак ідеться не тільки про звичайне адміністративне узгодження між відомствами. Адже для будь-якої, навіть найкращої адміністративної структури характерні перевантаженість поточними завданнями, внутрішня конкуренція і галузевий лобізм. Усе це ускладнює концентрацію на стратегічних завданнях.

Щоб уникнути цього, у роботі над новою енергостратегією задіяне широке коло професійних учасників. Це й державні організації (міністерства енергетики та вугільної промисловості, екології і природних ресурсів, економічного розвитку і торгівлі), і держкомпанії («Нафтогаз України», «Укренерго» та ін.), НАНУ і академічні інститути, і приватні компанії, і провідні вітчизняні та міжнародні експерти, а також міжнародні організації (Світовий банк, Європейська комісія, ЄБРР).

Ключовий консультант - Mckinsey & Company («МакКінзі»), що має досвід стратегічного консультування найбільших корпорацій і урядів різних країн. Фонд «Ефективне управління» є не замовником, не виконавцем, а координатором процесу. Винесення координації за межі уряду - це звичайна практика, що довела свою ефективність у розвинених країнах (хоча для України й відносно нова). Це дає можливість деполітизувати дискусію і винести за дужки галузеву конкуренцію та лобіювання. Така складна і сучасна схема роботи над проектом стратегії випливає з важливості й складності завдання - об’єднати різні відомчі та експертні бачення в єдиний, несуперечливий, цілісний документ.

Робота складається з трьох ключових кроків: одержання якісних даних, виконання відповідного аналізу на основі цих даних та обговорення отриманих результатів і гіпотез із широким колом експертів для вироблення оптимальних для країни рішень.

Ця робота здійснюється для складання всіх основних розділів енергостратегії (електроенергетика, включаючи тепло-, гідрогенерацію і генерацію з відновлюваних джерел енергії; атомна енергетика; вугільна і нафтогазова галузі).

На сьогодні проведено роботу щодо оновлення розділів з макроекономічних прогнозів, з розвитку електроенергетики і вугільної промисловості. Нині ведеться робота з атомної енергетики і нафтогазової галузі, завершення якої заплановано на кінець першого кварталу 2012 року. Інші розділи є похідними вищезазначених і будуть оновлені в міру їх готовності. При цьому результати, отримані в рамках роботи над наступними розділами, можуть привести
до уточнення вже завершених розділів на стадії їх консолідації в єдиний документ.

Ключові параметри стратегії

На сьогодні робоча версія енергостратегії складається з таких ключових прогнозів і гіпотез.

Згідно з попередніми результатами аналізу в базовому сценарії, середньорічний прогноз зростання ВВП України до 2030 року становитиме 5% (у песимістичному - 3,8%, оптимістичному - 6,4%). Але при тому, що ми мусимо розраховувати на досить пристойні, за світовими мірками, темпи зростання, нова енергостратегія розраховується не з екстенсивного зростання споживання енергії, а навпаки, планується значне підвищення енергоефективності. Згідно з базовим сценарієм (див. табл. 1), прогноз споживання електроенергії у 2030 році збільшиться до 282 ТВтбгод на рік, що на 29% нижче прогнозу у варіанті стратегії від 2006 року. Планований рівень енергозбереження в базовому сценарії зростання споживання - приблизно 20%, що відповідає економії 63 ТВтбгод на рік.

За проектом нової стратегії, структурна потужність виробництва електроенергії до 2030 року досить суттєво зміниться на користь гідроелектростанцій (ГЕС), гідроакумулюючих електростанцій (ГАЕС) і станцій, що працюють на відновлюваних джерелах енергії, - ВДЕ (вітер, сонце, біо- та малі ГЕС). Причому «нова» енергетика зросте в загальному балансі з менш як 0,5 до 9% (див. табл. 2). У результаті збалансованого розвитку різних видів генерації і значного підвищення енергоефективності значно знизиться потреба в будівництві нових атомних блоків порівняно з Енергостратегією-2006.

Разом з тим спостерігатиметься збільшення генерації на вітчизняному вугіллі, що стає дедалі актуальнішим з погляду енергонезалежності країни. Це станеться за рахунок масштабної модернізації наявних потужностей і будівництва нових. У результаті видобуток вугілля до 2030 року може зрости з 51 млн. тонн до 75 млн. тонн, тобто на 47%.

Це, звичайно, не план, а граничний варіант, який буде реалізовано лише за максимального варіанта попиту на енерговугілля у зазначений період. При цьому реальний рівень видобутку визначатиметься потребою у вугіллі.

Оновлена енергостратегія передбачає цілковиту відмову від субсидування вугільної галузі, її реформу, впровадження конкурентних і прозорих правил гри, а також значні інвестиції в підвищення ефективності галузі і у збільшення видобутку там, де це економічно доцільно. При цьому інвестиції прийдуть від приватних власників, а не за рахунок держбюджету.

Завдання енергобезпеки та енергоефективності є нездійсненними без достатніх інвестицій у галузь. З часу розпаду СРСР Україна відчувала хронічне недоінвестування в обслуговування, модернізацію і розвиток генеруючих потужностей та електромережі. Тому очевидна нагальна потреба в інвестиціях в енергетичну інфраструктуру. Інакше енергосистемі країни загрожує в буквальному сенсі слова руйнування з усіма наслідками для економіки країни. Наочним є приклад останніх днів січня - початку лютого 2012-го, коли різке збільшення споживання електроенергії не було повністю забезпечене внутрішнім виробництвом.

Оновлена стратегія визначає необхідні інвестиції в модернізацію і розвиток енергетичної інфраструктури до 2030 року в розмірі 590 млрд. грн. для генеруючих потужностей і 187 млрд. грн. - для електромереж. Із суми інвестицій у мережі 134 млрд. грн., або 71%, підуть на розподільчі мережі, а решта - 53 млрд. грн., або 29%, - на магістральні.

Як можна побачити, в основних параметрах стратегії немає дисбалансів - планується розвиток і генерації, і транспортування і розподілу, і вкладення в енергоефективність. При цьому стратегія передбачає поліпшення регулювання галузі, підвищення прозорості встановлення тарифів з метою збалансувати й інвестиційну привабливість галузі для приватного капіталу, і прийнятний для всієї економіки рівень тарифів.

Найважливішою умовою для успіху будь-якої державної стратегії є розуміння громадянським суспільством суті змін. Розробники оновленої Енергетичної стратегії України до 2030 року готові відповідати на будь-які запитання, готові до обговорення, у тому числі й критичного. Ніщо так не сприяє дорослішанню громадянського суспільства, як уміння змістовно обговорювати наше спільне майбутнє.