РОЗЛУЧЕННЯ ПО-МІНІСТЕРСЬКИ. ЧАСТИНА 2

У статті «Розлучення по-міністерськи» («Дзеркало тижня» №36, 2001 р.) йшлося про необхідність ухвалення Законів України «Про Кабінет міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади», оскільки склалася парадоксальна ситуація — діяльність місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування регулюється законами, а центральні органи виконавчої влади та їхні територіальні підрозділи працюють на підставі своїх положень, затверджених указами Президента України. Відсутність названих вище законів спричиняє складнощі у відносинах територіальних органів міністерств і держадміністрацій. Порушувалося також питання про те, що прем’єр-міністр у нашій державі не може сам сформувати свою команду, хоча несе персональну відповідальність за діяльність Кабміну, до того ж указом Президента України на той момент було запроваджено інститут державних секретарів, що сприяло роздвоєнню центрів впливу на діяльність міністерств між адміністрацією Президента й Кабміном і, відповідно, зменшувало роль останнього. Але основна частина статті була присвячена аналізу доцільності двох етапів адміністративної реформи в березні та грудні 1999 року на прикладі Міністерства екології та природних ресурсів України, у результаті чого відбулася втрата керованості в окремих сферах, які перебувають у компетенції міністерства. Що ж ми маємо сьогодні?

Доводиться з жалем констатувати, що згадані закони так і не прийнято. Причому багатостраждальний Закон «Про Кабінет міністрів України» ветувався Президентом України вже стільки разів, що можна збитися з ліку. Інститут держсекретарів, із подачі гаранта Конституції, днями віддав Богові душу. Правда, Президент ініціював процес, який має привести до конституційної реформи й перетворити нашу президентсько-парламентську республіку на парламентсько-президентську з перерозподілом повноважень і відповідальності між гілками влади, унаслідок чого на конституційній основі (є шанс) формуватиметься коаліційний уряд. Нас запевняють, що й нині у нас коаліційний уряд, сформований парламентською більшістю. Але коли більшість болісно довго, з елементами насильства, створювали адміністративним шляхом, а не за результатами виборів, чимось і «коаліційність» цього уряду дуже сумнівна. Останні події, пов’язані з усуненням із посади міністра екології та природних ресурсів України Василя Яковича Шевчука підтвердили повною мірою «декоративність» такої коаліційності. Рішення про його звільнення Президент України прийняв без консультацій із парламентською фракцією, за квотою котрої пройшов В.Шевчук. А на справедливе обурення глави цієї фракції В.Пустовойтенка, представник Президента у Верховній Раді пан Задорожний відповів, що угода між урядом і парламентом не має юридичної сили. Ось так, панове.

Ця заява підтверджує: нинішній уряд, гучно названий коаліційним, схожий на фанерну декорацію в політичному театрі. Ну, а якщо актора цього театру висунуто на роль пропрезидентською фракцією, церемонитися тим паче не варто. Які рахунки можуть бути між «своїми»? Уся ця ситуація також яскраво демонструє ціну угод у політиці, навіть якщо вони підписані двома з трьох перших осіб держави. Ось чому в нашій суворій дійсності для забезпечення бодай певної стабільності уряду, а отже, нормального функціонування системи державної виконавчої влади, необхідно терміново ухвалювати згадані вище закони. Інакше нас так і переслідуватиме хаос, на кшталт того, що існує вже не один рік у Мінекоресурсів України в зв’язку з гарячковою зміною міністрів із періодичністю раз на рік, або, як сталося нині, — раз на півроку. Результат — провал державного управління й державного регулювання в життєво важливих сферах, констатований на засіданні РНБО України 6 червня 2003 року з приводу використання надр.

У результаті цього засідання на світ Божий з’явився указ Президента «Про невідкладні заходи щодо підвищення ефективності надрокористування в Україні», преамбула якого фіксує таке: «... незадовільний стан у вирішенні питань, пов’язаних із надрокористуванням в Україні, неефективність державного управління, наявність серйозних недоліків у цій сфері, що призводить до нераціонального використання природних ресурсів і негативно відбивається на навколишньому природному середовищі та в зв’язку з необхідністю невідкладного вжиття заходів щодо підвищення ефективності надрокористування в Україні...» Виходячи з переліченого вище, пропонуються заходи для підвищення ефективності державного управління в цій сфері.

Які ж це заходи? Прості, але радикальні — Кабінет міністрів України в місячний термін має подати пропозиції щодо підвищення ефективності «державного регулювання» «шляхом створення на базі Міністерства екології та природних ресурсів України Міністерства екології України та Державного комітету природних ресурсів України». Хочу звернути увагу читачів на невідповідність тексту преамбули й даної цитати з указу. У преамбулі йдеться про неефективність державного управління в сфері використання надр, у зв’язку з чим необхідно вживати заходів. Але тут раптом спливає «державне регулювання». Так із чим у нас все-таки погано — із управлінням чи регулюванням? Чи з тим та іншим одночасно?

У статті майже дворічної давності автор писав саме про те, що державне управління природними ресурсами й державне регулювання ними має бути розділене між двома незалежними одне від одного відомствами, як це, нарешті, відбулося в сфері використання ядерної енергії. Лише так можна сподіватися, що відомство, котре видає ліцензію на природокористування, визначає квоти з використання природних ресурсів, контролюватиме дотримання вимог природоохоронного законодавства й виконання умов ліцензії (тобто здійснюватиме державне регулювання, яке включає в себе нормування, ліцензування й державний нагляд) підприємствами відомства, що експлуатує природні ресурси (тобто займається управлінням ними). У противному випадку ситуація відповідає українській приповідці «сам п’ю, сам гуляю, сам стелюся... ».

Для довідки. Мінекоресурсів утворилося в результаті другого етапу адміністративної реформи в грудні 1999 року на базі шести центральних органів виконавчої влади, зокрема Державного комітету з питань геології, який до цього й був єдиним органом державного управління в сфері використання надр, і Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, яке займалося державним регулюванням. Тобто державне регулювання й управління природними ресурсами після адмінреформи опинилися в «однім флаконі», й ситуація «сам п’ю, сам гуляю...» реалізувалася в новоутвореному Мінекоресурсів уповні. Якщо уважно прочитати прес-реліз РНБО про засідання 6 червня 2003 р., стає зрозуміло: високі державні мужі не вельми розрізняють державне управління й регулювання. Це можна проілюструвати цитатою з прес-релізу: «...існуюча система державного управління в даній сфері не забезпечує належного контролю за використанням надр...» Насправді тут переплутано наслідок і причину. Саме неможливість повноцінно здійснювати незалежний державний контроль і спричинила відповідну систему державного управління. Адже усім відомо: на те й щука, аби карась не дрімав. А державний контроль і повинен здійснювати орган державного регулювання раціонального використання природних ресурсів, у якого для цього є спеціально навчені люди — інспектори, за наявності, безумовно, належного відомчого контролю, як це реалізовано, приміром, створенням Державної інспекції з земельних ресурсів у Державному комітеті з такою самою назвою, або ж у Держкомітеті лісового господарства, де є власна відомча інспекція.

Таким чином, Мінекоресурсів стоїть на порозі чергового реформування з усіма відповідними наслідками. Із тексту указу можна зрозуміти, що буде створено Міністерство екології, покликане виконувати регулюючі функції (хоча назва «Міністерство екології», на мою думку, нонсенс. Екологія — це міждисциплінарна наука, предметом якої є вивчення, прогнозування й управління факторами зовнішнього середовища в процесі їхньої взаємодії з живими організмами на всіх рівнях їхньої організації. Ви собі можете уявити словосполучення «міністерство опору матеріалів» замість «міністерства будівництва», або «міністерство соціології» замість «міністерства праці й соціальних питань»?). Незрозуміло, чим же займатиметься Державний комітет природних ресурсів України. У тексті указу йдеться лише про сферу використання надр. Водночас у поняття «природні ресурси» входять біоресурси, вода, земля, ліс. Три останні природні ресурси управляються державними комітетами з відповідними назвами. Об’єднають їх у один комітет природних ресурсів чи ні? Якщо виходити з назви, то так. У принципі, це було б логічно — управляти всіма природними ресурсами з одного центрального органу виконавчої влади. Але чи переживе Україна черговий етап адміністративної реформи в одному окремо взятому міністерстві, в якому за останні рік і десять місяців буде вже третій міністр, і кожен із них здійснював зміни структури в середині міністерства й «чистив» ряди чиновників середньої ланки на свій смак? Чи не спричинить цей етап також провал у сфері державного управління?

На жаль, не вдалося закінчити ці нотатки без риторичних запитань, найголовніше з яких усе-таки — хто в нас «батьки» перманентної адміністративної реформи. Хочеться попросити їх на сцену як головних героїв п’єси нашого президентсько-парламентсько-урядового театру абсурду, і подивитися їм в очі. Вони залишаються в тіні, а сходять із сцени герої другого плану, такі, як міністр екології та природних ресурсів В.Шевчук, до котрого по-різному можна ставитися, але відмовити йому в професіоналізмі не можна. Особливо на тлі двох його попередників екс-міністрів-політиків, важку спадщину від яких В.Шевчук одержав півроку тому й, не встигнувши навести відносний порядок у колишньому своєму відомстві, був покараний, де-юре, за «серйозні недоліки в роботі», а де-факто, за гріхи попередників (один із котрих 2002 року, до приходу Шевчука, видав незаконно 105 ліцензій на використання надр), а по суті — за чужі помилки з реформування центральних органів виконавчої влади. Бо ефективно управляти таким монстром, як Мінекоресурсів, неможливо за визначенням, будь ти хоч суперпрофесіоналом.

Факт виходу указу, про який тут ідеться, дозволяє зробити висновок: два етапи адміністративної реформи 1999 року були помилковими, і нині відбувається відкочування на колишні позиції. Ясна річ, ніхто не понесе персональної відповідальності за витрати безупинного реформування органів державної влади в сфері використання й охорони природних ресурсів, і ми, платники податків, ніколи не дізнаємося, у скільки нашим гаманцям обійшлися ці експерименти на державному рівні із «злиттям» і «поділом» міністерств і відомств. Як не дізнаємося й імен істинних «героїв». Нині піде процес ліквідації міністерства (2000 року ліквідація шести центральних органів виконавчої влади й утворення одного міністерства тривала дев’ять місяців), звільнення та прийняття на роботу працівників, передача з балансу на баланс будинків і матеріальних цінностей (а скільки останніх спишуть за цей час!). А якщо врахувати, що в міністерства є територіальні органи, у кількості 29, куди свого часу влилися територіальні органи ліквідованих держкомітетів, то масштаб чергової реорганізації зрозумілий навіть недосвідченій у бюрократичних авантюрах людині. Яка ще сфера випаде з нормального державного управління в цьому цікавому процесі? Ставки приймаються, панове. Тому далі буде...