БЕДНОСТЬ В УКРАИНЕ: ДИАГНОЗ ПОСТАВЛЕН — БУДЕМ ЛЕЧИТЬ?

Бедность рождает стыд.

Стыдящийся теряет мужество.

Трус страдает от унижений.

Униженными все пренебрегают.

Отвергнутый впадает в отчаяние.

Отчаявшийся теряет разум.

Безумный гибнет.

Да, бедность — источник всех бед.

Древнеиндийская мудрость

Украинское общество больно. Болезнь называется бедностью, хотя в официальном перечне заболеваний (то бишь в действующем законодательстве) таковая даже не упоминается. Нет, соответственно, и официальных критериев бедности; официальная статистика не дает информации о масштабах, глубине и остроте проблемы; социальная помощь оказывается исходя из официальных среднедушевых доходов, о степени соответствия которых реальному уровню благосостояния знает даже школьник. Так, может быть, и бедности в нашей стране нет, как не было секса в СССР?

Есть, конечно. Есть хотя бы потому, что нет ни одной страны — даже самой богатой и справедливой, — где бы часть людей вынужденно не жила значительно хуже, чем большинство населения. Бедность определяется как невозможность вследствие недостатка средств поддерживать образ жизни, присущий конкретному обществу в конкретный период времени. К бедным слоям общества относятся те, кто не по собственной воле лишен необходимого: нормального жилья, еды, одежды, здоровья, возможности получать образование. Кроме того, бедность — это еще и страх перед будущим, обусловленный неуверенностью человека в своих возможностях уберечь себя и близких от нужды.

Однако наряду с этими общими признаками украинская бедность имеет целый ряд специфических особенностей:

1) низкий уровень жизни населения в целом;

2) психологическое неприятие экономического неравенства;

3) крайне высокий удельный вес людей, считающих себя бедными;

4) распространенность бедности среди работающего населения.

Низкий уровень жизни. Сегодня население Украины в целом бедно. Об этом говорят самые разнообразные показатели: низкое качество рациона питания, постоянный отток граждан за пределы страны, низкая рождаемость, высокая заболеваемость и смертность, неудовлетворенность широких слоев общества общеэкономической ситуацией и своим материальным положением. Несмотря на то, что доля затрат на питание в бюджете средней украинской семьи выросла за 1991—2000 годы с 33 до 64%, качество питания заметно ухудшилось: энергетическая ценность дневного рациона снизилась с 3597 до 2505 ккал, содержание белков — со 105 до 73 г, жиров — со 124 до 71 г, кальция — с 1362 до 848 г (табл. 1 на стр. 10). Но может быть, это закономерность, характерная для нового отношения к режиму питания в богатых странах?

Вообще-то, глядя на традиции богатого застолья в Украине, кажется, что люди не голодают, но… Бесстрастная статистика фиксирует, что качество питания населения у нас заметно ниже, чем в других европейских странах. К тому же, у 10 млн. человек (почти пятой части населения!) энергетическая ценность питания — ниже 2100 ккал, что по определению специалистов Всемирной организации здравоохранения является порогом бедности.

Низкое качество питания в сочетании с ухудшением медицинского обслуживания, недоступностью для широких слоев населения многих лекарств, отказом от занятий спортом, хроническими психологическими и эмоциональными перегрузками, работой в неблагоприятных условиях и т.д. — все это сказывается на состоянии здоровья нации. Например, уровень распространения железодефицитной анемии среди женщин 15—54 лет увеличился за 10 лет почти втрое, а численность больных туберкулезом — более чем в полтора раза; численность состоящих на учете ВИЧ-инфицированных и больных СПИДом за пять лет выросла больше чем в 17 раз. К счастью, и адаптация населения к новым условиям жизни, и сокращение производственного травматизма, и усилия медиков по снижению смертности, прежде всего новорожденных и детей раннего возраста, в конце концов, привели к некоторому увеличению средней продолжительности жизни в стране.

Непосредственной реакцией граждан на низкий уровень жизни является миграционный отток. Ежегодно в течение 1994—2000 годов из-за миграции общая численность населения Украины сокращалась примерно на 90 тысяч человек — наиболее активных, инициативных, образованных. И хотя за последние два года отрицательное сальдо миграции сократилось больше чем вдвое, официальные данные отражают только верхушку айсберга. Значительная часть мигрантов (особенно уезжающих на заработки) покидает территорию страны нелегально. Украина превратилась в поставщика дешевой и достаточно квалифицированной рабочей силы во многие страны ближнего и дальнего зарубежья. По данным Национального института украинско-российских отношений, только в России работают больше 300 тысяч наших соотечественников.

Одним из наиболее опасных проявлений является «утечка мозгов». После трехлетнего снижения темпов эмиграции высококвалифицированных специалистов наблюдается новый всплеск. В 2000 году в страны с более привлекательными для научной работы условиями выехал 151 доктор и кандидат наук (на 11% больше, чем в 1999 году). Всего же за 1995—2000 годы Украину покинули 270 докторов и 640 кандидатов наук, четверть которых — специалисты моложе 40 лет, а треть — в возрасте 41—50 лет.

Еще один очень важный признак обнищания — крайне низкая рождаемость. Конечно, это вызвано не только бедностью: женщины в весьма благополучных странах не соглашаются ограничивать свои интересы внутрисемейной сферой, да и в Украине суммарный коэффициент рождаемости снизился до уровня, не обеспечивающего даже простого воспроизводства поколений, еще в 1960-х годах. Вследствие этого изменилась возрастно-половая структура населения, в частности низким стал удельный вес лиц активного репродуктивного возраста (16—29 лет), что непосредственно сказывается сейчас на численности не только родившихся, но и умерших.

В последние годы процесс снижения рождаемости стремительно ускорился, и это — уже результат опережающего падения уровня жизни семей с детьми, разрыва между реальными условиями жизни и сформировавшимися стандартами, неуверенности в будущем. Молодые семьи все чаще отказываются от рождения не только третьего или второго, но и единственного ребенка, и в 2000 году рождаемость была вдвое ниже той, которая необходима для простого воспроизводства населения. Да, снижение рождаемости характерно для всех без исключения стран Европы, но именно в Украине население объясняет свое нежелание иметь детей (в последнее время это относится даже к единственному ребенку) низким жизненным уровнем.

Психологическое неприятие экономического неравенства. Как бы ни были важны средние показатели, но полной картины они не дают. При прочих равных условиях бедность прямо пропорциональна степени имущественного расслоения граждан. Если значительная часть ресурсов (денежных, земельных или каких-либо иных) концентрируется в руках относительно немногочисленной группы населения, то остальным мало что остается.

Вообще говоря, отсутствие экономического неравенства так же опасно для общества, как и его чрезмерность. Именно наличие состоятельных людей — при условии, конечно, веры широких слоев населения в «праведность» их благосостояния — является важным стимулом к активизации жизненной позиции, стремлению максимально использовать имеющиеся шансы, тем ориентиром, к которому стремится, например, средний американец, стараясь получить хорошее образование, хорошую работу, откладывая часть своих доходов и т.д. Если же в обществе преобладает стремление обеспечить полное равенство для всех, то тем самым провоцируются иждивенческие настроения, снижается мотивация интенсивной трудовой деятельности и занятости вообще, что в конечном итоге значительно увеличивает неоправданные затраты, нагрузку на бюджет и т.п.

И в этом контексте проблема имущественного расслоения в Украине приобретает особое звучание. Сам по себе уровень экономического неравенства в стране (по крайней мере, по официальным данным) не слишком высок — он более или менее соответствует стандартам других стран с переходной экономикой. Но при этом, как явствует из опроса 2009 респондентов в возрасте 18 лет и старше, проведенного в декабре 2000 года во всех регионах страны Украинским институтом социальных исследований и центром «Социальный мониторинг», наши сограждане убеждены в криминальном происхождении значительной части существующих сегодня капиталов. Этим обусловлены массовое неприятие в своей среде богатых людей, распространенность ожиданий конфликтов между богатыми и бедными и жажда уголовного наказания тех, кто сумел сколотить состояние. В таких условиях даже не очень значительное расслоение вызывает резко негативные результаты.

Бросается в глаза и отсутствие в стране «среднего класса», являющегося основным компонентом социальной стабильности и прогресса. Представители целого ряда профессиональных групп (врачи, учителя, ученые, инженеры), которые еще в начале переходного периода имели средние по национальным стандартам доходы и играли стабилизирующую роль в обществе, ныне в большинстве своем оказались среди «новых бедных». А ведь переход значительной части людей с высоким уровнем образования и высокими социальными ориентирами в ту группу, доходы которой ниже (либо едва выше) черты бедности, чреват серьезными осложнениями. В силу своего высокого интеллектуального уровня такие люди оказывают существенное (хотя и не всегда очевидное) воздействие на общественную психологию, и их неудовлетворенность характером социально-экономического развития, неизбежная в условиях резкого падения личного уровня жизни и социального статуса, неминуемо сказывается на социальной ситуации.

Что же касается «нового среднего класса», появление которого связывалось с реформированием экономики, в частности с приватизацией, то этот слой — по оценкам Института социальных исследований, около 25% — еще слишком невелик и не оказывает необходимого влияния на развитие общества.

Богатый и бедный считают себя… бедными. Среди различных форм бедности чрезвычайно важна так называемая субъективная бедность, определяемая по самоидентификации. Важность эта обусловлена ее непосредственной связью с маргинализацией общества, иждивенческими настроениями. Именно субъективная бедность, формируя неконструктивное, пассивное поведение, способствует снижению экономической активности, инициативы, стремления к дополнительным заработкам, к самозанятости или предпринимательству. А это, в свою очередь, провоцирует готовность к восприятию деструктивных идей и противоправным действиям. Ведь, утрачивая веру в собственные силы, человек ожидает чьей-то помощи, чьих-то указаний и в итоге покоряется любой политической силе, которая должным образом нажимает на болевые точки.

Согласно данным 26 обследований, проведенных в 1994—2000 годах Украинским институтом социальных исследований и центром «Социальный мониторинг», 75% населения считают, что они живут хуже, чем средняя украинская семья. А по данным общенационального социологического мониторинга, который в течение вот уже восьми лет ведут ученые Института социологии НАН Украины, в 2000 году 65% населения считали себя бедными (в 1994 году таких было 47%). При этом денежное выражение черты бедности сами опрошенные определяют даже ниже минимальной пенсии или минимальной зарплаты и порога, рассчитанного исходя из результатов научных исследований.

Критерии и черта бедности. Но каким бы ни был уровень жизни населения страны, всегда есть часть, которой живется значительно хуже. Такие люди считаются бедными по национальным стандартам. И совершенно ясно, что бедные, например, в Швейцарии или США, могут быть вполне обеспеченными людьми по стандартам Украины, а наши бедняки живут вовсе неплохо по сравнению с большинством населения Эфиопии.

Вообще определение черты бедности — вопрос не столько экономический, сколько политический. Конечно, нельзя игнорировать возможности бюджета оказывать материальную поддержку неимущим членам общества. Но главную, определяющую роль играют действующие в обществе установки. Например, либеральная модель предполагает максимальную ориентацию населения на собственные силы и очень ограниченную помощь трудоспособным людям. А социально ориентированная модель, наоборот, распространяет опеку на гораздо более широкие слои. В этом контексте вопрос установления официальной черты бедности в Украине приобретает особое значение.

Так сколько же в действительности бедных в Украине и кто они? Согласно принятым в мире критериям, приблизительно 28% украинского населения следует квалифицировать как бедных — эти люди страдают от недостаточного потребления продуктов питания, они не могут приобрести необходимую одежду и обувь, ограничиваются самыми дешевыми и не всегда эффективными лекарствами. Глубина бедности составляет 21,5%, т.е. в среднем расходы бедняков на 21,5% ниже рассчитанной, исходя из выбранного критерия, черты бедности — 75% средних совокупных расходов в расчете на одного члена семьи (табл. 2). Причем использованные критерии опираются только на текущее потребление и не учитывают возможности замены мебели, бытовой техники, ремонта жилья и пр.

Но ведь дело не только в том, сколько людей бедствует, хотя и это, конечно, очень важно. Дело еще и в том, насколько эти люди бедны. Что могут они приобрести на свои доходы? Как защищены их дети? Могут ли они получить надлежащее образование и вырваться из тисков нищеты или обречены бедствовать всю свою жизнь?

Крайне негативным симптомом следует признать формирование в Украине так называемой наследственной бедности. Дети из бедных семей не получают необходимой профессиональной подготовки и впоследствии не могут получить хорошей высокооплачиваемой работы. Как показывают исследования, существует четко выраженная прямая зависимость между уровнем образования и материальным положением.

Наличие в семье хотя бы одного человека с высшим образованием вдвое снижает риск бедности. О расширении благодаря образованию возможностей занятости и заработков свидетельствует и соотношение в бюджете семьи денежных и натуральных доходов. Если в домохозяйствах, где никто из взрослых не имеет даже среднего образования, денежные доходы примерно равны натуральным, то в семьях, где все взрослые имеют высшее образование, денежные доходы в четыре раза превышают натуральные.

Бедность работающих. Интуитивно понятна и оправданна бедность людей, обладающих плохим здоровьем, низкой квалификацией или профессией, не пользующейся спросом на рынке труда. Такие люди считаются социально уязвимыми и пользуются поддержкой общества. В последние годы в соответствии с концепцией устойчивого человеческого развития эта поддержка направляется на обеспечение им возможности самим зарабатывать себе на жизнь.

В Украине же бедность очень часто становится спутником не просто достаточно образованных и квалифицированных людей, а людей работающих, причем в режиме полной занятости. Согласно результатам обследования условий жизни 9,2 тыс. домохозяйств, проведенного Госкомстатом в 1999 году, около 78% бедных семей — те, в которых хотя бы один из членов семьи работает.

Такая ситуация отражает типичный для бедного общества процесс обесценения рабочей силы, продолжающийся по крайней мере десять лет: удельный вес оплаты труда в ВВП снизился с 53% в 1990-м до 45% в 2000 году, а в денежных доходах населения доля оплаты труда уменьшилась с 71 до 49%. В 1991—1999 годах реальная зарплата сокращалась значительно быстрее, чем ВВП и производительность труда, и даже в 2000-м, когда по всем признакам в стране наблюдался экономический рост, она снизилась. Почти четверть работающих получают зарплату ниже порога бедности, хоть он и является расчетным, а не установлен официально. Остаются весьма значительными долги по выплате заработной платы: по данным на 10 января с.г., они составили 4,9 млрд. грн., причем 40% этой суммы приходится на промышленность (здесь трудится 26% всех занятых в экономике) и 31% — на сельское хозяйство (16% всех занятых).

Сокращение объемов производства и соответственное снижение спроса на рабочую силу обернулось снижением занятости, прежде всего в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, традиционно определявших структуру рынка труда Украины, привело к распространению вынужденной неполной занятости, росту уровня и продолжительности безработицы. В промышленности, некогда определявшей лицо отечественной экономики, эти негативные процессы оказались настолько существенными, что численность работающих здесь нынче уступает численности самозанятых (включая занятых в личном подсобном хозяйстве).

Кроме того, именно в промышленности в течение последних лет наблюдается самый низкий из всех отраслей экономики уровень использования фонда рабочего времени — 72% в 2000 году (в целом по экономике — 78%), т.е. на деле ситуация еще хуже. Около трети так называемых занятых в промышленности находятся в административных отпусках (в целом по экономике — 16%) — это те люди, которые фактически не имеют ни работы, ни заработков и вынуждены ориентироваться на незарегистрированный сектор экономики.

Бедность семей с детьми. При таком уровне оплаты труда даже двое работающих родителей не всегда могут обеспечить достойный (по нашим низким национальным стандартам) уровень жизни своим несовершеннолетним детям. Когда трудятся и отец, и мать и в семье нет неработающих взрослых, бедными являются 26,1% семей с детьми — что уж тогда говорить о многодетных! Уровень бедности среди семей с одним ребенком составляет 29,5%, с двумя — 35,9%, с тремя — 47,0%; среди семей с четырьмя детьми он увеличивается до 64,1%, а с пятью и более — до 88,7%.

Количество детей до трех лет является особенно заметным фактором риска (в среднем уровень бедности среди таких семей составляет 44,1%).

Закономерно, что бедность очень тесно связана с безработицей. Особенно опасен рост так называемой семейной безработицы, характерной для малых и монофункциональных городов. Наличие в семье хотя бы одного безработного повышает риск бедности на 50%, двоих — в 2,3 раза, а троих и более (к сожалению, в Украине, особенно в так называемых депрессивных регионах, есть и такие семьи) — в 2,6 раза. Почти половина безработных женщин имеет несовершеннолетних детей, а 6% — это многодетные матери.

По идее, материальными трудностями семей с детьми в таких условиях должно озаботиться государство. Но даже простое сравнение разных видов помощи на детей со средней зарплатой показывает, что этого не происходит. Если в 1994 году одинокая мать получала на ребенка 13,4% средней по Украине зарплаты, а жена солдата — 24,7%, то в 1999-м — соответственно только 4 и 6,1% (табл. 3).

Но даже такие мизерные суммы население не получает вовремя. Помощь, предусмотренная законом о государственной помощи семьям с детьми, — едва ли не единственный вид социальных трансфертов, задолженность по выплате которых не сокращается, а растет: за 1999 год — в 1,6 раза, а за 2000-й — еще в 1,4 раза. Общая сумма задолженности на 1 января 2001-го составляла 61,5 млн.грн., т.е. 5,3% полученного в 2000 году профицита бюджета страны. Фактически в счет задолженности, например, в декабре 2000 года было выплачено меньше трети необходимой суммы.

Бедность пенсионеров. Об этой проблеме говорят, пожалуй, больше всего, особенно перед выборами. В самом деле, 96% пенсий, назначаемых на общих основаниях (то есть не государственным служащим, не работникам суда или прокуратуры, не военным… — список желающие могут продолжить самостоятельно, ознакомившись с действующим законодательством), — ниже порога бедности. В результате основная часть населения пенсионного возраста использует все возможности для трудовой деятельности (частично как наемные работники в зарегистрированном секторе, частично — в личном подсобном хозяйстве, частично — в теневой экономике). Во многих случаях, особенно в сельской местности, для 55—70-летних пенсия перестала быть основным источником доходов.

В то же время глубокие старики, которые уже не в состоянии работать, просто бедствуют. Особенно в тяжелом положении находятся одинокие, не имеющие постоянной помощи, но крайне нуждающиеся в ней.

Таким образом, материальное положение сегодняшнего пенсионера (имеются в виду люди, получающие пенсии на общих основаниях) определяется не стажем работы, не заработком в течение всей предыдущей жизни — с которого, кстати, платились взносы в Пенсионный фонд, — а возможностью продолжать трудовую деятельность после выхода на пенсию и наличием детей, которые могут помочь материально. Несмотря на выплаченные, наконец, долги и небольшое повышение пенсий, положение неработающих пенсионеров остается крайне тяжелым, в частности из-за низкого соотношения пенсий и зарплат. Если в экономически развитых странах оно составляет примерно 70%, то в Украине — 32%. И без кардинального изменения системы финансирования существенно увеличить его невозможно.

Региональная бедность. В течение последних лет происходит усиление региональной дифференциации доходов и уровня жизни населения, причем пропасть между областями по части доходов их жителей углубляется гораздо быстрее, чем разрыв в экономическом потенциале.

Самые высокие уровни бедности характерны для юго-восточных областей, где меньше распространены самозанятость и временная трудовая миграция, т.е. там, где население хуже адаптировалось к новым социально-экономическим условиям. Несколько лучше ситуация в областях с относительно высоким развитием незарегистрированного сектора экономики, включая личное подсобное хозяйство. По единым для всей страны критериям самые высокие уровни бедности — в Луганской (44,8%) и Николаевской (42,6%) областях, а самые низкие — в Киеве (10,9%). И эти различия нельзя не учитывать при разработке стратегии преодоления бедности и ее реализации в контексте региональной политики.

Что можно и нужно делать? В основе стратегии преодоления бедности должно быть признание того, что этой цели нельзя добиться исключительно путем поддержки обездоленных. Необходим комплексный подход, ориентированный как на бедные, так и на относительно обеспеченные слои общества. Усилия государства по повышению уровня жизни всех слоев населения независимо от их материального положения должны опираться на обеспечение устойчивого экономического роста, всестороннее развитие и максимально полное использование трудового потенциала страны, улучшение ситуации на рынке труда.

Нужно, наконец, отказаться от практики регулирования оплаты труда исключительно путем повышения минимальной зарплаты. Такой подход уже привел к тому, что соотношение минимальной и средней зарплат в Украине составило в 2000 году 51,3%, хотя нормальным считается 30—35%. Особенно обострилась ситуация в бюджетной сфере: в образовании — 75,5%, в здравоохранении — 84,8, в социальном обеспечении — 99,2, в культуре — 100%. Абсолютно ясно, что в таких условиях зарплата никак не может стимулировать эффективный труд, творческую активность — фактически она давно превратилась в средство социальной поддержки работников бюджетных отраслей.

Однако… сам по себе экономический рост нигде и никогда не решал социальные задачи. Вполне возможной (особенно в условиях Украины) представляется ситуация, при которой его плодами воспользуется очень ограниченный круг. Эта прослойка будет ускоренными темпами накапливать в своих руках богатство, а бедные — так и оставаться бедными.

Таким образом, наряду с реформированием системы оплаты труда, концепция которого разработана и утверждена Президентом, необходимо добиваться снижения экономического неравенства путем внедрения гибкой налоговой политики, рациональных социальных трансфертов, стимулирования малого и среднего бизнеса, защиты прав мелких акционеров.

Первоочередной задачей является проведение полномасштабной пенсионной реформы, ибо только так можно кардинально улучшить положение сегодняшних пенсионеров при стимулировании экономической активности населения трудоспособного возраста. Нужно вводить — сначала добровольную, а через несколько лет и обязательную — накопительную систему пенсионного обеспечения, которая будет стимулировать население регистрировать свои доходы и обеспечит необходимую связь между характером трудовой деятельности (длительностью стажа и суммой взносов в Пенсионный фонд) и материальным обеспечением в старости. Сейчас уже действует целый ряд так называемых негосударственных пенсионных фондов, но в силу отсутствия необходимых законов государство никак не регулирует их деятельность.

Как бы мы ни противились, альтернативы повышению пенсионного возраста нет. Нынешний был введен в конце 1920-х годов, когда демографическая ситуация была абсолютно иной. Соотношение пенсионеров и населения трудоспособного возраста таково, что просто не оставляет нам выбора. Через это болезненное решение прошли все без исключения страны, начавшие реформы своих систем пенсионного обеспечения (от Казахстана и Грузии до Польши и Венгрии).

И неправда, что средняя продолжительность жизни в Украине не позволяет этого сделать. Средняя продолжительность предстоящей жизни при рождении рассчитывается исходя из вероятностей умереть в младенчестве, в детстве, в отрочестве, в юности, в трудоспособном возрасте (а риск умереть в трудоспособном возрасте для мужчин достигает 35%). Те же, кто счастливо пережили эти периоды, могут рассчитывать на достаточно долгую жизнь. Так, средняя продолжительность предстоящей жизни для мужчин при достижении 60 лет составляет 14 лет, а женщин при достижении 55 лет — 23 года. К этому надо добавить, что каждый пятый выходит на пенсию раньше 55 или 60 лет, что соответственно еще повышает соотношение населения пенсионного и трудоспособного возраста.

Еще один довод противников такого решения связан с якобы неминуемой катастрофой на рынке труда. Однако крайне постепенное повышение (в отличие от, например, Грузии, где в одночасье пенсионный возраст был повышен на пять лет) приведет к тому, что в течение первых четырех лет, когда это будет касаться самых молодых пенсионеров (значительная часть которых и сейчас работает), дополнительное предложение рабочей силы на рынке труда не превысит 100 тысяч человек в год. И только затем этот показатель будет заметно большим, но начало экономического роста дает все основания рассчитывать на рост спроса на рабочую силу к этому времени.

Необходимо принципиально изменить действующую систему льгот. Существование развитой системы льгот (в налогообложении, в оплате целого ряда услуг и т.п.) представляет собой одну из болевых точек нынешней социальной политики. Сторонники ее сохранения подчеркивают, что во многих странах военнослужащим, к примеру, кроме зарплаты предоставляется целый ряд льгот. Но, во-первых, соответствующая отрасль возмещает убытки, которые могли бы понести из-за этого, скажем, транспортники. То есть фактически происходит перераспределение средств отрасли между прямыми и косвенными расходами на оплату труда. Во-вторых, и стоимость, и объемы использования этих льгот четко определены. У нас же и убытков отрасль не возмещает, и стоимость предоставленных льгот никто не считает. При этом не стремятся к наведению порядка с учетом использованных (а не просто продекларированных) льгот прежде всего те структуры, которые их предоставляют.

Ныне в украинском законодательстве предусмотрено девять видов многоразовых и четыре вида одноразовых льгот. Часть их должна обеспечивать определенные привилегии лицам, и без того имеющим достаточные средства к существованию, а часть направлена на социальную поддержку ущемленных слоев населения. Наиболее распространены льготы на оплату проезда в городском и пригородном пассажирском транспорте, право на которые имеет треть населения страны (фактически использует чуть больше половины этой трети), право на льготный проезд в междугородном транспорте (имеют 13% населения, а используют его — лишь 2,5%). В отличие от этого льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг использует 94% имеющих на них право (примерно 8% населения, а с учетом членов семей — 14%). Вообще лишь 43% населения использует свое право на те или иные льготы, причем их удельный вес значительно выше среди более состоятельных слоев.

Более 70% получателей льгот — вполне обеспеченные, по украинским стандартам, люди, а, например, среди пользователей льготами на оплату жилищно-коммунальных услуг доля небедных достигает 77%.

Подводя итоги, хочу подчеркнуть необходимость минимизации льгот и замены их денежными выплатами. Кроме всего прочего, льгота ограничивает право выбора, например, пенсионера между проездом на трамвае и покупкой каких-либо товаров или оплатой услуг.

Те же льготы, которые будут сохранены, необходимо учитывать. Так, одним из направлений упорядочения компенсаций транспортникам за бесплатный проезд пенсионеров может стать выдача каждому пенсионеру определенного — можно и неограниченного, но фиксируемого — количества талонов на проезд, отличающихся от общих (чтобы предотвратить их использование другими гражданами). Такие талоны должны сдаваться водителю или кондуктору при проезде и таким образом попадать на транспортное предприятие. Только по фактической стоимости предъявленных талонов и должна осуществляться бюджетная компенсация этому предприятию затраченных средств.

Система социальной поддержки уязвимых слоев населения должна быть ориентирована на действительно нуждающихся. Необходимо, чтобы парламентарии наконец преодолели свою «стыдливость» и назвали бедность бедностью. За этим должно последовать утверждение официальных критериев и порогов бедности, разработка механизма государственной поддержки бедных слоев общества.

Целью социальной поддержки должен стать максимально полный охват всех, кто нуждается в помощи. Т.е. всех бедных, кто не в состоянии самостоятельно обеспечить себе и своим иждивенцам (прежде всего детям) хотя бы такой уровень жизни, который соответствует установленным государственным гарантиям. Таким образом, в идеале все нуждающиеся должны получать помощь. Она может предоставляться в разных формах:

Ё непосредственная помощь деньгами или товарами ежедневного спроса;

Ё обеспечение доступа к услугам здравоохранения, образования и т.д. — для этого на льготных условиях (или вообще бесплатно) предоставляются лекарства, школьные учебники, создается система финансирования здравоохранения, которая учитывала бы риски, не подлежащие страхованию;

Ё помощь в трудоустройстве или самозанятости лицам трудоспособного возраста;

Ё централизованное перераспределение средств в пользу беднейших регионов страны.

Необходимость одновременного решения двух задач — преодоления бедности и ограничения бюджетных расходов — обусловливает особую роль адресных социальных пособий. Адресность требует прежде всего точной идентификации бедных, которая в принципе может достигаться несколькими способами.

Базой для идентификации является оценка уровня доходов (или потребления) отдельных семей или домохозяйств. Безусловным преимуществом такого подхода является максимально точная нацеленность помощи. Но есть и целый ряд проблем. В нашей стране доходы населения не отражают реального уровня жизни вследствие распространенности так называемых «натуральных доходов» от личного подсобного хозяйства, доходов от неформальной и теневой экономической деятельности и т.д. Ориентация же на уровень потребления также связана с рядом трудностей, поскольку эта характеристика уровня жизни и благосостояния не подтверждается документально и, соответственно, не может использоваться в процедуре назначения пособия. Возможно (и в большинстве стран такая практика существует), проблема разрешится благодаря использованию показателя дохода в сочетании с хотя бы выборочным применением проверок реального уровня жизни. Но это потребует соответствующих корректив в законодательстве, существенного увеличения административных издержек. Кроме того, нельзя не учитывать, что подобный подход отнюдь не пользуется популярностью в обществе.

Альтернативный подход опирается на так называемые индикаторы бедности, т.е. на наличие у семьи (домохозяйства) одной или нескольких характеристик, тесно коррелирующих с бедностью, — например, не менее чем пять детей в семье, семья пенсионеров (или одинокие пенсионеры) старше 75 лет и т.п. Преимущество такого подхода — в упрощении процедуры предоставления помощи и, соотвественно, сокращении административных затрат. Недостатки же связаны с тем, что все индикаторы бедности являются лишь косвенными ее характеристиками. Соответственно могут возникать ошибки в обеспечении адресности — либо неполнота охвата бедных, либо, наоборот, предоставление пособия небедным.

В значительной степени предупредить распыление средств может так называемый механизм самоидентификации, или самоадресности. Его идея сводится к формированию таких видов помощи, к получению которых стремятся только действительно бедные слои населения. Например, трудоспособным могут быть предложены общественные работы с оплатой, не превышающей порога бедности.

Говоря об эффективности предоставления социальной помощи, необходимо подчеркнуть два основных ее проявления: максимальный охват всех нуждающихся и минимальное предоставление пособий тем, кто в них не нуждается. При этом речь не идет о нарушении действующего законодательства и случаях неоправданного назначения пособия (субсидии). В условиях существования разнообразной системы поддержки доходов населения (разных критериев предоставления разных видов пособий и разных пороговых значений дохода семьи) важно нацелить ее именно на бедные слои общества.

Преодоление бедности — задача не одного дня. Настоятельно необходимой представляется координация разноплановых усилий, определение приоритетов на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу. Достаточно быстро адресными действиями (преимущественно пассивного характера — денежными выплатами, субсидиями, помощью продуктами, одеждой и т.п.) можно искоренить абсолютную бедность в самых острых ее проявлениях. Смягчение же относительной бедности, связанной прежде всего с экономическим неравенством населения, потребует большего времени и усилий главным образом активного характера (помощи в трудоустройстве, в открытии собственного дела, в получении необходимой квалификации). Что же касается субъективной бедности, то для предупреждения вызываемых ею социальных конфликтов необходимы время, доверие к власти на всех уровнях и согласованные действия едва ли не всех социальных институтов общества.

Президент сделал первый шаг, понимая важность проблемы, — включил соответствующий тематический доклад в свое ежегодное послание Верховной Раде. Теперь следует ждать реакции остальных звеньев власти: законодателей, Кабинета министров, местных органов. А может быть, не ждать? Может быть, стоит вспомнить завет Гиппократа: врач, помоги себе сам…

Элла ЛИБАНОВА