Почему потребители переплатят пять миллиардов гривен собственникам 22 облэнерго

В прошлом руководитель департамента стратегического развития и планирования НКРЭКУ Валерий Цаплин считает, что одной из причин ликвидации департамента может быть то, что руководители подразделения обоснованно оппонировали главе и членам Нацкомиссии в вопросе внедрения RAB-регулирования, убеждая, что на самом деле речь идет о «легких деньгах» для собственников облэнерго за счет потребителей. Он раскрыл тайну, почему:

• собственники облэнерго не будут привлекать внешние инвестиции в восстановление сетей в условиях, когда тарифная методология направлена на то, чтобы все инвестиционные потребности были покрыты средствами потребителей;
• рассказы о необходимости привлечения инвесторов в ходе запланированной приватизации шести облэнерго — это пустая болтовня;
• игнорирование индивидуальных факторов эффективности обойдется потребителям электроэнергии в пять миллиардов гривен...

— Пан Цаплин, в октябре НКРЭКУ ликвидировала департамент стратегического развития и планирования, которым вы руководили. Каковы последствия таких действий, и почему вы ушли из Нацкомиссии?

— Департамент создавался мною с 2005 года как аналитическое подразделение Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах экономики и коммунальных услуг. Я считал необходимым право аналитического департамента на собственное мнение, право обоснованно оппонировать руководству Комиссии, и это право признавалось с 2005 года всеми предыдущими ее руководителями. В департаменте мы также придерживались принципа «власть авторитета, а не авторитет власти», — рядовой сотрудник имел право обоснованно оппонировать руководителям департамента.

Ликвидация департамента была инициирована сразу после увольнения в июле по ротации куратора департамента — члена Комиссии Елены Антоновой и назначения временного куратора — члена Комиссии Ольги Бабий. Всю эту «операцию» провели во время моего отпуска и до 31 августа 2020-го держали в секрете от сотрудников департамента.

Именно эта секретность, пренебрежение к сотрудникам департамента, проявленное руководством Комиссии в ходе ликвидации, нежизнеспособность подразделений, созданных на руинах стратегического департамента, заставили меня и еще трех руководителей департамента уйти из Комиссии.

— Остались ли в Комиссии специалисты, способные продолжить начатые дела, ведь ходят слухи, что из НКРЭКУ увольняют опытных специалистов, проработавших там не один десяток лет?

— Я знаю, что, кроме четырех руководителей нашего департамента, из Комиссии ушли еще несколько специалистов. Но мне неизвестны подробности их увольнения. Формально увольнение 1% из 600 работников не критично, но тут дело не в количестве, а в качестве. Мои коллеги — это специалисты высшей квалификации, хорошо известные в отрасли как в Украине, так и за границей. Их увольнение — серьезная потеря для Комиссии, равноценной замены в ближайшие годы ожидать не стоит.

— На сегодняшний день большинство операторов распределения подали заявления в НКРЭКУ на утверждение стимулирующего тарифа. Как вы оцениваете баталии с ассоциацией «Разумные электросети» и ДТЭК вокруг размера тарифа, который потом приведет к росту тарифа для украинцев?

— По моему мнению, принципиальной разницы между позициями руководства НКРЭКУ и позициями ДТЭК с их союзниками в этом вопросе нет. Эти, по вашему определению, «баталии» напоминают, скорее, игру на публику. Обе стороны придерживаются линии, начатой с принятием в 2012 году изменений в Закон «О естественных монополиях», согласно которым единственно возможным путем усовершенствования существующей с 1998 года примитивной тарифной методологии является копирование RAB-регулирования, внедренного в России с 2008 года.

Справка

Согласно методологии размер инвестированного капитала (RAB) устанавливался не как объем собственных и привлеченных инвестиций, а по результатам оценки стоимости активов затратным методом замещения. Поскольку в России и Украине энергетические активы часто приобретались по теневым схемам, то фактическая стоимость их покупки может быть на порядок ниже RAB. Поэтому и прибыль на RAB будет значительно выше, чем справедливая прибыль на фактически инвестированный капитал.

Я и мои коллеги из отдела экономического анализа и прогнозирования с 2001 года инициировали и разрабатывали методы регулирования естественных монополий — регулирования по норме прибыли и многолетнего механизма стимулирования. В 2006–2008 годах все основные элементы тарифной методологии были отработаны с учетом опыта Великобритании, других стран ЕС, а также регуляторов США, но не хватило политической воли руководства для их внедрения.

С 2010 года, когда представители украинских энергетических холдингов после визита в Москву начали активно лоббировать RAB-регулирование, мы были последовательными оппонентами этой линии, постоянно обращали внимание руководства Комиссии на принципиальные недостатки этой методологии. В последний раз мы подали критические замечания к методологии RAB-регулирования в июле 2020-го. Учитывая нервную реакцию руководства НКРЭКУ на эти замечания, предполагаю, что именно поэтому после ликвидации нашего департамента в новой структуре Нацкомиссии отдел экономического анализа и прогнозирования вообще исчез, а его наработки за 20 лет по регулированию естественных монополий выбросят на свалку.

Вернемся к «баталии» между регулятором и представителями собственников облэнерго о том, какой должна быть прибыль на «старую базу активов», чтобы обеспечить инвестиции в сокращение потерь в сетях, повышение уровня качества услуг, упрощение присоединения к сетям. С 2013 года обсуждались предложения о нормах прибыли на «старую RAB» в 0; 1, 3; 6; 12,5 и 16,74%. В этот раз остановились на 3%, и вдруг оказалось, что «оппонентов» регулятора, требовавших 6%, вполне удовлетворяют и 3%.

При этом никто не заметил, что произошла подмена вопросов. При определении размера прибыли на «старые активы» речь должна была идти о том, на какую прибыль на «старую базу активов» компании имеют право, а не о том, какой должна быть прибыль на «старую базу активов» для обеспечения инвестиционных потребностей компаний. Экономический смысл прибыли на «старые активы» — это обязательства перед собственниками облэнерго и «внешними» инвесторами по оплате процентов за пользование инвестированным ими капиталом, который и называется регуляторной базой активов (Regulatory Asset Base, RAB). Большинство облэнерго были приобретены нынешними собственниками по заниженным ценам, а инвестиции после приватизации осуществлялись в основном за счет потребителей. Если в качестве RAB используется не объем фактических инвестиций, а стоимость активов, оцененная по методу замещения согласно методике Фонда госимущества, то величина RAB завышается во много раз, или даже на порядки по сравнению с фактическим объемом собственных и привлеченных инвестиций. Соответственно, и прибыль на такую «базу активов» будет необоснованно завышенной. А публичная «баталия» — это только дымовая завеса, под прикрытием которой деньги потребителей (прибыль на неинвестированный капитал) будут перекачаны в карманы собственников компаний.

При подготовке новой тарифной методологии много говорилось о том, что она будет способствовать привлечению частных инвестиций, но фактически эта методология направлена на то, чтобы у собственников не было потребности в привлеченных инвестициях, — все инвестиционные потребности будут покрыты за счет прибыли на «старые активы», то есть лягут на плечи потребителей.

При норме прибыли 16,74% облэнерго имеют возможность применять широкий перечень механизмов привлечения капитала — от банковских кредитов до эмиссии акций. Это позволило бы и обеспечить инвестиционные потребности, и избежать резкого роста тарифов. Но собственникам компаний это невыгодно — зачем им размывать свой портфель акций, если регулятор разрешает решить проблемы за счет потребителей.

Еще одним подарком собственникам облэнерго от НКРЭКУ является отмена задач по сокращению неэффективных затрат — индивидуальных факторов эффективности.

Одним из механизмов стимулирующего регулирования является сравнительная конкуренция. Компании конкурируют между собой по эффективности затрат, оцениваемой методами сравнительного анализа (бенчмаркинга). Если, например, эффективность затрат компании составляет 70%, то остальные 30% являются накопленными за предыдущие годы неэффективными затратами. Регулятор должен установить этой компании задачу по сокращению затрат — индивидуальный фактор эффективности — так, чтобы на протяжении определенного периода времени компания достигла 100% эффективности, то есть возвратила потребителям необоснованно изъятые у них средства.

С 2002 года в НКРЭ мной и моими коллегами были разработаны методологии бенчмаркинга для оценки отраслевых и индивидуальных факторов эффективности. Предыдущие варианты методологии «стимулирующего регулирования» НКРЭКУ предполагали применение индивидуального фактора эффективности начиная со второго регуляторного периода. Но в принятой регулятором в 2020 году методологии «стимулирующего регулирования» индивидуальные факторы эффективности вообще отменены.

— Какие потери понесут потребители?

— Год назад нами была выполнена оценка эффективности затрат облэнерго за 2018 год. Диапазон коэффициентов эффективности составлял от 45 до 100%, а медианное значение — 78%. Простыми словами это означает, что в некоторых компаниях операционные затраты завышены более чем вдвое, а в среднем — на 22%. Для 22 компаний, которым НКРЭКУ в период с 30 октября по 18 ноября 2020-го одобрила тарифы на распределение по методу стимулирующего регулирования, неэффективные затраты можно оценить в 5,1 миллиарда гривен, — приблизительно такую общую сумму переплатят потребители этим 22 компаниям (бывшим облэнерго) из-за отмены индивидуальных факторов эффективности.

Приверженцами RAB-регулирования декларируется, что его внедрение позволит содействовать привлечению стратегических инвесторов для приватизации шести государственных облэнерго и получить больший доход от приватизации. Думаю, что последствия внедрения RAB-регулирования будут противоположными. Из-за необоснованных доходов за счет завышения RAB и неучета индивидуальных факторов эффективности существуют риски антикоррупционных преследований или некоего аналога британского налога на «неожидаемые прибыли». Требование реинвестировать 50% прибыли на старую RAB — намек на то, что сам регулятор рассматривает эту прибыль как «нечистые деньги».

Для не склонных к рискам глобальных инвесторов, которые как раз и нужны Украине, поскольку могут принести новые технологии, все эти риски являются негативными сигналами, поэтому RAB-регулирование ставит под сомнение их участие в приватизации. При этом увеличивается вероятность приватизации в пользу украинских/российских олигархических групп, привыкших работать в рискованной украинской среде, используя свое политическое влияние. Тем более что отсутствие конкуренции со стороны международных игроков позволит снизить цену продажи облэнерго.

Целью стимулирующего регулирования являются сокращение затрат ниже определенного регулятором уровня и получение дополнительной прибыли как разницы между прогнозируемым и фактическим уровнями затрат. Чтобы представить эффект стимулирующего регулирования в исполнении его изобретателя, первого британского регулятора энергетики профессора Стивена Литтлчайлда, привожу данные о сокращении численности персонала региональных электрических компаний Великобритании с 1990-го по 2000 год (результаты первого и второго регуляторных периодов стимулирующего регулирования). Количество персонала в среднем сокращено в 2,3 раза (от 1,45 раза для Nothern Electric, до 4,07 — для Nothern Ireland Electricity).

Очень сомневаюсь в том, что хоть какая-то из украинских электрораспределительных компаний намерена после внедрения RAB-регулирования сократить численность персонала в два-четыре раза. Анализ методологии RAB-регулирования и первых решений об одобрении «RAB-тарифов» в ноябре 2020 года приводит к мнению, что не следует ожидать сокращения затрат компаниями более чем на 1% (согласно отраслевому фактору эффективности). Как в представлениях компаний на установление тарифов, так и в публичной дискуссии ни НКРЭКУ, ни компании не упоминают об ожидании доходов от сокращения неэффективных затрат. Никто не указывает на такие доходы как источник инвестиций.

То есть то, что у нас называется стимулирующим регулированием, на самом деле может быть только его имитацией, которая не формирует надлежащих стимулов к сокращению неэффективных затрат.

По моему мнению, одной из основных целей RAB-регулирования является сохранение для собственников возможности не привлекать внешние инвестиции и не размывать свой пакет акций. Для этого они должны получить такую прибыль на старую RAB (стоимость замещения), 50% которой достаточно для всех необходимых инвестиций (вместе с амортизацией, платой за реактивную мощность). Это подтверждается тем, что в утвержденных в последний месяц планах развития сетей на 2021–2025 годы в перечнях источников инвестиций компаний есть только амортизация, 50% прибыли на старую RAB и плата за реактивную мощность. Ни одна из компаний не планирует привлекать на протяжении последующих пяти лет внешние инвестиции — в них нет необходимости.

У меня нет никаких сомнений, что вся эта история с «RAB-регулированием» закончится тем же, чем и у россиян — «изобретателей» этого метода. На встрече с Владимиром Путиным 1 июля 2016 года Игорь Артемьев, глава Федеральной антимонопольной службы России, которая также выполняет функции регулятора энергетики, заявил: «Оказывается, что эта система RAB никаких стимулов не создала, а только привела к повышению тарифов, то есть рассчитывали, что будет дороже и лучше, в действительности же стало дороже, но лучше не стало».

Больше статей Наталки Прудкой читайте по ссылке.