Отменить «четыре двойки» — это прекратить смуту в Украине

27 ноября сего года я инициировал сбор подписей народных депутатов под заявлением о нелегитимности решения парламента о принятии Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года № 2222-IV по причине давления на депутатов и нарушения процедуры внесения изменений в Основной Закон.

О необходимости совершенствовать Конституцию, в том числе отменить внесенные в нее изменения под давлением власти и ситуативных союзников, «Наша Украина» заявляла с самого начала. Опыт 2005 — 2006 гг. показал, что новая модель парламентско-президентской республики имеет существенные недостатки. Стране была навязана непрозрачная система государственного управления с размытыми границами компетенции высших органов власти, открывающая слишком большое поле для закулисных договоренностей. Мы видим, к чему приводит открывшаяся для 226 депутатов возможность, собравшись в группу по интересу, рулить исполнительной властью, пересматривать внешнюю и внутреннюю политику страны.

Возможно, недостатки такой модели могли быть компенсированы, если бы ветви власти представляли собой команду ответственных политиков с одинаковым пониманием национальных интересов. Однако в ситуации, когда парламентское большинство сформировано представителями полярных политических сил, когда две стороны властного треугольника, например, правительство и парламентское большинство, объединяются против главы государства, связи между ветвями власти превращаются в линии высоковольтного политического напряжения.

Мы уже увидели и попытку поставить вступление в силу указов президента в зависимость от чьей-то «контраcигнации», и попытки давления на Конституционный суд путем невыплаты зарплаты судьям, и травлю министров по политическому признаку. Все это — признаки того, что Основной Закон становится ширмой, за которой вступает в силу «закон джунглей». В данной ситуации нельзя не согласиться с президентом, что «если не будут сформированы соответствующие балансы власти, включая Верховную Раду, президента, правительство, судебную власть, — это может привнести очень негативные тенденции в общественное развитие».

Я считаю, что лишь путем отмены неправового закона № 2222-IV от 8.12.2004 г. можно выйти на создание эффективной и сбалансированной системы власти. Но цель отмены — не возвращение во времена Леонида Кучмы. Украинским политикам и обществу по силам прийти к системному обновлению Конституции. Мы можем сделать так, чтобы ни один кабинет, ни один зал, ни на Банковой, ни на Грушевского не смог подчинить Украину и ее граждан чьим-то корпоративным интересам. Украина может получить стабильную власть, способную реализовывать перспективные задачи модернизации страны, ее экономики и социальной сферы.

Хочу подчеркнуть, что предложения об изменениях в Конституции, изложенные ниже, сформированы моим опытом и наблюдениями за работой органов власти в Украине, анализом их работы в других демократических республиках со смешанной формой правления. Разумеется, они не являются исчерпывающими, но их публикацией я хочу начать содержательный диалог по поводу модернизации конституционного порядка в соответствии с потребностями страны.

По моему мнению, произошел недопустимый перекос полномочий в сторону Верховной Рады — одного из двух высших институтов власти, прямо избираемых народом. Я хотел бы напомнить слова президента США Джеймса Медисона: «Узурпация всей власти со стороны законодателей ведет к такой же тирании, как и узурпация правления исполнительной властью». Чтобы этого не произошло в Украине, необходимо предусмотреть ряд сдержек и противовесов.

Во-первых, нужно признать и оставить положения Конституции, которые передают парламенту и парламентскому большинству право избирать премьер-министра. Однако президент должен иметь инициативу относительно представления кандидатуры премьер-министра. Возможно, нам следует урегулировать момент утверждения премьер-министра так, как это сделано в соседней Польше, где у парламента и президента есть три попытки избрать главу правительства и выразить ему доверие. Первый раз кандидатуру премьер-министра, исходя из расстановки сил в парламенте, подает президент. Если не проходит его кандидатура, парламентские фракции должны самостоятельно, в четко определенные сроки, выдвинуть премьера и утвердить программу действий правительства. В случае очередной неудачи право предлагать кандидатуру премьер-министра опять переходит к президенту. Если же парламент не утверждает ее по какой-либо причине в третий раз, глава государства получает право роспуска парламента. Хочу отметить, что право президента предлагать кандидатуру премьера особенно ценно в ситуации равновесия сил, отсутствия большинства в парламенте, когда нужно быстро формировать правительство и продолжать движение страны вперед. Глава государства должен иметь право формировать временное правительство в случае досрочных парламентских выборов, а предыдущее правительство должно отправляться в отставку вслед за роспуском парламента.

Далее, необходимо предоставить премьер-министру как политику право самостоятельно формировать состав правительства — команду, с которой ему предстоит работать и отвечать перед парламентом и президентом.

В течение определенного срока Кабинет министров должен внести на рассмотрение парламента свою программу действий. Ее поддержка со стороны Верховной Рады означает, в частности, согласие с персональным составом кабинета и взятие на себя парламентским большинством ответственности за правительство в целом, а не только за отдельных министров.

В украинских реалиях считаю очень важным положение, позволяющее парламенту выражать недоверие только Кабинету министров в целом. Без этого независимость исполнительной власти, разделение властей и, соответственно, верховенство права в Украине останутся декларацией.

В то же время кандидатуры министров внутренних дел, обороны, иностранных дел, юстиции, а также главы СБУ, входящих по должности в Совет национальной безопасности и обороны, должны быть обязательно согласованы с президентом, который, плюс к этому, должен получить право увольнять их своим решением.

Таким образом за президентом будут закреплены необходимые полномочия и ответственность для реализации политики в сфере безопасности и внешней политики. Его статус гаранта Конституции будет наполнен реальным содержанием. Экономика остается за правительством.

Кроме того, необходимо оставить за главой госудрства право назначения и увольнения руководителей Фонда госимущества, Антимонопольного комитета и Госкомитета по вопросам телевидения и радиовещания при согласии Верховной Рады.

Вместе с тем нужно уточнить и дополнить в Конституции перечень специальных государственных органов, призванных следить за деятельностью органов исполнительной власти. Среди них можно назвать Нацкомиссию по регулированию энергетики, Нацкомиссию по регулированию связи, Госкомиссию по регулированию финансовых рынков, Госкомиссию по ценным бумагам и фондовому рынку, Госкомитет по ядерному регулированию. Их кадровый состав должен формироваться совместно президентом и парламентом из кандидатов, удовлетворяющим ряду квалификационных требований. Только в таком случае будут созданы предпосылки для независимой и профессиональной работы этих важнейших регулирующих органов.

Именно всенародно избранный президент должен назначать и увольнять глав местных госадминистраций. Однако смыслом их работы должно стать сохранение и упрочнение единого правового и законодательного поля на всей территории Украины. Вся экономическая составляющая деятельности нынешних администраций должна быть передана местному самоуправлению и его органам.

Парламенту также нужно предоставить достаточные полномочия в сфере контроля над действиями правительства.

Во-первых, возможно закрепление механизма конструктивного вотума недоверия относительно любого члена Кабинета министров в случае совершения им противоправных действий, установленных судом.

Можно также предусмотреть процедуру интерпелляции — обязательного отчета перед парламентом в строго оговоренных законом случаях. Основания для использования этих механизмов ответственности представителей исполнительной власти перед парламентом и последствия выражения им недоверия должны быть четко определены в законе. Только в таком случае будут созданы предпосылки для закрепления в исполнительной власти профессионалов, а не конъюнктурщиков.

Верховная Рада — это не только большинство, но и оппозиция. Для контроля с ее стороны необходимо дать ей возможность назначать председателя Счетной палаты.

Усовершенствования требуют механизмы конституционной ответственности Верховной Рады и президента. В частности, события июля-августа показали, что блокирование работы парламента и неназначение судей Конституционного суда должны стать достаточными условиями для роспуска Верховной Рады во избежание узурпации власти со стороны ее большинства или меньшинства.

С другой стороны, необходимо четко определить основания для правовой процедуры импичмента президента. Вместо широко трактуемого понятия «совершение преступления» следует сформулировать те нарушения Конституции, законов, прав и свобод граждан, а также присяги, которые могут стать основанием для инициирования этой непростой с точки зрения сохранения стабильности в стране, процедуры.

Еще одним важным пунктом обеспечения не только законности, но и верховенства права является реформирование системы прокуратуры. С 1996 года за народными депутатами остается долг по созданию европейской системы досудебного следствия и урегулирования деятельности госорганов контроля над соблюдением законов и прав человека. Надо, наконец, согласиться со здравым смыслом и признать, что прокуратура — это орган исполнительной власти, призванный защищать интересы государства в суде. И как таковая она вполне может стать частью Минюста. У нас есть необходимые проекты законов и рекомендации Совета Европы. Нужна лишь политическая воля, чтобы закрепить эти принципы в Конституции и законах.

Я считаю, что, сбалансировав Конституцию на основе предложенных конституционных принципов, мы можем уточнить ее положения, закрепить балансы власти между президентом, парламентом и правительством на основе конституционных законов «О регламенте Верховной Рады Украины», «О Кабинете министров», «О президенте Украины» «О нормативно-правовых актах» и прочих.

А теперь несколько слов о том, каким я вижу выход из перманентного политического кризиса, порожденного несовершенством изменений в Конституции. Кризиса, грозящего перерасти в кризис государственности.

Мы не можем жить по Конституции, исковерканной нелегитимными изменениями.

Есть основания полагать, что у Конституционного суда достаточно оснований для решения об отмене Закона №2222 от 8.12.2004. Это мнение не только мое, но и многих авторитетных юристов — специалистов по конституционному праву. Да и ярые сторонники внесенных изменений больше пугают политическими последствиями отмены, чем апеллируют к праву.

Неизбежны ли потрясения после отмены «четырех двоек»?

Решение Конституционного суда никоим образом не изменит и не поставит под сомнение результаты голосования украинского народа на парламентских выборах. Президент, бесспорно, будет считаться с расстановкой сил в парламенте, возникшей в результате народного волеизъявления. Права избирателей не будут задеты.

На самом деле проблема в том, что страну нельзя ни на один день возвращать в ситуацию 2004 года. Мне кажется, что при достаточной ответственности и честности украинского политического класса мы можем заново внести в Конституцию 1996 года изменения, которые где-то повторят изменения «четырех двоек», или даже принять новую редакцию Конституции. Но мы не можем просто латать бреши, пробитые 8 декабря 2004 года в Основном Законе.

Я предлагаю не ждать решения суда. Несовершенство Конституции уже видно и политикам, и обществу. Именно общество дает нам ориентир. Все опросы демонстрируют: подавляющее большинство респондентов выступают за то, чтобы всенародно избранные президент и парламент были сильными центрами власти. Не сомневаюсь, что такую позицию граждан подтвердит любой референдум.

Верховной Раде, политическим силам стоит прислушаться к инициативе президента Украины по созданию Конституционной комиссии как рабочей группы политиков и экспертов конституционного права для разработки изменений в Конституцию. Уверен, что при проявлении воли и ответственности мы сможем пройти путь поиска политически и юридически выверенного решения о внесении эффективных изменений в Конституцию образца 1996 года. Мы должны достойно ответить на вызов украинской государственности.