«МАТРЕШКА» ДЛЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

Остатки советской системы в независимой Украине создали конфликт между областными советами и советами городов областного подчинения. Иногда в них участвовали и местные органы исполнительной власти.

Попытку устранить противоречия, одновременно усилив исполнительную вертикаль, в свое время сделал Президент Украины, соединив должности глав соответствующих администраций и советов. Однако конфликты не прекратились. Как пример можно вспомнить харьковские и одесские скандалы.

Уже в новой Конституции Украины заложены принципиально новые положения о местном самоуправлении, основанные на так называемой общинной теории местного самоуправления. Эта концепция основана на том, что публичная власть разделяется на государственную и муниципальную. Последняя и осуществляет местное самоуправление. Ее первоосновой является община, т.е. территориальная общность граждан, проживающих в конкретном населенном пункте - городе, селе, поселке.

После принятия новой Конституции, в которой появились принципиально новые положения, ранее отсутствовавшие в украинском законодательстве, парламенту предстоит привести законы в соответствие с Основным. Закон о местном самоуправлении - не исключение. Этот вопрос уже значился в повестке дня Верховной Рады на прошлой неделе, однако депутаты так и не приступили к его обсуждению. Очевидно, просто не успели. Возможно, помешали более важные проблемы - утверждение программы правительства, критика проекта госбюджета-97, граница малообеспеченности, которую они перешли с таким трудом... А может, депутаты решили прислушаться к просьбе Президента страны, который в своем письме в парламент призвал отложить рассмотрение уже внесенного проекта закона о местном самоуправлении, разработанного парламентской комиссией по вопросам государственного строительства, деятельности советов и местному самоуправлению. Дело в том, что на подходе к стенам Верховной Рады был альтернативный проект, разработанный экспертами Фонда содействия местному самоуправлению и Ассоциации городов Украины. Итак сегодня на рассмотрение депутатов вынесены два проекта закона, который должен регламентировать правовые и финансовые аспекты деятельности органов местного самоуправления.

После решения Совета регионов при Президенте Украины поддержать альтернативный проект, на документ, разработанный в стенах парламента, посыпалась критика.

На прошлой неделе на брифинге советник Президента по вопросам правовой политики Федор Бурчак заявил, что законопроект, разработанный парламентской комиссией, возглавляемой Александром Стешенко, «практически возрождает советскую вертикаль местных представительских органов». По его словам, на уровне района и области самоуправление существовать не может. Он заявил, что в основу альтернативного проекта Ассоциации городов Украины положена идея о том, что «органы местного самоуправления должны действовать только на территории, где проживает население». Что касается районов и областей, по мнению Федора Бурчака, - там могут создаваться лишь ассоциации органов самоуправления базового уровня. Другими словами, советы поселка, села или города должны выдвигать своих делегатов в районный совет, в райсоветы в свою очередь - в совет области. По словам советника Президента, райсовет будет исполнять общие задания, стоящие перед органами местного самоуправления города, села и поселка.

Проект А.Стешенко, напротив, предусматривает, что депутаты рай- и облсоветов избираются населением. «Представьте, если в городе есть местное самоуправление, а потом в области также есть местное самоуправление, то создается своеобразная матрешка», - сказал журналистам Федор Бурчак.

Уже на этой неделе на встрече с главами райадминистраций Президент Украины Леонид Кучма заявил, что попытка Верховной Рады Украины «восстановить власть Советов» путем принятия закона о местном самоуправлении, подготовленного парламентской комиссией, «не имеет никаких перспектив». «Возобновить советскую систему уже не удастся никому», - сказал Президент, заявив, что не подпишет закон, «который противоречит Конституции и предусматривает двоевластие в государстве, области и районе».

В ответ на критику в адрес своего проекта Александр Стешенко заявил: «Когда я читаю, что внесенный на рассмотрение парламента проект (разработанный комитетом по вопросам государственного строительства... - А.П.). является неприемлемым, так как не соответствует Конституции и восстанавливает советскую систему представительских органов, я очень удивляюсь». Так он прокомментировал содержание письма Леонида Кучмы в парламент.

«Никто не читал, никто не видел, но пытаются подло использовать нашего Президента и пропихнуть что угодно», - заявил Александр Стешенко. По словам депутата, проект его комиссии и проект Ассоциации городов практически не отличаются. И действительно разработчики обоих документов подтверждают, что по сути они совпадают на 80%. Кроме отличий, связанных с областными и районными советами, альтернативный проект предлагает введение так называемого уставного права. Предполагается, что конкретные вопросы деятельности органов местного самоуправления будут регламентироваться уставами, которые должны приниматься на сессиях соответствующих советов. Эксперты признают демократичность такого нововведения. Речь идет о том, что деятельность территориальной общины и органов местного самоуправления отдельного села, поселка или города и их взаимоотношения с другими органами власти, а также предприятиями и организациями регулируются отдельными документами - уставами. Согласно проекту Ассоциации городов уставы должны регистрироваться Министерством юстиции. В случае несоответствия устава отдельного поселения законодательству и Конституции Минюст может отказать в регистрации.

Александр Стешенко заявляет о несоответствии уставного права Конституции, в которой почти в каждой статье раздела о местном самоуправлении есть фраза о том, что деятельность представительских органов на местах регламентируется исключительно Основным и другими законами Украины. Иными словами, законопроект комитета Стешенко исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться по принципу: позволено все, что предусмотрено законом. Проект Ассоциации городов предусматривает принцип: позволено все, что не запрещено законом. Итак, возникает возможный вопрос к Конституционному суду: соответствует ли Конституции введение уставов местных советов?

По мнению заместителя главы научно-экспертного отдела Верховной Рады Николая Корниенко, введение уставного права не будет противоречить Основному закону. Он заявил, что уставное право - прогрессивное явление, «однако многие считают, что мы к нему не готовы».

О неготовности мэров воспринять введение уставов говорит и Роман Безсмертный (член того же парламентского комитета). «К этому надо людей приучить, к этому надо их готовить», - сказал он. По словам депутата, к разработке устава реально готов лишь глава Ассоциации городов, мэр Харькова Евгений Кушнарев как реально оформившийся политик. В развитых странах, по словам Романа Безсмертного, существует как минимум 27 законов, касающихся местного самоуправления, начиная с коммунального кодекса и заканчивая законом о финансовом выравнивании. Последний призван регламентировать распределение средств, полученных от налогоплательщиков (т.е. определить, сколько останется на местные нужды, а сколько нужно отдать в госбюджет). Именно в комплексе многие участники дебатов вокруг проблемы местного самоуправления и предлагают рассматривать законопроекты о местных органах власти, бюджетах и порядке формирования их доходной части.

«Я бы призвал и политиков, и ученых не открывать войну этих законов. Никакой советской системы этот закон не возрождает. И если есть остатки советской системы, то они есть в самой Конституции», - заявил Николай Корниенко.

В этом свете рассмотрим

4-й абзац ст.140 Конституции Украины: «Органами местного самоуправления, которые представляют совместные интересы территориальных общин сел, поселков и городов, являются районные и областные советы». Вспоминая высказывания Федора Бурчака о том, что на уровне района и области самоуправление существовать не может, можно понять, что там не может быть и органов самоуправления. Именно о них и говорится в приведенной статье Конституции. Видимо, придется поработать в этом направлении Конституционному суду. Кстати, и глава Ассоциации городов Евгений Кушнарев заявил о том, что если закон будет принят в варианте парламентской комиссии, он, возможно, обратится в Конституционный суд.

А тем временем парламентарии предполагают создать специальную комиссию по согласованию обоих законопроектов, в которую бы вошли их разработчики, представители фракций, эксперты, чтобы вынести на рассмотрение Верховной Рады один документ. Действительно, при обсуждении двух альтернативных уже не раз они оба проваливались. За один голосовали правые, за другой - левые. Планируется, что комиссия начнет работу уже с понедельника. Интересно, договорятся ли на этот раз разработчики двух проектов и какова судьба пресловутой «советской матрешки»?