Трансформация угольных регионов: опыт для Украины

28 февраля 2019 г. Верховная Рада Украины приняла Закон Украины "Об Основных принципах (стратегии) государственной экологической политики Украины на период до 2030 года".

Документ сжато очерчивает круг существующих вызовов, принципы экологической политики, ее стратегические цели и этапы реализации. Одной из основных проблем окружающей среды Украины Стратегия определяет экологическое состояние Донбасса.

Констатируя, что "военными действиями, разрушением инфраструктуры и экологически опасных предприятий на временно оккупированной территории Украины нарушено экологическое равновесие", закон ограничивает экологические проблемы Донбасса только неподконтрольными районами Донецкой и Луганской областей. Вместе с тем в комплексной экологической, социальной и экономической трансформации нуждается весь регион, а не его часть. Принятая Стратегия игнорирует уже существующие проблемы и критическую потребность в переходе к низкоуглеродной экономике.

Украина - не единственная страна, стоящая перед необходимостью коренных изменений в энергетическом секторе, где происходит переход от интенсивного производства на основе ископаемого топлива к децентрализованной эффективной генерации из возобновляемых источников энергии (так называемое низкоуглеродное развитие). Ряд западных государств уже успешно прошли или сейчас проходят через похожие процессы. Имеющийся опыт показывает, что масштабные трансформации успешны, только если учитывают потребности работников и местного населения. В большинстве случаев в основе таких преобразований лежит принцип справедливой трансформации.

Справедливая трансформация - это модель развития, предусматривающая достойную жизнь и честный заработок для всех работников и сообществ, на которые повлияет процесс активного энергетического перехода (ликвидация производственных мощностей, предприятий и т.п.).

На сегодняшний день тема справедливой трансформации регионов стала одной из ключевых в мировой повестке дня. Международная организация труда в
2015 г. опубликовала Руководящие принципы справедливого перехода к экологически устойчивым экономикам и обществам для всех. Одна из основных целей этого документа - помочь странам в переходе к низкоуглеродной экономике и достижении ими своих запланированных национально определенных целей по уменьшению выбросов парниковых газов и Целей устойчивого развития ООН к 2030 г.

Также справедливая трансформация упоминается в Парижском климатическом соглашении, ратифицированном Украиной в 2016 г. В соответствии с ним "стороны соглашения принимают во внимание настоятельную необходимость справедливой трансформации рабочей силы и создания достойного труда и качественных рабочих мест в соответствии с определенными на национальном уровне приоритетами развития".

Важный принцип действенной справедливой трансформации - широкий социальный диалог между всеми заинтересованными сторонами: представителями органов государственной власти и местного самоуправления, гражданского общества, науки, медиа и бизнеса. Государство, разрабатывая необходимые национальные стратегии поддержки, должно понимать запросы людей, проживающих на данных территориях и зависящих от монопроизводителя. В свою очередь, представители регионов должны четко очертить список собственных потребностей и конкретные модели их удовлетворения.

Положительные результаты такого диалога можно наблюдать в некоторых странах ЕС. Так, в Германии процесс структурной трансформации энергетического сектора начался еще в середине прошлого века. С тех пор занятость в угольной промышленности снизилась с 750 тыс. работников в 1957 г. до 20 тыс. - в 2018-м. А прошлой осенью была закрыта последняя в стране шахта по добыче каменного угля.

Немецкие политические деятели своевременно поняли, что не существует единой отрасли, которая смогла бы заменить добычу угля. Для этого необходима стратегическая диверсификация экономики. Как следствие, на месте бывших производственных мощностей начали строить объекты возобновляемой энергетики, технопарки и университеты. Самый известный пример города Дортмунда, где на месте бывшего сталелитейного завода создали искусственное озеро (Phoenix-See), вокруг которого вырос современный квартал с бизнес-центрами и частными домами.

Похожие процессы происходят и в Чехии. В октябре 2015 г. по инициативе представителей местного самоуправления шахтерских городов чешское правительство приняло решение о разработке стратегии экономической реструктуризации трех угледобывающих регионов - Устецкого, Карловарского и Моравско-Силезского краев. Как результат, была разработана программа Re:START. Ее первоначальный план действий предусматривает выделение на экономическое и социальное развитие территорий 1,5 млрд евро на протяжении первых трех лет. Стратегия определяет бизнес, инновации и социальную стабилизацию центральными элементами трансформации.

Как следствие, были открыты несколько "инновационных центров", направленных на стимулирование ведения бизнеса в регионах, реализованы учебные программы для местного населения и руководства городов, созданы мобилизационные платформы для наработки вариантов реабилитации региона.

Кроме этого, Германия и Чехия - одни из государств, где реализуются пилотные проекты Платформы Европейской комиссии "Трансформация угольных регионов". Созданная в конце 2017 г., сейчас она объединяет 19 угольных регионов в семи странах Европейского Союза. Основная цель Платформы - финансовая и техническая поддержка шахтерских городов и территорий, постепенно отказывающихся от угля.

Украина ничем подобным похвастаться не может. Отечественная угольная отрасль полностью зависит от ежегодных многомиллиардных государственных дотаций, а занятость в секторе с каждым годом сокращается. После начала войны на Востоке страны ситуация только ухудшилась. Из 33 шахт, оставшихся в собственности государства после оккупации частей Донецкой и Луганской областей, неубыточных только четыре.

Украинские угольные регионы нуждаются в процессе энергетической трансформации, но пока он существует только на бумаге. В соответствии с Энергетической стратегией до 2035 г., "мероприятия по закрытию/консервации убыточных государственных шахт должны завершиться до 2025 г.", а по каждому объекту должен быть принят план смягчения социальных и экологических последствий.

В свою очередь, правительство приняло отдельный План мероприятий по выполнению этапа "Реформирование энергетического сектора (до 2020 г.)" Энергостратегии. В соответствии с ним, до конца 2018 г. исполнители в составе пяти профильных министерств и Антимонопольного комитета должны были "разработать и принять программы социальной реконверсии регионов закрытия угледобывающих предприятий с использованием лучших европейских практик". Но согласно информации, предоставленной Минэнергоугольпромом на запрос ОО "Екодія", это до сих пор не сделано.

Программы поддержки шахтерских территорий являются одним из ключевых компонентов успешной трансформации. Промедление с их принятием неизбежно приводит к откладыванию решения уже имеющихся социально-экономических проблем и тормозит дальнейшее развитие угольных регионов.

Упомянутый выше План мероприятий также предусматривал, что в прошлом году Министерство энергетики должно было сформировать "перечни перспективных и неперспективных шахт, подлежащих ликвидации" (п. 134). А также должна была быть "проведена реструктуризация и ликвидация задолженности угледобывающих предприятий" (п. 139).

Утверждение списка шахт, находящихся в очереди на ликвидацию, чрезвычайно важно. Четкое понимание судьбы местной шахты позволит руководству монопрофильных городов и населению региона начать процесс ответственного планирования закрытия предприятия и диверсификации экономики.

К сожалению, и этот пункт Плана мероприятий не был выполнен. Список шахт уже несколько лет находится на этапе обработки, систематизации и анализа данных. В ответ на наш запрос также указано, что проект закона Украины "О некоторых вопросах задолженности предприятий угольной отрасли" не согласовали профильные министерства, Пенсионный фонд и Государственная фискальная служба. А отдельный законопроект "Об особенностях погашения задолженности, образовавшейся на оптовом рынке электрической энергии", зарегистрированный в Верховной Раде в апреле 2018 г., все еще находится на отработке профильными комитетами.

Учитывая вышеизложенное, украинское правительство должно предпринять решительные шаги на пути к реформированию угольной отрасли. Процесс энергетического перехода в большей степени затронет Донбасс. Трансформация должна проходить справедливо, с широким привлечением к переговорам представителей шахтерских территорий, которым будет нанесен наибольший экономический ущерб, а также учитывая уже существующий международный опыт в этой сфере. Ведь чем раньше регионы начнут готовиться к неотвратимым изменениям, тем меньшими будут их негативные социальные последствия. Только при таких условиях украинская Справедливая трансформация будет успешной.