Старопромышленные регионы Украины: как избавиться от стокгольмского синдрома

Динамичные изменения в структуре промышленного производства, происходящие в Украине после кризиса 2008–2009 гг., поставили в полный рост назревшую проблему структурной модернизации старопромышленных регионов. Несмотря на то, что промышленно развитые страны столкнулись с этой проблемой еще в 80-е годы прошлого века, в нашей стране ее решение долгое время откладывалось в долгий ящик. Какое-то время это объяснялось возможностью успешной экстенсивной эксплуатации унаследованных от общесоюзного разделения труда базовых отраслей и ресурсного потенциала промышленно развитых территорий. Низкая продуктивность базовых отраслей старопромышленных регионов компенсировалась дешевизной энергоресурсов, сырья и труда, а также невысокими экологическими требованиями к промышленной деятельности.

Однако уже послекризисное восстановление пошло в регионах с высокой долей таких отраслей (прежде всего Донецкой, Запорожской и Луганской областях) "как-то не так". Изменившаяся конъюнктура международных рынков оказалась более требовательной, чем прежде, к качеству поставляемой продукции. В этих условиях базовым отраслям старопромышленных регионов (металлургии и химической промышленности) так и не удалось вернуть себе докризисные роли драйверов экономического роста. А нарастание структурных диспропорций регионов сыграло не последнюю роль в создании политико-экономической основы кризиса, переросшего в открытую военную агрессию против Украины со стороны восточного соседа.

В мировой практике под старопромышленным регионом понимают промышленно развитую в прошлом территорию, которая оказалась в упадке под давлением устойчивых конъюнктурных факторов рынка. Поскольку период расцвета старопромышленных регионов пришелся на время преобладания спроса на продукцию, производимую с применением стандартизированных технологий, их основными структурными характеристиками являются: значительная промышленная база, преобладание в структуре экономики одного или нескольких секторов, доминирование крупных предприятий, производящих ограниченный ассортимент узкоспециализированной продукции, низкая мобильность капитала и рабочей силы, относительно высокий уровень заработной платы. Как следствие указанных особенностей, эти отрасли в кризисных условиях оказались негибкими и неспособными к адаптации к новым экономическим условиям, приводя базировавшиеся на них регионы в упадок.

В старопромышленных регионах Украины традиционно преобладал тренд приспособления к изменяющимся условиям при минимуме структурных изменений. В годы расцвета здесь сформировался специфический социальный капитал, который в период угасания эффективности старопромышленных отраслей стал использоваться для манипулирования значимостью проблем экономики регионов для страны в целом и получения на этой основе политических дивидендов и преференций. Действительно, объективных оснований для давления на центральную власть было достаточно: значительная доля занятости на предприятиях базовых отраслей, социальные проблемы моногородов (основным источником средств для существования которых являются одно или несколько расположенных здесь крупных промпредприятий), весомый вклад в экспортные доходы страны, экологические риски, связанные либо с производством, либо с его прекращением (шахты), и т.п. Причем совершенно несущественно, выражалось ли такое давление в виде стучащих касками шахтеров, кулуарных договоренностей с властью горно-металлургических олигархов или привлечения мощной части электората.

Неизбежные трансформационные риски старопромышленных регионов перекладывались, таким образом, на всю страну. Естественно, ни одно рационально мыслящее правительство не рисковало брать на себя тяжесть их преодоления, предпочитая сохранять статус-кво, прямым или непрямым образом дотируя отрасли с угасающей эффективностью. А в это время "устаревшие" отрасли, занимающие значительную долю в экономической структуре регионов, демонстрируя убывающую эффективность, отвлекали на себя значительную долю ресурсов, необходимых для становления новых отраслей, что служило дополнительным фактором консервирования неэффективной структуры.

Таким образом, наряду с необходимостью радикальных изменений в структуре экономики старопромышленных регионов не менее важной проблемой их трансформации является изменение поведенческих стереотипов экономических субъектов. Проблемы этих регионов специфичны и не являются простым результатом циклического развития экономики и старения базовых отраслей. Установившиеся в регионе глубокие и стабильные экономические и социальные связи, пусть уже и лишенные крепкой экономической основы, обуславливают институциональную и социальную сопротивляемость переменам и формируют своего рода "общественный договор" субъектов экономической деятельности, блокирующий изменения экономической структуры. Широкие массы (не только экономически активного) населения парадоксальным образом сплачиваются с региональными олигархами, видя в них оплот призрачной надежды на возврат к временам былого промышленного величия региона и своего экономического благополучия. К сожалению, за гранью понимания региональной общественности остается тот факт, что такая "сплоченность" - это всего лишь составляющая правил "игры с нулевой ставкой", продляющей эксплуатацию остатков ресурсов региона.

Следовательно, трансформация старопромышленного региона невозможна без разрушения своеобразного стокгольмского синдрома в региональном исполнении и переориентации регионального менталитета на новые социальные и экономические связи, которые будут складываться в процессе построения новой, современной инклюзивной экономической структуры. В европейской практике решения проблем регионального развития это направление получило название "новый регионализм". Оно основывается, прежде всего, на преобразовании проблем регионального развития в возможности на базе мобилизации неэффективно используемого регионального потенциала, экономического сближения и уменьшения экономического значения национальных границ. Такой интегральный социоэкономический подход должен лечь и в основу новой региональной политики Украины, в частности в отношении решения проблем старопромышленных регионов.

К сожалению, в основе формирования структурной и региональной политик в Украине традиционно пребывала классическая циклично-эволюционная интерпретация пространственного развития. При таком подходе задачи регионального развития рассматриваются сквозь призму структурной оптимизации использования производительных сил региона. Это оказывает положительное влияние на его экономическую структуру и, соответственно, обеспечивает экономический рост. Однако одновременно теряется целостность развития региона как территориального сообщества, которая, собственно, и должна составлять основу инклюзивности. Соответственно, региональная политика в отношении старопромышленных регионов сосредоточивалась на выживании или трансформировании самих "старых" отраслей, усугубляя зависимость от внешних вливаний или преференций и, соответственно, упование местных элит и широких масс населения на патернализм центра.

Государственная стратегия регионального развития Украины на период до 2015 г. только для Житомирской области определяла необходимость проведения структурной перестройки и диверсификации промышленного производства. Для преобладающей части старопромышленных регионов Украины (Донецкой, Запорожской и Луганской областей) этот документ стимулировал дальнейшее инерционное развитие базовых отраслей без каких-либо существенных изменений в структуре экономики регионов.

В большей степени, чем для других старопромышленных регионов, учитывали потребность развития региона с использованием потенциала диверсификации и развития высокотехнологичных производств приоритетные направления развития Днепропетровской области. Они предусматривали не только модернизацию существующих объектов горно-металлургического комплекса, но и освоение новых конкурентоспособных видов металлопродукции с высокой добавленной стоимостью, увеличение выпуска высокотехнологичной, наукоемкой, конкурентоспособной на мировом рынке продукции ракетно-космической, электронной, транспортной отраслей, машиностроения.

С середины 2000-х в отечественной политике структурной перестройки старопромышленных регионов делались попытки внедрять элементы европейского опыта. Акцент был сделан на трех направлениях:

- развитии малого бизнеса (главным образом за счет развития предпринимательских инициатив) и активизации самозанятости;

- переподготовке высвободившихся сотрудников;

- развитии инновационных анклавов (в частности технопарков).

Однако при этом не была принята во внимание уже упоминавшаяся сопротивляемость структурным изменениям: негативное восприятие населением процесса реструктуризации, слабая мотивация работников базовых отраслей промышленности старопромышленных регионов для переподготовки и переквалификации, низкая межотраслевая и территориальная мобильность высвободившихся работников, слабость предпринимательского потенциала, невосприимчивость капиталов, действующих в базовых отраслях, к основанным на инновациях факторам конкурентоспособности и т.п. Поэтому в целом процесс диверсификации носил скорее декларативный характер.

Подписание Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС, предполагающего содействие модернизации и реструктуризации отдельных отраслей промышленности Украины с особым акцентом на сотрудничестве в базовых для старопромышленных регионов отраслях (добывающей и металлургической), открывает новые возможности в создании условий для трансформации старопромышленных регионов, усиливая значимость изучения соответствующего опыта Евросоюза.

В европейской практике решения проблем старопромышленных регионов структурные изменения не привязываются к сокращению производства в старопромышленных отраслях, а ориентированы на поиск скрытых инноваций в развитии регионов, расширение адаптивности региональной экономической системы в целом (а не только старых традиционных отраслей) к изменяющимся условиям. В этом контексте особо остро встают вопросы определения места промышленного производства в цепочке производимой в регионе добавленной стоимости и вклада имеющихся отраслей в развитие новых видов экономической деятельности (диверсификации экономики).

Политика ЕС в области структурной перестройки старопромышленных регионов основана на Концепции совместного развития, на которую возлагается задача усиления эффекта структурной политики ЕС. Содействие такой структурной перестройке осуществляется в рамках региональной политики на основе структурных фондов ЕС и поощрения региональных инициатив. И направлено на решение следующих задач:

- концентрация влияния на развитие старопромышленных регионов в четко определенных отраслях;

- усиление синергического воздействия структурных фондов на достижение эффекта в смежных секторах;

- выравнивание распределения средств Европейского фонда регионального развития, целью которого является инвестирование в промышленность, между инвестициями в развитие инфраструктуры и в развитие промышленности;

- обеспечение рационального распределения средств между национальным и региональным уровнями.

Характерным для политики ЕС в отношении реструктуризации старопромышленных регионов является усиление внимания к решению социальных проблем, вызванных структурной перестройкой. Предотвращение снижения доходов достигается путем приоритетного обеспечения занятости высвободившейся рабочей силы в результате реструктуризации предприятий; создания новых рабочих мест в индустриальных отраслях на новой технологической основе, переподготовки персонала с учетом требований рынка; развития малого и среднего предпринимательства; роста культуры самозанятости населения, развития частного предпринимательства; привлечения инвестиций в развитие корпоративного предпринимательства; развития рекреации и туризма; организации общественных работ; содействия переселению в другие регионы страны.

В процессе перестройки экономики старопромышленных регионов средства структурных фондов ЕС концентрируются на следующих направлениях:

- развитии и активизации экономического потенциала старопромышленных регионов, диверсификации экономической деятельности;

- финансировании научных исследований и экспериментальных разработок;

- инвестиции в инфраструктуру для оздоровления и модернизации традиционных отраслей промышленности для целей развития альтернативных видов экономической деятельности;

- инвестиции в инфраструктуру общехозяйственного назначения, деловую, образовательную, информационную, телекоммуникационную инфраструктуру;

- создании промышленных и бизнес-парков, центров малого и среднего бизнеса, научно-исследовательских парков и бизнес-инкубаторов, возрождении заброшенных промышленных площадок;

- обеспечении промышленного развития на основе внедрения информационных технологий, технической и технологической модернизации промышленности;

- реабилитации и развитии депрессивных территорий: помощь в укреплении и активизации их экономического потенциала; поддержка промпредприятий, размещающихся в депрессивных районах, поощрение активного внедрения на них новых технологий;

- повышение привлекательности территории для развития возможностей становления новых видов экономической деятельности, улучшении состояния окружающей среды;

- содействии развитию внутреннего и международного туризма;

- улучшении использования сельскохозяйственных ресурсов старопромышленных регионов;

- расширении возможностей занятости в противовес сокращению занятости в промышленности, содействии населению в развитии предпринимательской деятельности, поддержке малого и среднего предпринимательства.

Структурная перестройка экономики старопромышленных регионов в условиях стратегической ориентации Украины на европейскую интеграцию предполагает формирование государственной региональной политики с учетом принципиальных положений региональной политики ЕС. Исходя из вышеизложенного, необходима, прежде всего, адаптация украинского законодательства в сфере стимулирования развития регионов к европейским стандартам, а именно:

- гармонизация целей, принципов, приоритетов и направлений региональной политики Украины и ЕС;

- уточнение типологии регионов для целей региональной политики и в соответствии с системой NUTS;

- внесение изменений и дополнений в Закон Украины
"О стимулировании развития регионов Украины" в части внедрения в отечественную практику регионального управления европейских механизмов стимулирования регионального развития;

- пересмотр критериев определения депрессивных территорий и срока действия программ преодоления депрессивности территорий.

Структурная перестройка экономики старопромышленных регионов должна осуществляться в Украине в рамках государственной региональной политики, которая, исходя из европейской практики, должна способствовать формированию потенциала адаптации старопромышленных регионов на основе оптимального использования изменений внешней среды как факторов достижения экономического роста на новой структурной основе. Для этого региональная политика должна решить следующие задачи:

- определить стратегические ориентиры диверсификации экономики старопромышленных регионов и формирования альтернативной экономической базы развития территорий на инновационной основе;

- обеспечить последовательное изменение структуры экономики старопромышленных регионов на основе диверсификации промышленного производства, повышения ресурсоэффективности и экологизации индустриальных отраслей, их интеграции в производственные цепочки с высокой добавленной стоимостью;

- разработать эффективные механизмы межотраслевого перелива капиталов;

- стимулировать развитие новых высокотехнологичных производств, переход к экономике услуг (деловых и рекреационных);

- усилить ориентацию регионального развития на внутренние ресурсы региона, формирующие его конкурентные преимущества;

- обеспечить системную компенсацию социальных издержек структурных трансформаций.

Ныне действующая Государственная стратегия регионального развития Украины на период до 2020 г. формально разработана с учетом европейских требований и приоритетов. Концептуально стратегия опирается на необходимость повышения конкурентоспособности регионов путем оптимизации и диверсификации структуры экономики. Акцент делается на повышении инновационного и инвестиционного потенциала регионов, развитии бизнес-среды, обеспечении рационального использования природно-ресурсного потенциала.

Вместе с тем в конкретно-практическом ключе внимание уделяется только диверсификации сельскохозяйственного производства и развитию альтернативной экономической деятельности в сельских районах. В то же время острая потребность в диверсификации экономики старопромышленных регионов остается за пределами положений и этого документа.

Именно нечеткая стратегическая позиция по отношению к старопромышленным регионам обуславливает высокий риск дальнейшей эксплуатации устаревших экономических структур этих регионов за счет концентрации усилий на содействии модернизации и техническому переоснащению предприятий металлургического, машиностроительного, энергетического и химического комплексов. Не решая проблемы восстановления инклюзивности регионального развития, такая политика не только не способствует разрешению противоречий, разрывающих сегодня Восток Украины, но и чревата грядущим обострением конфликтов в отношении устаревающих отраслей, анклавы которых уже сегодня зреют в разных регионах страны.