Солидарная пенсионная система: о настоящих факторах неэффективности

На минувшей неделе правительство официально провозгласило новый этап реформирования пенсионной системы. Однако полный текст соответствующего законопроекта пока не обнародован, а из информационных материалов, размещенных на правительственном портале, создается впечатление, что главное в этой реформе - неповышение пенсионного возраста.

Большое количество слайдов и плакатов с изображением пожилых людей еще больше дезориентирует, поскольку обычно объектом пенсионных реформ является население трудоспособного возраста (влиять нужно именно на их экономическое поведение), а в отношении пожилых людей у общества только одно обязательство - обеспечивать надлежащий уровень пенсионных выплат. В ожидании публикации текста законопроекта хотим привлечь внимание к более общему вопросу: есть ли будущее у нашей страховой "солидарной" пенсионной системы, ведь новый этап реформирования вызвал новую волну критики в ее адрес, мол, сколько уже реформировали, а она нормально не работает.

Кстати, напомним, что 6 июня с.г. в нашей стране вступает в силу Конвенция Международной организации труда о минимальных нормах социального обеспечения №102. Ратифицируя Конвенцию, Украина взяла на себя обязательства в частности по следующим разделам: разд. V "Помощь по старости", разд. IX "Помощь по инвалидности", разд. X "Помощь в связи с утратой кормильца". Эти разделы предусматривают выплату пенсий или других аналогичных выплат пожизненно либо продолжительный период, в международной практике обычно осуществляемых в рамках пенсионной системы. Так, среди стран ЕС только Ирландия, Великобритания и Венгрия не включают в пенсии выплаты по инвалидности.

Статья 71 Конвенции предусматривает, что расходы на все предусмотренные виды пособий и затраты, связанные с управлением ими, покрываются в коллективном порядке страховыми взносами или путем налогообложения либо же обоими этими способами таким образом, чтобы это не было обременительно для лиц с малым заработком и чтобы учитывалось экономическое положение государства-члена и соответствующих категорий защищенных лиц.

Таким образом, Конвенция №102 определяет социальное страхование одним из главных источников финансирования системы социальной защиты и пенсионной системы, в частности. Это позволяет логически связать расчет пенсионной выплаты с размером прежнего заработка и другими характеристиками занятости и страхового участия (длительность стажа, объем уплаченных взносов и т.п.).

По данным МОТ, среди 166 стран, законодательством которых предусмотрены периодические пенсионные выплаты по старости, 77 - предоставляют такие выплаты только в рамках страховой системы, 27 - сочетают страховую систему с универсальными выплатами и 50 - с нестраховыми выплатами на основании проверки доходов. Только
12 стран выплачивают пенсии по старости исключительно через нестраховые программы (без уплаты взносов), в том числе девять из них - на универсальных началах, еще три - на условиях проверки доходов.

Среди стран, где источником финансирования пенсий является общая налоговая система, только в Грузии он одинаковый для всех (сейчас 180 лари). В других странах (например в Дании, Нидерландах, Новой Зеландии, Австралии) размер универсальной государственной пенсии зависит от продолжительности проживания в стране и дополняется страховыми выплатами из негосударственных профессиональных/корпоративных или индивидуальных пенсионных программ, основанных на страховых принципах.

Участие в публичных страховых пенсионных системах обычно обязательно для установленных категорий работников и их работодателей. Подавляющее большинство таких систем функционируют на принципах pay-as-you-go (PAYG), то есть текущие поступления взносов направляются на выплату текущих пенсий. Принцип действия такой пенсионной системы (их еще называют распределительными, а в Украине привыкли называть солидарной) аналогичен общим бюджетным процессам в сфере публичных финансов: финансовые ресурсы формируются и тратятся в режиме реального времени, все правила и потоки регулируются непосредственно государственными/публичными учреждениями. Благодаря этому система не требует больших затрат на администрирование, достаточно открытая, прозрачная и подконтрольная, а главное, она позволяет надежно обеспечить выполнение социальных функций по защите персональных доходов пожилых людей, поскольку государство выступает гарантом, определенным образом софинансируя выплаты. Финансовое соучастие государства может быть реализовано как субсидирование гарантированной минимальной выплаты, финансирование отдельных пенсионных программ, уплата взносов (всей суммы или части) за определенные категории застрахованных лиц, погашение дефицита страховых фондов и т.п.

В странах ОЭСР 59% доходов домохозяйств лиц в возрасте 65 лет и старше составляют трансферты из публичных пенсионных систем; еще 24% поступлений таких домохозяйств составляют доходы от занятости и самозанятости, оставшиеся 17% - доходы от капитала, включая выплаты по частным (негосударственным) пенсионным программам. В большинстве стран ЕС трансферты из публичных пенсионных систем являются источником более 60% доходов пожилых людей. Зарубежный опыт свидетельствует, что в странах мира, где публичные пенсионные системы отсутствуют или охватывают незначительную часть населения, большинство пожилых людей вынуждены работать так долго, сколько могут физически.

В Украине с учетом огромного дефицита Пенсионного фонда (нехватка собственных средств на выплату пенсий в 2016 г. достигла 84,9 млрд грн, а в текущем эта сумма ожидается на уровне 71,7 млрд) некоторые политики и эксперты спешат с выводами, что солидарная страховая система себя исчерпала и должна быть заменена или минимальным государственным пенсионным обеспечением (по примеру Грузии), или частными накоплениями и семейными формами поддержки. Даже члены правительства делают громкие заявления о том, что Пенсионный фонд находится на грани банкротства и может самоуничтожиться, хотя ПФУ по своему уставу является центральным органом исполнительной власти, а следовательно, такие термины к нему неприменимы.

Поэтому на данном этапе пенсионной реформы нужно определиться с основоположными принципами строительства пенсионной системы. Наша аргументация целесообразности сохранения именно страховой солидарной пенсионной системы прежде всего следующая. Социальное страхование позволяет возложить основную финансовую ответственность за формирование поступлений в пенсионную систему на работодателей, поскольку у них значительно больше ресурсов. Как показал прошлогодний опыт, значительное снижение ставки единого социального взноса (ЕСВ) не дает эффекта "бруттизации" заработной платы - работодатели оставили сэкономленные средства себе, а не направили на адекватное увеличение заработной платы или на создание новых рабочих мест. Если пенсионное страхование будет отменено, все пенсионные расходы будут переведены на бюджет страны, а учитывая структуру бюджетных поступлений, можно с уверенностью сказать, что это бремя будет возложено на население/домохозяйства, которые платят налоги с доходов от занятости и налоги на конечное потребление (НДС, акцизы и т.п.). При плоской шкале налогообложения персональных доходов и отсутствии адекватных налогов на богатство такой шаг приведет к еще большему социальному неравенству и напряжению.

Проблемы нашей страховой системы связаны с в целом неблагоприятной экономической ситуацией (высокая безработица, низкие зарплаты и т.п.) и неудовлетворительным качеством управления, в частности недостатками фискального администрирования. Нужно научиться надлежащим образом собирать налоги и взносы: если будут платить все, нагрузка каждого будет меньше. Даже в наиболее развитых странах налоги и взносы платят прежде всего потому, что этого невозможно избежать. И фискальная нагрузка там вовсе не маленькая.

Вместе с тем нужно осознавать, что сугубо страховая пенсионная система физически неспособна обеспечить ни полный охват населения, ни надлежащий размер выплат. При нынешних условиях, когда численность застрахованных лиц - плательщиков взносов почти равна численности пенсионеров, страховая система из собственных средств может обеспечить средний размер пенсии на уровне около ставки пенсионного взноса (18–20%). В дальнейшем вследствие демографических изменений численность плательщиков взносов будет сокращаться, а численность пенсионеров - расти. Чтобы гарантировать размер пенсии на уровне 40% заработной платы, государству придется дотировать уже не половину, а две трети общей суммы пенсионных расходов.

С учетом неизбежности усиления роли государственного бюджета в финансировании пенсий целесообразным представляется перевод покрытия дефицита солидарной системы и других государственных пенсионных обязательств (разные доплаты, повышение к пенсиям чернобыльцам, детям войны и т.п.) в самостоятельную финансовую программу, которая будет составляющей солидарной системы наряду со страховой. Подобные государственные пенсионные программы - их часто называют национальными или базовыми - существуют во многих странах (Австралии, Новой Зеландии, Канаде, Дании, Норвегии, Швеции, Финляндии, др.). Выплаты из них могут носить универсальный характер (предоставляться независимо от наличия других доходов) или предоставляются на условиях проверки доходов и/или уменьшаются при наличии других источников доходов (заработка, страховой солидарной пенсии, частных пенсий и т.п.). Размер выплаты обычно составляет 15–20% средней заработной платы. Эти программы выполняют сразу несколько важных функций: обеспечивают пенсионерам гарантированный минимальный размер дохода, компенсируют влияние демографических изменений, восполняют пробелы в охвате страховой системой и вместе с тем помогают поддерживать адекватную дифференциацию страховых пенсий.

Структурная реформа по созданию базового уровня солидарной системы со страховой надстройкой целесообразна также с учетом пожизненного характера пенсионных выплат. Пенсионный период жизни обычно длится 15–25 лет, и чем дольше живет человек на пенсии, тем больше размер его пенсии зависит не от стажа и прежнего заработка, а от текущих экономических и финансовых возможностей государства проводить надлежащую индексацию пенсий, чтобы поддерживать их уровень относительно роста цен и заработков современных поколений работающих.