Система государственных закупок: как должно быть

Похоже, тендерная афера приближается к концу своего естественного цикла: новая, слабо урегулированная законом сфера деятельности — «усовершенствование» законодательства под нужные структуры — монополизация сферы деятельности — «крышевание» — накопление первичного капитала — ленивая реакция правоохранительных органов после того, как возмущенный голос общественности прорывает блокаду СМИ, — сворачивание бизнеса как раз перед появлением следователя. Затем, в зависимости от размаха и объема накопленного капитала, организаторы схемы или оставляют на некоторое время страну, или приземляются в стенах парламента. Вариант доведения таких дел до суда аномален для украинских реалий.

Технологии изымания средств как непосредственно из бюджета, так и у участников торгов, которые, видимо, закладывают эти средства в сумму заявки, уже описаны в «ЗН» и других средствах массовой информации. Сейчас же важнее рассмотреть, как нужно организовать систему закупок, чтобы она не только была защищена от хорошо вооруженного финансами и интеллектом тендерного рэкетира, но и выполняла основное свое предназначение — обеспечивать открытость, прозрачность, беспристрастность при проведении торгов. Тем более что нынешние хаотические попытки правительства упорядочить состояние дел с закупками подтверждают подозрения в том, что чиновники слабо понимают, чего они хотят, или погрязли в хитроумных тендерных схемах.

Публичные закупки — сравнительно новое явление в системе публичного права. В украинских вузах теорию закупок практически не изучают, хорошо подготовленных специалистов в Украине не так много — большинство из них работают в международных проектах, в частности Всемирного банка, где корректно проведенные торги являются едва ли не главной предпосылкой деятельности. Неудивительно, что государственные служащие, которые в 2000 году начинали работать в этой сфере, осваивали новое дело, полагаясь на здравый смысл закона — далекого от совершенства, однако не слишком коррупционного.

До конца 2004 года появились первые успехи: повысившаяся эффективность закупок, которая оценивается такими индикаторами, как сравнение тендерных цен с ценами на открытом рынке, рост числа участников торгов. Однако это не могло продолжаться долго: слишком большие средства крутятся в системе закупок, чтобы обходить «конкретных» людей.

Первым под прицел попал центральный уполномоченный орган по вопросам закупок. Небольшое управление в структуре Министерства экономики Украины, созданное в 2000 году для отвода глаз слишком чувствительных к специфике украинских закупок европейских и международных финансовых структур, как правило, не могло выполнять задачи, которые в большинстве своем ставятся перед подобными органами.

Напомню, что закупки — единственная сфера взаимоотношений между частным и публичным секторами, где они строятся на основе не императива, а равенства сторон. И здесь бизнес имеет естественные преимущества: опыт выживания в среде агрессивной конкуренции, деньги, информацию, квалифицированные кадры. Поэтому в цивилизованных странах для уравновешивания этих влияний к лицам, профессионально занимающимся организацией торгов, предъявляют повышенные требования «антикоррозионной» устойчивости. И, конечно же, обеспечивают им защиту как в системе процедур и регламентации взаимодействия с другими структурами власти, так и со стороны специальных правоохранительных органов. Межведомственный орган уровня Государственного казначейства, КРУ или ГНА — не слишком большая цена за качественное управление средствами, объем которых ежегодно оценивается в 75 млрд. грн.

Закупки — это профессия, которой овладевают не за один год постоянной работы и часто даже не столько благодаря писаным нормам, сколько опыту и наставничеству. Способность выделить в сложных спецификациях, подаваемых заказчиком, параметры, которые дают преимущество одному поставщику, или, наоборот, уточнить действительно важные для заказчика, корректно провести лотирование, чтобы добиться оптимального количества участников (от трех до десяти), своевременно определить аффилированных участников, организовать защиту от соблазнов, подстерегающих при работе с заявками, сохранять выдержку при рассмотрении жалоб — все это требует серьезной подготовки.

Именно по специалистам по закупкам и был нанесен удар в конце 2004 года с принятием первых изменений в тендерном законодательстве. Чтобы никто не мешал «дерибанить» государственные средства, управ­ление закупками передали от Минэкономики Антимонопольному комитету, который по своей природе не предназначен для подобных целей. А реальные рычаги управления взяла на себя общественная по форме и коммерческая по сути Тендерная палата.

Специалистов из Минэкономики подвергли обструкции; на местах были уничтожены созданные местными органами власти штатные структуры управления закупками — прежде всего для того, чтобы снизить уровень компетентности заказчиков торгов и навязать монопольные «услуги» коммерческих фирм. Впрочем, запрет создавать единые тендерные комитеты имел и сугубо коммерческую цель: распыление закупок приводило к резкому увеличению количества таких структур, а следовательно, и людей, которые обязательно должны были проходить обучение на платной основе в контролируемых Тендерной палатой образовательных центрах. Хотя «занятия», сводившиеся к свободному пересказу текста тендерного закона, были скорее профанацией обучения.

Следует отметить, что в базовом законе, принятом в 2000 году, были допущены некоторые методологические ошибки в организации работы тендерных комитетов. Теория закупок предполагала разграничение функций заказчика и организатора торгов. От заказчика — структурного подразделения, непосредственно заинтересованного в получении качественных услуг, товаров, работ, — требуется подготовка лишь технических спецификаций. Остальные процедуры — от объявления торгов до сопровождения заключения контрактов заказчиком и мониторинга выполнения контрактов, не говоря уж о подготовке многочисленных документов, — возложены на организатора торгов. Если заказчик заинтересован в качественных товарах, услугах, работах, независимо даже от их стоимости, то организатор торгов отвечает за тщательное соблюдение процедур, экономию средств и минимизацию количества обжалований.

Именно для того, чтобы избежать конфликта интересов между этими функциями, статус организатора торгов и заказчика разделяют. По той же логике, по которой несовместимость функций распорядителя средств и кассира в свое время привела к созданию Государственного казначейства.

Наконец, уже в 2002 году на уровне подзаконных актов в Украине предполагалась межведомственная координация закупок как прообраз организатора торгов. На местном уровне узаконивались единые тендерные комитеты, сфера компетенции которых распространялась на все закупки в рамках бюджета.

Довольно туманно в базовом законе был выписан и статус тендерного комитета как группы специалистов, уполномоченных проводить процедуру торгов. На самом деле тендерный комитет правильнее было бы рассматривать как коллегиальный орган, предназначенный для легитимизации решений, подготовленных специалистами по вопросам закупок. Члены тендерного комитета должны представлять все структурные подразделения главного распорядителя средствами или местного органа власти, так или иначе связанные с предметом закупок. Обеспечение прозрачности, открытости и непредвзятости в принятии решений, отсутствия конфликта интересов — вот главная цель его деятельности.

Бесспорно, надеяться на абсолютную честность и антикоррупционную устойчивость работников, занимающихся закупками, недальновидно. Поэтому в большинстве развитых стран, а также в системе Всемирного банка, когда речь идет о больших объемах закупок, предусмотрены процедуры предварительного согласования документов на этапах, которые являются наиболее коррупционно уязвимыми. Речь идет о согласовании проектов тендерной документации, отчетов о закупках и контрактов. В Украине тоже целесообразно ввести аналогичную процедуру предварительного согласования уполномоченным органом по вопросам закупок, который, как уже отмечалось, должен иметь статус государственного комитета.

Если говорить о структуре, то согласно традициям украинской административной системы организатором торгов могло бы выступать подразделение с двойным подчинением (в системе главного распорядителя средств, то есть министерства и ведомства) или отдельное подразделение (в структуре местной администрации или исполнительном органе местного самоуправления). Хотя в некоторых странах Европы существует институт так называемых прикомандированных, или прикрепленных, штатных работников уполномоченного органа по вопросам закупок, обслуживающих министерства как организаторы торгов.

При наличии отдельного государственного комитета теряет смысл существование на центральном уровне межведомственной тендерной комиссии — очень интересной, кстати, с правовой точки зрения структуры. При формировании комиссии были нарушены нормы Конституции, которая предусматривает разделение власти. А основными принципами организации публичного управления пренебрегли по крайней мере дважды.

Согласно теории управления, в орган, принимающий управленческие решения, недопустимо включать представителей общественных организаций, в данном случае — Тендерной палаты. Для обеспечения общественного контроля достаточно эффективно применяется другая форма — общественные коллегии, играющие роль консультативных при государственных органах. Также недопустимо включать в такой орган депутатов Верховной Рады. Это противоречит статусу парламентариев.

В этой истории странно также то, что ни один из субъектов права обращения в Конституционный суд не воспользовался этой возможностью, хотя после преодоления президентского вето на второй закон из серий убийственных для тендерного законодательства, секретариат президента мог бы адекватно отреагировать. Очевидно, это было не ко времени.

Еще один грубо нарушенный принцип организации закупок — недопустимость существования посредников между заказчиком и поставщиком. Он следует из понимания того, что инициатива при закупках исходит от заказчика, заинтересованного в снижении цены. Вместе с тем посредник, преследуя цель получить прибыль, заинтересован, наоборот, в повышении цены. Поэтому при нормальной организации закупок третьи лица привлекаются только как эксперты и только по инициативе заказчика, прежде всего при подготовке тендерной документации, точнее, технических спецификаций.

Все процедуры закупок должны быть организованы таким образом, чтобы сделать невозможным или, по крайней мере, свести к минимуму участие в них посторонних организаций. В нашем же случае посреднические «услуги» навязывали уже на этапе размещения объявления из-за надуманных требований к размещению объявления в системе Интернет, которые удовлетворялись только одной коммерческой фирмой. Где при этом был Антимонопольный комитет — вопрос явно риторический.

Странно, что в законе, недавно принятом Верховной Радой (однако так и не введенном в действие), требование размещения объявления в системе Интернет не снято. Хотя большинство участников торгов и заказчиков называют его главной причиной роста коррупционной составляющей тендерного законодательства. Вообще-то, за рубежом электронные объявления практикуются как дополнительное средство, их размещает исключительно государственное издание, ответственное за обнародование объявлений о закупках в печатном виде.

Вполне понятно желание организаторов тендерной аферы снизить уровни применения процедур закупок: ниже уровни — больше клиентов. Конечно, аргументы при утверждении этих порогов были очень благородными — речь шла о повышении прозрачности и объективности при выборе поставщика. Однако в мировой практике уже выработаны правила, позволяющие определить пороги для применения разных методов закупок — от простой котировки до международных торгов. Оценивается время, расходуемое на проведение процедур, и общественная значимость решения, принимаемого заказчиком при выборе поставщика.

И, конечно, единственный критерий, который применяется при определении победителя при закупке товаров, — это цена. Уровень же качества товара должен быть прописан в тендерной документации. Выписанная в нынешнем украинском законе процедура редукциона сложна и создает широкие возможности для неоднозначной трактовки. В развитых странах эта процедура применяется редко и не приветствуется Всемирным банком.

Это когда речь идет о товарах. А вот при закупке услуг качество, послужной список претендента и предложенные им в заявке на участие методы выполнения контракта играют доминирующую роль. Роль тендерного комитета в этом случае довольно значительна. Ценовые предложения рассматривают уже после того, как определен список участников, отвечающих требованиям тендерной документации.

Весьма позитивным можно считать появление планирования закупок. Но если для «бизнесменов от закупок» обнародование таких планов — лишь крючок, на который можно поймать будущего клиента, то для квалифицированного и непредвзятого организатора торгов привязанный к бюджетной росписи план закупок необходим для последовательного и своевременного обеспечения процедур и соблюдения сроков проплаты за поставленные товары, предоставленные услуги или выполненные роботы. Уполномоченному государственному органу по вопросам закупок планирование позволяет предвидеть и вовремя устранять проблемы, возникающие между заказчиками и организаторами торгов, контролировать выбор метода закупок. А для бизнеса обнародование плана закупок — возможность определиться со своим участием в торгах. В основном планы закупок доводятся до сведения отраслевых ассоциаций потенциальных участников торгов.

До сих пор неурегулированным остается вопрос платы за тендерную документацию. В развитых системах публичных закупок она не продается. Однако заказчик для приличия может требовать определенную плату, своего рода «сбор за респектабельность», чтобы ограничить количество участников лишь теми, кто действительно интересуется контрактом. Так, во время международных торгов стоимость участия достигает 200 долл. и не зависит от объема закупок или затрат на подготовку документации. Объясняется это просто: рассчитать смету затрат на подготовку документации практически невозможно. Кроме этого, подготовка тендерной документации — прямая обязанность как заказчика, так и организатора торгов. Государственным служащим за это платят зарплату.

И, конечно, никакая тендерная документация (или ее часть) не может быть объектом права интеллектуальной собственности третьих лиц. В некоторых странах, в частности во Франции, тендерное законодательство включает очень подробное описание всех требований с приложением типовых документов на различные типы закупок товаров, работ и услуг. Даже если разработка технических спецификаций — единственного документа из пакета тендерной документации, не являющегося типовым, — требует специфических знаний, которых нет у работников заказчика (на государственной службе таланты редко приживаются), то проводят отдельный конкурс, одно из обязательных условий участия в котором — передача заказчику авторских прав на выполняемую техническую задачу. И, конечно, эксперт, который готовит технические спецификации, не должен никоим образом быть связанным с участниками торгов.

Нерешенной в законодательном плане проблемой остается выполнение многолетних контрактов. В соответствии с бюджетным законодательством, все бюджетные назначения теряют свою силу в конце года. А тендерное законодательство требует заключать контракты лишь в рамках бюджетных назначений. Формально это означает, что если строительство социального объекта (школы, больницы) длится дольше, то на следующий год от заказчика требуют проводить новые торги, прекращая контракт с действующим подрядчиком. Решить эту проблему можно было бы одновременным внесением изменений в бюджетное и тендерное законодательство, которыми заказчикам позволялось бы брать бюджетные обязательства на несколько лет в части бюджета развития.

Если говорить о защите от коррупции, то едва ли не главнейшую роль в этом могут сыграть не контролирующие органы, а сами участники торгов. На этапе подготовки предложений именно они зачастую указывают на подозрительные позиции в тендерной документации, которые могут свидетельствовать о предоставлении преференций кому-то из заявителей. Если организатор торгов своевременно и оперативно реагирует на замечание, если он соблюдает принцип равноудаленности от участников, если коммуникации с заявителями четко формализованы — тогда возрастает доверие к нему и самому процессу. Индикаторами, свидетельствующими об отсутствии коррупции, служат более низкие, чем на свободном рынке, цены и высокая активность при подаче заявок на участие в тендере, особенно если фирмы-конкуренты делают это неоднократно.

Что касается создания специальной организации, которая бы от лица общественности следила за прозрачностью тендерных процедур, то прежде всего следует ответить на вопрос, кого такая организация представляет? Если речь идет об участниках торгов, то лучшими выразителями их интересов могут быть отраслевые ассоциации, которые лучше любых тендерных палат знают состояние конкурентной среды. Если говорить о профессиональной ассоциации организаторов торгов, то ее создание вовсе не требует помощи третьих лиц.

Опротестование результатов тендера специальными фирмами-киллерами, что является причиной затягивания процедур в условиях постоянного цейтнота, — одна из форм выбивания откупного с победителей торгов. К сожалению, законодатель не ограничил круг субъектов, имеющих право обжаловать результаты тендеров. Этот недостаток следует устранить. Причем, не просто позволив обжалование исключительно участникам торгов, но и установив, что это могут быть только те из них, кто отвечает квалификационным требованиям к участникам.

Процесс построения цивилизованного тендерного законодательства требует филигранной работы высококвалифицированных специалистов и политической поддержки. К сожалению, даже теперь, после ряда тендерных скандалов, мы не можем быть уверены в том, что не будет изобретена новая форма паразитирования на закупках, — в Украине еще не сформировано гражданское общество. Однако власть понемногу становится более открытой, СМИ начинают активнее интересоваться даже такими сложными и далекими от бульварных скандалов темами, как тендерное законодательство, заставляя политические партии выражать свою позицию по этим вопросам. Следовательно, у нас есть шансы начать уважать самих себя.

Украина — на пороге внедрения страховой медицины и массового создания негосударственных пенсионных фондов. Анализируя проекты нормативных актов по этим вопросам, эксперты указывают на ряд лазеек, заложенных для изымания денежных потоков в пользу коммерческих структур. Будем ждать новых афер?